II SA/Wr 1335/03

II SA/Wr 1335/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Teresa Cisyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005 r. sprawy ze skargi A. B.; A. G.; M., K. J.; A. L.; Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności prawo własności 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Przewodniczącego Zarządu Gminy [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących A. B.; A. G.; M., K. J.; A. L. i Z. G. kwotę po 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przewodniczący Zarządu Gminy [...], decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. l pkt l, ust. 2 i 3 z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) orzekł o nieodpłatnym nabyciu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka numer A k.m. [...] o pow. 1,92 ha położonej w M., ujawnionej w księdze wieczystej numer KW [...] przez Z. G. w 1/5 części, A. G. w 1/5 części, A. G. (obecnie L.) w 1/5 części, A. G. (obecnie B.) w 1/5 części oraz M. G. (obecnie J.) w 1/5 części. W uzasadnieniu organ podał, że w związku ze złożonym wnioskiem przez w/w przeprowadzono postępowanie administracyjne w wyniku którego ustalono, że prawo użytkowania wieczystego działki zabudowanej budynkiem pałacowym z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe zostało nabyte na podstawie aktu notarialnego z dnia 30 kwietnia 1987 r. nr Rep. [...] przez M. G. i następnie przeniesione w udziałach wynoszących 4/5 części na następujące osoby: A. G., Z. G., A. G., A. G. (akt notarialny z 19.09.1988 r. Rep. [...]). Przedmiotowa działka była zatem w użytkowaniu osób fizycznych w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie przywołanej wyżej ustawy, stąd orzeczono stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy. Organ dodał, że wg oświadczenia wnioskodawców, nie korzystali oni z uwłaszczenia mienia, o którym mowa w art. 56a ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 roku o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 118, poz. 561 z późn. zm.).
Od powyższej decyzji odwołał się Z. G., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, że on i jego rodzina, są użytkownikami wieczystymi nieruchomości, stanowiącej całość pałacowo-parkową, która składa się z trzech działek tj. zabudowanej pałacem (dz. Nr A) oraz parkiem przypałacowym (działki: B, C k.m.[...]), a nie jak organ przyjął rozstrzygnięcie do części (do jednej działki). Twierdzenie, że ww. nieruchomość jest nieodłączną i nierozerwalną całością, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], uzasadnia definicja nieruchomości z art. 46 § 1 kc. oraz art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, który stanowi, że dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą. Dodał, że przedmiotowa nieruchomość wpisana jest do rejestru zabytków. Stąd wydanie dwóch (dla pałacu oraz parku) odrębnych decyzji, co do jednej i tej samej nieruchomości jest rażącym naruszeniem prawa art. 46 k.c. i art. 24 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a także art. 6 kpa. W uzasadnieniu odwołania szczególnie podkreślił, że w dniu 25 lutego 2000 r. jako pełnomocnik pozostałych współużytkowników wieczystych złożył wniosek do Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta [...], o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w trybie przepisów ustawy z dnia 4 sierpnia 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W związku ze złożonym wnioskiem organ wszczął postępowanie administracyjne, jednakże nie zakończył tego postępowania wydaniem w terminie decyzji administracyjnej. Dodał, że w trakcie prowadzonego postępowania z wniosku z dnia 25 lutego 2000 r., organ przesłał stronom informację o wątpliwościach prawnych sprawy. W kolejnym piśmie w sprawie z dnia 17 października 2002 r., Z. G. wskazując na brak decyzji, stwierdził bezczynności działania organu administracji w przedmiocie wniosku z 25 lutego 2000 r. (art. 35 i 36 kpa). Dodał, że wniosek ten spełniał wszystkie wymagania stawiane przez przepisy ustawy. Do odwołania skarżący dołączył kserokopie powyższego wniosku oraz kserokopie pism otrzymywanych od organu i kierowanych do niego przez strony tego postępowania. Reasumując zrzuty odwołania, wskazał, że brak było podstaw prawnych do różnego potraktowania tej samej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, iż stosownie do treści art. l ust. l ustawy, roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) przysługuje osobom fizycznym, które w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu 24 października 2001 r. były użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości, jeżeli pozostawały one zabudowane na cele mieszkaniowe lub stanowią nieruchomości rolne. Ponieważ działka nr A jest zabudowana na cele mieszkaniowe, dlatego jej użytkownicy wieczyści mogli w odniesieniu do niej skorzystać z dobrodziejstwa cytowanej ustawy. Organ wskazał, że co do całej nieruchomości, a to działek nr A, nr C, nr B już w umowie z dnia 30.04.1987 r. Rep. nr [...] podpisanej przez nabywcę M. K. G. stwierdzono, że nieruchomość ta nie jest nieruchomością rolną. Słusznie wobec tego organ I instancji ocenę uprawnień dotyczących części niezabudowanych, stanowiących park krajobrazowy wyłączył do odrębnego postępowania zakończonego decyzją Nr [...]. Podniesiony w odwołaniu zarzut naruszeń art. 46 kc oraz art. 24 o księgach wieczystych organ uznał za chybiony, bowiem bezspornym jest, że nieruchomość stanowiąca własność Gminy [...] została podzielona na kilka działek geodezyjnych i nic nie stoi na przeszkodzie w dysponowaniu przez właścicieli poszczególnymi, o różnym charakterze (zabudowane, niezabudowane, nierolnicze) działkami przy stosowaniu art. l ust. l ustawy z 26 lipca 2001 r. Organ dodał, że interpretacja prezentowana przez stronę nie uwzględnia odstępstwa od zasady superficies solo cedit, zawartych na przykład w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85 poz. 388 ze zm.), w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.). Brak również podstaw do twierdzenia że właściciel nieruchomości, w sytuacji gdy zbycie pozostałej jej części jest w świetle obowiązujących przepisów szczególnych niemożliwe, nie może zbyć części nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że pałacowy park krajobrazowy w M. położony na działkach nr C i nr B jest niezabudowany i nie stanowi nieruchomości rolnej, bowiem stosownie do treści art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, póz. 78 ze zm.), nie uważa się za grunty rolne gruntów znajdujących się pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków. Organ odwoławczy również podkreślił, że gdyby traktować trzy działki geodezyjne jako nierozerwalną całość wymagającą jednolitych działań prawnych i statusu prawnego, wyłączona byłaby możliwość przyznania prawa własności działki nr A a taka interpretacja pozostawałaby ze szkodą dla stron oraz w sprzeczności z art. l ust. l ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, póz. 1209 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r., organ uznał zarzut za nieuzasadniony, z powodu jego cofnięcia przez strony tego wniosku, co wynika z treści wniosku z 4 października 2002 r.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli wszyscy współużytkownicy wieczyści nieruchomości (KW nr [...]). Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca Przewodniczącego Zarządu Gminy [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), bowiem mylnie podciągnięto rozpatrywany stan sprawy pod wskazaną ustawę, gdyż stan faktyczny podlega pod przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawa własności (Dz. U. Nr 120, poz. 1299). Zarzucili organom naruszenie art. 9, 10 § 1, 77 § 1, 97 § 1 pkt. 4, 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 46 § 1 kc i art. 24, 25 i 26 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zdaniem skarżących, w pełni uległy ziszczeniu warunki przewidziane art. l ust. l i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. Uznali, że nie było żadnych przeszkód prawnych w załatwieniu ich wniosku w oparciu o przepisy tej ustawy. Podkreślili, że wielkim zaskoczeniem i zdumieniem dla nich było, otrzymanie w dniu 30 września 2002 r. przy "świstku papieru" przesyłki pocztowej z Urzędu Gminy w N. druku "Wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r." z odręczną instrukcją p. C. oraz informacją telefoniczną, z której wynikało, że tylko "ten przesłany druk wniosku", wypełniony bez żadnych skreśleń, warunkuje załatwienie sprawy przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności, którego wnioskodawcy domagali się we wniosku z dnia 25 lutego 2000 r. Skarżący podnieśli, że wypełnili przesłany im druk wniosku bez skreśleń, gdyż tylko taki mógł być ważny zgodnie z otrzymaną instrukcją od p. C., pracownika Urzędu Gminy [...], bowiem jakiekolwiek skreślenia miały spowodować nieważność wniosku. Dlatego przesłali wniosek w dniu 4 października 2002 r. przesyłką poleconą na adres Przewodniczącego Urzędu Gminy w N. Jednakże już w pismach z dnia 17 października 2002 r. i 23 października 2002 r. do Burmistrza żądali załatwienia ich wniosku z dnia 25 lutego 2000 r., ponowionego pismami z dnia 4 lipca 2002 r. o przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. Stwierdzali, że tylko przepisy tej ustawy stanowiły podstawę prawną merytorycznych rozstrzygnięć przez organu I i II instancji, a zatem zaskarżone decyzje zawierają błąd subsumcji i są nieważne. Skarżący wskazali, że przedmiotowa nieruchomość z uwagi na jej szczególny charakter, stanowi nierozerwalną całość jako zespół pałacowo-parkowy we wsi M., wpisany do rejestru zabytków. Podział tej nieruchomości, którego dokonały organy zaskarżonymi decyzjami pozbawiły tę nieruchomość jako całości jej dotychczasowego charakteru. Ponadto podnieśli, że organ nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranego materiału oraz zgłoszonych żądań przed wydanie decyzji (art. 10 §1 kpa). Dodali, że organ administracji zobowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w spawie (art. 77 § l kpa), a organ I instancji nie dołączyć do akt sprawy organowi II instancji pisma skarżących z dnia 17 i 23 października 2002 r., stąd dokumentacja była niekompletna. Przywołane pisma, zdaniem skarżących, bezzasadnie zostały potraktowane przez organ I instancji jako odrębne wnioski o wszczęcie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności bezpodstawnie i z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, poprzez wydanie postanowienie [...] z dnia 8 listopada 2002 r. o zawieszeniu przedmiotowego postępowania, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego mającego polegać na wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku postępowania odwoławczego. Skarżący jednoznacznie stwierdzili, że ich pisma z dnia 17 i 23 października 2002 r. z zawartymi w nich żądaniami winny stanowić materiał tej sprawy, co należało ująć w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonych decyzji (art. 107 § 3 kpa).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 powyższej ustawy obliguje sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) lub w innych przepisach. Sąd administracyjny zatem ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu (...), sąd nie jest związany granicami skargi.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy jest decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ, w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). W odwołaniu i skardze, skarżący podnoszą, że nastąpił błąd subsumcji, bowiem decyzja powinna zostać wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 sierpnia 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, z wniosku złożonego w 2000 r., a nie jak przyjęły organy obu instancji na podstawie ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, z późniejszego wniosku (z 2002 r.), złożonego na skutek informacji organu. W tym miejscu należy wskazać, iż powyższa ustawa jest tylko jedną z ustaw w systemie przepisów umożliwiających dokonanie przez osoby fizyczne zmiany posiadanego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, regulującą wyłącznie jeden ściśle określony sposób uwłaszczenia. Uregulowania w tym zakresie zawiera również ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.).
Zwrócić należy również uwagę, że przywołane wyżej akty prawne dotyczą innych spraw administracyjnych, załatwianych przez ten sam organ, jednak w obydwu przypadkach inicjatywa osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości w zakresie wszczęcia postępowania zmierzającego do uzyskania prawa własności tych nieruchomości była przez ustawodawcę unormowana jednakowo. I tak przepis art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, stanowił in fine, że osobom tym "przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie własności tych nieruchomości", natomiast przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności mówi wprost, że "użytkownik wieczysty składa wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności". Z powołanych przepisów prawa materialnego wynikało zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że postępowanie administracyjne w tym zakresie mogło być wszczęte wyłącznie na wniosek strony.
W związku z przytoczonymi uregulowaniami należy stwierdzić, że mamy do czynienia z sytuacją, w której przepisy prawa materialnego przesądzały o tym, iż postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, że administracja publiczna może działać w tych przypadkach wyłącznie na wniosek strony. W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony należy mieć na względzie przepis art. 63 § 1- 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który reguluje sposoby wnoszenia tego rodzaju żądania i wymogi formalne, którym powinno ono odpowiadać.
W doktrynie przyjmuje się, że poza wymienionymi w tym przepisie expressis verbis wymogami, w piśmie zawierającym postulat określonego zachowania się organu powinien zostać zachowany wymóg, co do wskazania żądania, które wyznaczać będzie przedmiot postępowania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. BECK, Warszawa 2005, str. 362 i nast.). Powyższa regulacja zatem, obliguje organ administracji publicznej do rozpatrywania składanych przez strony pism pod kątem zawartych w nim treści. Ostatecznie strona decyduje bowiem o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte i prowadzone postępowanie. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W myśl słusznego stanowiska, wyrażanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania i żądaniem tym organ jest związany. Treść żądania wyznacza w szczególności normę prawa materialnego i procesowego mającą znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji, który jest zobowiązany podjąć z urzędu czynności zmierzające do wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. I SA 367/90, ONSA z 1990 r., nr 2 – 3, poz. 47 oraz z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, System Informacji Prawnej LEX nr 78924).
Z kolei w wyroku z dnia 26 listopada 1999 r. (sygn. I SA/Łd 1592/97, System Informacji Prawnej LEX nr 40547), wskazano, iż ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony wynika z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, określonego przepisami art. 7 i 77 K.p.a., a nadto z zasady pogłębiania zaufanie obywateli do organów Państwa zawartego w art. 8 K.p.a. Powyższe uwagi należało odnieść wprost do niniejszej sprawy. Bezspornym jest, że przez skarżących zostały złożone dwa wnioski, dotyczące działek położonych w M. nr A, nr C i nr B k.m. [...]: pierwszy, który wpłynął do Urzędu Miasta w N. w dniu 25 lutego 2000 r., na co wskazuje data prezentaty, o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, natomiast drugi z dnia 4 października 2002 r. o nieodpłatne nabycie prawa własności na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
Organy obydwu instancji, wydając zaskarżone decyzje, orzekały w przedmiocie drugiego z tych wniosków, gdyż rozstrzygnięcie dotyczy nabycia prawa własności działki nr A w oparciu o przepisy powołane w podstawie prawnej decyzji tj. ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W tym miejscu zauważyć należy, że organ pierwszej instancji wprawdzie podał, iż wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek stron, przy czym nie wskazywał, którego wniosku, z jakiej daty dotyczy postępowanie, natomiast organ odwoławczy sprecyzował, że rozpatrzenie sprawy nastąpiło z wniosku, z dnia 4 października 2002 r. W związku z takim stanowiskiem organów, a w szczególności organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do oceny zatem pozostaje sprawa, czy w istocie doszło do skutecznego cofnięcia przez skarżących wniosku z dnia 25 lutego 2000 r.
Na podstawie lektury akt oraz w świetle przedstawionych przez skarżących okoliczności złożenia wniosku z 2002 r., należy stwierdzić, iż skarżący, przesyłając do organu pierwszej instancji wypełniony druk wniosku z dnia 4 października 2002 r., otrzymany wraz z instrukcją urzędnika, podtrzymali w całej rozciągłości żądanie wniosku z 25 lutego 2000 r. Okoliczności te potwierdza w szczególności treść pism z 17 i 23 października 2002 r. W pierwszym z tych pism Z. G., będący pełnomocnikiem pozostałych wnioskodawczyń, wskazał, iż wypełniając wniosek z dnia 4 października 2002 r., otrzymany z Urzędu Miasta w N., zastosował się do odręcznych instrukcji pracownicy Urzędu, jednak we wniosku tym podtrzymywał w całej rozciągłości żądania wniosku z dnia 25 lutego 2000 r., ponaglał o załatwienie tego wniosku i powołując się ogólnie na przepisy K.p.a., podnosił naruszenie terminów przy załatwianiu sprawy wszczętej tym wnioskiem. Natomiast w piśmie z dnia 23 października 2002 r., skierowanym do Przewodniczącego Zarządu Gminy [...] i przesłanym pocztą, listem poleconym nadanym w dniu 24 października 2002 r., skarżący wskazywali, że nadal żądają przekształcenia w trybie ustawy z 4 września 1997 r. uważają, że oświadczenie zawarte w druku wniosku nie może rodzić dla nich żadnych skutków prawnych, a nadto stwierdzili, że załatwienie ich wniosku z dnia 25 lutego 2000 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. potraktować można jako nieporozumienie, gdyż przepisy tej ustawy regulują całkiem inną problematykę, w związku z czym wydanie decyzji w tej sprawie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa poprzez błąd subsumpcji. Z powyższego wynika, że w istocie skarżący oczekiwali załatwienia wniosku w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę w trybie ustawy z dnia z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, pomijały zatem wolę skarżących.
Obydwa wskazane wyżej pisma skarżącycyh, nie zostały przez organ pierwszej instancji dołączone do dokumentacji przekazanej wraz z odwołaniem organowi odwoławczemu, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opierając się na treści wniosku z dnia 4 października 2002 r. przyjął, że wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. został przez skarżących skutecznie cofnięty. Z uwagi na nie budzącą wątpliwości treść przywołanych pism z dnia 17 i 23 października 2002 r., należało ocenić, że nie tylko nie doszło do cofnięcia wniosku z dnia 25 lutego 2000 r., ale również, że strona nadal podtrzymuje ten wniosek i domaga się jego rozpatrzenia.
Skoro, jak wskazywano wyżej, żądanie strony wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania i organ administracji jest związany tym żądaniem, to obowiązkiem tego organu, wynikającym z zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, było podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony w myśl art. 77 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy zinterpretowały żądnie strony, bez jej udziału, a zatem dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. oraz zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania art. 10 § 1 K.p.a. Organy, te istotne kwestie proceduralne pominęły, przystępując do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nabycia nieodpłatnego prawa własności, w sytuacji, gdy skarżący podtrzymywał żądanie merytorycznego załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, wywodząc, że składając wniosek z dnia 4 października 2002 r., działał według wskazań organu pierwszej instancji w przekonaniu, iż tylko dodatkowy wniosek, wypełniony na druku przesłanym przez pracownicę organu, mógł doprowadzić do rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 25 lutego 2000 r.
Konkludując - skoro organy właściwe w sprawie nie rozpatrzyły wniosku z dnia 25 lutego 2000 r., w sytuacji wyraźnego żądania skarżących, stąd wydanie zaskarżonych decyzji w wyniku interpretacji żądania z pominięciem ustalenia woli stron i ostatecznie wbrew ich woli, bez oceny skuteczności oświadczenia o cofnięciu wniosku i co za tym idzie - skuteczności złożenia kolejnego wniosku, stanowiło, w ocenie Sądu, naruszenie cytowanych wyżej przepisów procedury administracyjnej.
Oceniając nadal zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że stosownie do art. 104 K.p.a, treścią decyzji w postępowaniu administracyjnym jest "załatwienie sprawy", tzn. "rozstrzygnięcie o istocie sprawy", czyli orzeczenie co do tych interesów prawnych, które legitymowały wnioskodawców do udziału w postępowaniu jako strony. Podstawą oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest zatem zakres żądania stron. W rozpoznawanej sprawie, z porównania zakresu określonego we wniosku oraz zakresu rozstrzygnięcia ujętego w zaskarżonej decyzji (obu instancji) wynika, iż decyzje te nie załatwiają sprawy w całości. Zaskarżone decyzje, nie zawierały w swojej treści stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa, w rozumieniu art. 104 § 2 kpa. Organ wydając decyzję częściową powinien to zaznaczyć w jej treści (zob. wyrok NSA w Warszawie, z dnia 14 marca 2002 r., sygn. I SA 2126/00, LEX nr 81748).
Z tych przyczyn, przyjmując, iż popełnione przez organy obu instancji uchybienia w zakresie stosowania przywołanych przepisów postępowania administracyjnego, miały istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych samych względów na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono decyzję organu pierwszej instancji, co orzeczono w punkcie pierwszym wyroku.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych okoliczności faktycznych oraz rozważań prawnych i sprowadzają się do wydania decyzji w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżących w dniu 25 lutego 2000 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.).
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim i trzecim wyroku oparte jest o przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).