II SA/Wr 133/26

II SA/Wr 133/26 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-07-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 98 ust. 1,  art. 134 ust. 1-4,  art. 154 ust. 1-3,  art. 156 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu I. z/s w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 stycznia 2026 r. nr NRŚ-OR.7534.25.2023.KK w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 lipca 2023 r., nr 89/2023, Starosta Oławski ( dalej: Starosta, organ I instancji) - działając jako organ wyznaczony przez Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) - ustalił na rzecz I. Sp. z o.o. z/s w W. (dalej: spółka, strona skarżąca) odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa przez Gminę W. nieruchomości położonej w W., w obrębie P. nr [...], w granicach działek ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w łącznej wysokości 1.807.907 zł i jednocześnie zobowiązał Prezydenta Miasta W. (dalej: Prezydent) jako przedstawiciela ustawowego Gminy W. do wypłaty odszkodowania w wysokości określonej powyższą decyzją.
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że decyzją z dnia 6 maja 2011 r. Prezydent Miasta W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w granicach działek ewid. nr: [...], [...], [...] i [...], stanowiącej własność spółki. W wyniku tego podziału powstały m.in. wymienione wyżej działki o numerach ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ I instancji powołał się na treść decyzji podziałowej, w której wskazano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2006 r. (dalej: plan miejscowy) powyższe działki są oznaczone symbolami KD-[...] oraz KD-L[...], z przeznaczeniem - odpowiednio - pod teren dróg publicznych klasy dojazdowej i teren dróg publicznych klasy lokalnej. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 25 maja 2011 r.
Decyzją z dnia 8 listopada 2018 r. organ I instancji orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki za przedmiotową nieruchomość w wysokości 3.221.600 zł. W wyniku rozpoznania odwołania Gminy W., Wojewoda uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz konieczność pozyskania nowego operatu szacunkowego, gdyż dotychczasowa biegła odmówiła potwierdzenia aktualności operatu w części określającej wartość poniesionych nakładów.
Po zgromadzeniu stosownej dokumentacji, organ I instancji powołał biegłego celem sporządzenia opinii o wartości wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym z dnia 15 listopada 2022 r., wartość gruntu została wyceniona na kwotę 471.752 zł, wartość części składowych na 1.336.155 zł. Następnie Starosta poinformował strony o sporządzeniu ww. operatu i wyznaczył 21-dniowy termin do zapoznania się z jego treścią.
Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, Starosta powołał art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: ugn), na mocy którego, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Podkreślił, że przejście prawa własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne jest skutkiem prawnym wywołanym bezpośrednio przez decyzję podziałową. Dalej organ I instancji powołał art. 98 ust. 2 ugn, zgodnie z którym, ostateczna decyzja o podziale nieruchomości jest podstawą wpisu prawa do księgi wieczystej na wniosek właściwego organu reprezentującego podmiot, który przejął prawo do nieruchomości zajętej pod drogi. Zwrócił uwagę na przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece dotyczące domniemania zgodności treści księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym i możliwości jego podważenia. W ocenie Starosty, zapisy w księdze wieczystej, dokonane na podstawie decyzji podziałowej będącej dokumentem urzędowym, mają charakter deklaratoryjny.
Organ I instancji zaznaczył, że wyłącznym przeciwdowodem dla ustalenia obowiązku zapłaty odszkodowania wobec określonej jednostki samorządu terytorialnego mogłoby być nie tyle wzruszenie decyzji podziałowej, co stwierdzenie nieważności planu miejscowego, w oparciu o który decyzja ta została wydana - tylko bowiem treść planu miejscowego wskazuje na przebieg i kategorię planowanej drogi publicznej, a tym samym, określa beneficjenta z tytułu wydzielenia działki gruntu pod budowę lub poszerzenie drogi publicznej. Starosta powołał w tym względzie przepisy art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ugn, które wskazują, że o tym, który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 ugn nabędzie na mocy tego przepisu prawo własności działek gruntu wydzielonych w wyniku podziału pod drogi publiczne, przesądzają zapisy planu miejscowego, a w razie jego braku - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Starosta wskazał, że w toku postępowania Prezydent Miasta W. złożył do akt "informację" z dnia 21 czerwca 2022 r., w której wskazał, że działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym w części graficznej planu miejscowego symbolem KD-L[...], z przeznaczeniem: tereny dróg publicznych - dojazdowych (§71 ust. 1 pkt 1), działka nr [...] - na terenie KD-D[...], działka nr [...] - na terenie KD-D[...], działka nr [...] - na terenie KD-L[...], KD-D[...], [...] MW,U i [...] MN (z przeznaczeniem kolejno: pod tereny dróg publicznych - lokalnych, tereny dróg publicznych - dojazdowych, tereny zabudowy wielorodzinnej i usługowej oraz budowy jednorodzinnej (§ 33 ust. 1, § 36 ust. 1 i § 71 ust. 1), działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolami KD-L[...] i [...]MN, tj. z przeznaczeniem pod tereny dróg publicznych - lokalnych i tereny zabudowy jednorodzinnej (§ 35 ust. 1); działka nr [...] na terenie KD-D[...] i [...] MN, a działka nr [...] - na terenie [...] MN.
Powyższe informacje miały być zgodne z planem miejscowym dla obszaru w rejonie ulic [...] – [...] – [...] w W. na dzień 6 maja 2011 r.
Organ I instancji zwrócił uwagę, że co innego wynika z decyzji podziałowej z 6 maja 2011 r.: działki i numerach [...], [...], [...] i [...] znajdują się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem KD-L[...] (teren dróg publicznych klasy lokalnej), z kolei działki o numerach [...], [...] i [...] znajdują się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem KD-D[...] (teren dróg publicznych klasy dojazdowej).
Na podstawie wniosku Starosty, decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i wyraziło stanowisko, że dokonany podział jest zgodny z planem miejscowym.
W związku z powyższym, organ I instancji przyjął, że przedmiotowe nieruchomości są działkami drogowymi.
Co do ustalenia wysokości odszkodowania Starosta powołał przepis art. 130 ust. 2 i art. 154 ust. 1 ugn, zgodnie z którymi, wysokość odszkodowania ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, a podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Następnie organ przedstawił kolejne etapy szacowania zawarte w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę M. R.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Prezydenta, Wojewoda, oprotestowaną w niniejszej sprawie decyzją, uchylił rozstrzygnięcie Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że za nieruchomość wydzieloną na wniosek właściciela na podstawie art. 98 ust. 1 ugn, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeśli do uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, czyli m.in. w oparciu o przepisy rozdziału 5 działu III ugn "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Tym samym odszkodowanie ustala, odrębną decyzją, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w wysokości według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 ugn). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn).
Organ odwoławczy zauważył, że w świetle powołanych przepisów organ administracyjny prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 ugn w szczególności powinien wyjaśnić w pierwszej kolejności, czy wraz z uzyskaniem przez decyzję podziałową przymiotu ostatecznej zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną lub jej poszerzenie na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego. Wojewoda podkreślił, że skoro skutki podziału, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 ugn, zachodzą z mocy samego prawa, to wydawanie rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim zadecydował sam ustawodawca - wiążąc z hipotezą danej normy prawnej określony skutek zachodzący ex lege - nie leży w kognicji organów administracji publicznej, tudzież sądu orzekającego o podziale.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w drugiej kolejności należy ustalić, czy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania poprzedziły bezskuteczne rokowania co do odszkodowania, które winny zostać udokumentowane. Następnie trzeba dokonać rzetelnej oceny mocy dowodowej pozyskanego operatu szacunkowego. Wojewoda zaznaczył, że opinia tego typu jest jedynym dowodem, w oparciu o który - w świetle przepisów art. 130 ust. 2 i art. 7 ugn - dopuszcza się określenie wartości i zarazem wysokości odszkodowania. Operat uznaje się bowiem za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega on ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, czy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie zażądać jego uzupełnienia. Oceny należy dokonać w szczególności pod względem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832 - dalej: rozp. MRT). Obowiązek dokonania ustaleń w opisanym zakresie wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Powyższa zasada doznaje jednak ograniczenia w przypadku organów odwoławczych, które dodatkowo związane są zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga, aby każda sprawa administracyjna była dwukrotnie rozpoznana przez organy dwóch instancji.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego wyceny nieruchomości ze swej istoty przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części ograniczałoby prawo stron do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy administracyjnej.
W opinii Wojewody b sporządzony operat szacunkowy z 15 listopada 2022 r. jest dotknięty uchybieniami w jego opracowywaniu i tym samym nie może stanowić podstawy określenia wysokości odszkodowania.
Największe zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości przedmiotowego opracowania budzi sposób, w jaki biegła ustaliła przeznaczenie wycenianej nieruchomości. W operacie wskazano bowiem, że na dzień wydania decyzji podziałowej wyceniana nieruchomość objęta była planem miejscowym, zgodnie z którym: działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem KD-L[...] - teren dróg publicznych klasy lokalnej, działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem KD-D[...] - teren dróg publicznych klasy dojazdowej, działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem KD-D[...] - teren dróg publicznych klasy dojazdowej, działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolami: KD-L[...] - teren dróg publicznych klasy lokalnej, KD-D[...] - teren dróg publicznych klasy dojazdowej, [...]MW,U - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oraz [...]MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolami: KD-L[...] - teren dróg publicznych klasy lokalnej oraz [...]MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolami: KD-D[...] - teren dróg publicznych klasy dojazdowej oraz [...]MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [...]MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe informacje znajdują swoje potwierdzenie w treści znajdującego się w aktach sprawy wypisu z planu miejscowego.
Wojewoda zwrócił uwagę że jednocześnie w operacie wskazano na treść decyzji podziałowej, w której stwierdzono, że zgodnie planem miejscowym przedmiotowe działki leżały na obszarach oznaczonych symbolami KD-L[...] i KD-D[...], co znajduje potwierdzenie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 2 grudnia 2021 r., wypisie z rejestru gruntów i odpisie z księgi wieczystej oraz w wyniku oględzin. Na tej podstawie przyjęto, że działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], były przeznaczone pod drogi publiczne, i tym samym ich wartość ustalona została na podstawie transakcji nieruchomościami o takim charakterze.
W związku z powyższym Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 154 ugn przeznaczenie nieruchomości w pierwszej kolejności określa się zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś dopiero wobec braku obu ww. dokumentów uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy. Biegła ustalając przeznaczenie wycenianej nieruchomości zobligowana była więc do uwzględnienia przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, a nie z decyzji podziałowej, decyzji nadzorczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., rejestru gruntów, księgi wieczystej, czy też z faktycznego sposobu jej użytkowania ustalonego w toku oględzin. Organ odwoławczy zastrzegł przy tym, że w aktach sprawy Starosty brak jest prawidłowo sporządzonego wyrysu z planu miejscowego, z naniesionymi granicami działek gruntu będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, w oparciu o który możliwe byłoby prawidłowe ustalenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości. W związku z tym Wojewoda dokonał weryfikacji przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o informacje dostępne na stronie internetowej Systemu Informacji Przestrzennej Miasta W. ([...].eu/geoportal/), która potwierdziła dane zawarte w treści znajdującego się w aktach sprawy wypisu z planu miejscowego.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, że nieprawidłowe ustalenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości spowodowało sporządzenie operatu z naruszeniem "zasady korzyści", o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 ugn, zgodnie z którą wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, a jeśli powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zdaniem Wojewody, kierując się opisaną powyżej "zasadą korzyści", rzeczoznawczyni powinna była zweryfikować, który ze sposobów użytkowania (jakie przeznaczenie) jest korzystniejszy dla wywłaszczonej nieruchomości, tj. rzeczywisty (w części droga publiczna, w części zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa oraz w części zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), czy alternatywny (droga publiczna). W tym celu należało analizą objąć zarówno rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, jak również rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czego w operacie szacunkowym zabrakło.
Organ odwoławczy dodatkowo zwrócił uwagę, że opracowanie zawiera liczne błędy rachunkowe polegające na nieprawidłowym ustaleniu wartości skorygowanej ceny średniej 1 m2 nieruchomości, która prawidłowo powinna wynosić 71,97 zł, a nie jak błędnie podano 72,88 zł, jak również na pominięciu w obliczeniach stopnia zużycia obiektów: [...] znajdujących się na działce nr [...], [...] znajdującego się na działce nr [...] oraz [...] znajdujących się na działce nr [...], które mają wpływ na ustaloną w operacie wartość prawa własności wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie w części tekstowej operatu szacunkowego, zawierającej opis wywłaszczonej nieruchomości, pominięto części składowe nieruchomości znajdujące się na działce nr [...].
Wojewoda wskazał też, że sporządzony operat szacunkowy utracił aktualność w rozumieniu art. 156 ust. 3 ugn. Jednak w związku z wadami przedmiotowego opracowania, świadczącymi o jego nieprzydatności dla ustalenia odszkodowania, uznał za zbędne występowanie do rzeczoznawcy majątkowego celem potwierdzenia aktualności operatu w trybie art 156 ust. 4 ugn.
Organ odwoławczy dostrzegł również braki w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym - Starosta nie pozyskał bowiem prawidłowo sporządzonego wyrysu z planu miejscowego, sporządzonego dla działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej. Podkreślił, że wyrys z planu miejscowego powinien być prawidłowo opisany (nazwany, zaopatrzony w dane identyfikujące dokument) i uwierzytelniony (podpisany przez osobę piastującą funkcję organu bądź inną, działającą z jego upoważnienia), a ponadto powinien zawierać objaśnienie użytych w nim oznaczeń i symboli oraz zostać sporządzony w skali i w jakości umożliwiającej prawidłowe, wyzbyte jakichkolwiek wątpliwości odczytanie wszystkich danych objętych częścią graficzną planu (przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, linie zabudowy) oraz identyfikację granic i oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, dla której jest sporządzany. Tymczasem znajdujący się w aktach sprawy wyrys z planu miejscowego nie zawiera naniesionych granic ww. działek ani oznaczenia skali, w jakiej dokument ten został sporządzony. Wojewoda zastrzegł przy tym, że jeżeli Gmina W. nie ma zdolności technicznych wykonania wyrysu z planu miejscowego zawierającego precyzyjne wskazanie granic przedmiotowych działek, to organ pierwszej instancji powinien pozyskać kopię mapy ewidencyjnej obszaru obejmującego ww. parcele i ich sąsiedztwo, wykonaną w tej samej skali co wyrys z planu miejscowego, na przeźroczystym podkładzie. Nałożenie tych dokumentów pozwoliłoby na ocenę przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Zaniechanie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w kontekście wyceny.
Ponadto Wojewoda zauważył, że w toku postępowania w pierwszej instancji Gmina W. zgłaszała zarzuty dotyczące wcześniejszych uzgodnień z W. sp. z. o.o. z siedzibą w W. (wspólnika spółki), które Starosta zobligowany był zbadać pod kątem, czy przed wszczęciem postępowania pomiędzy ww. podmiotami nie doszło do ustalenia wysokości odszkodowania w sposób przewidziany w art. 98 ust. 3 ugn, tj. na drodze cywilnoprawnej, w formie umowy lub jednostronnej czynności prawnej. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że skoro ugn nie definiuje pojęcia uzgodnień odbywających się przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego lub rokowań prowadzonych w innych sprawach przewidzianych tą ustawą, to sięgnąć należy do przepisów Kodeksu cywilnego, a w szczególności do dorobku doktryny, utrwalonego na tle uregulowań art. 71 i art. 72. Zwrócił uwagę na linię orzeczniczą w tym przedmiocie, zgodnie z którą wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
Dalej Wojewoda wskazał - odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przejścia na jej rzecz prawa własności nieruchomości w granicach przedmiotowych działek w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją z dnia 6 maja 2011 r oraz prawidłowości wpisów potwierdzających przejście ww. prawa ujawnionych w księdze wieczystej - organ I instancji zobligowany był również do zbadania, czy przed właściwym sądem cywilnym nie toczy się postępowanie z powództwa Gminy W. o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze a jej rzeczywistym stanem prawnym, w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 г. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2025 r. poz. 341).
Co do zarzutów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w granicach przedmiotowych działek, Wojewoda powtórzył, że kluczowym dowodem wskazującym na wydzielenie nieruchomości pod drogę publiczną są ustalenia planu miejscowego, a nie informacja udzielona przez zarządcę drogi, za jaką uznać należy zaświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. z dnia 15 czerwca 2023 r. Dodał, że przejście prawa własności nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 ugn nie wymaga, aby na nieruchomości faktycznie znajdowała się droga, wystarczy bowiem samo przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną.
Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w kwestii oceny skutków prawnych ostatecznej decyzji podziałowej należy uwzględnić wagę praw do nieruchomości ujawnionych w księgach wieczystych. W takim przypadku organy administracyjne związane są bowiem domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Powołując się na orzecznictwo sądowe Wojewoda wskazał, że przypadku gdy skutki cywilnoprawne decyzji podziałowej zostały ujawnione w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości - poprzez wpis prawa własności podmiotu publicznoprawnego - nie ma podstaw, aby kwestionować zasadność roszczenia odszkodowawczego, zwłaszcza w sytuacji, jeżeli żadna ze stron postępowania nie neguje prawidłowości takiego wpisu w odpowiednim trybie uregulowanym w kodeksie postępowania cywilnego bądź w ustawie o księgach wieczystych i hipotece. Stąd organ odwoławczy wywiódł, że wobec dokonania przez sąd wpisu prawa własności Gminy W. w księdze wieczystej, zakwestionowanie skutków takiego stanu może nastąpić jedynie przed sądem.
Od powyższej decyzji sprzeciw do tutejszego Sądu wniosła spółka, która powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1) art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy;
2) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez pominięcie, że organ I instancji wypełnił wytyczne organu odwoławczego w zakresie wskazanym w decyzji Wojewody z dnia 30 kwietnia 2018 r. uchylającej zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 8 listopada 2018 r., tj. jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości ustalił przeznaczenie nieruchomości podlegającej decyzji podziałowej, skuteczność przejścia własności nieruchomości podlegającej decyzji podziałowej na Gminę W. oraz okoliczność, że wystąpienie przez spółkę z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości zostało poprzedzone rokowaniami stron;
3) art. 156 ust. 4 ugn w zw. z art. 12 kpa w zw. z art. 136 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i niewystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 15 listopada 2022 r., co pozwoliłoby uniknąć ponownego sporządzania operatu szacunkowego i byłoby zgodne z zasadą ekonomiki postępowania;
4) art. 134 ust. 3 i 4 ugn, poprzez stwierdzenie, że rzeczoznawca majątkowy powinien zastosować przy dokonywaniu wyceny nieruchomości objętych decyzją podziałową metody porównawczej zgodnie z zasadą korzyści, podczas gdy zastosowanie w niniejszej sprawie tej metody nie ma zastosowania z uwagi na brak rozbieżności pomiędzy przeznaczeniem wycenianej nieruchomości a aktualnym sposobem jej użytkowania;
5) art. 98 i art. 129 ust. 1 i 2 ugn oraz 77 § 4 kpa w zw. z art. 12 kpa poprzez pominięcie, że organ i instancji ustalił okoliczność przejścia z mocy prawa własności działek wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznego - Gminy W. m.in. na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej, co implikuje przejście własności na podmiot publiczny ex lege;
6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie, że organ I instancji szczegółowo ustalił, że przed złożeniem wniosku strony przeprowadziły rokowania dotyczące wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość.
Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu sprzeciwu rozwinięta została argumentacja powyższych zarzutów wsparta orzecznictwem sądowym. Strona skarżąca zwróciła uwagę na kolejne etapy postępowania, w których wykonane były czynności nakazane poprzednią decyzją kasacyjną Wojewody z 8 listopada 2018 r. Zaznaczyła, że treść operatu szacunkowego jest zgodna z planem miejscowym i zaakcentowała, że ani art. 134 ust. 2, ani art. 134 ust. 3 ugn nie odnoszą się do sposobu określania przez rzeczoznawcę przeznaczenia wycenianej nieruchomości i nie wynika z nich, na podstawie jakich dokumentów ustala się to przeznaczenie dla potrzeb wyceny.
Dalej spółka wskazała, że zgodność stanu nieruchomości wynikającego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym było możliwe w ramach rozstrzygnięcia reformatoryjnego, gdyż dane księgi wieczystej są dostępne online. Zwróciła też uwagę, że w sprawie były prowadzone rokowania, które nie doprowadziły do ustalenia wysokości odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie wskazać trzeba, że rozpoznaniu w niniejszej sprawie podlega sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, to jest wydanej na podstawie na podstawie art. 138 § 2 kpa. Tryb rozpoznania tego środka zaskarżenia określają przepisy rozdziału 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), które modyfikują ogólne zasady rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych, w tym zakres rozpoznania. Co do zasady bowiem wyrażonej w art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). Przy czym w przypadku sprzeciwu od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.
Art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć trzeba, że w świetle tego przepisu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Choć zasadniczo nie dokonuje ich wykładni w celu oceny merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, to zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, musi być oceniany z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego mogących znaleźć zastosowanie w sprawie. Skoro bowiem to właśnie te przepisy wyznaczają okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, determinują one również zakres postępowania dowodowego koniecznego do prawidłowego załatwienia sprawy. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a kpa., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (por. wyroki NSA z dnia: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/10; 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21; 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2382/21; 10 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 747/24).
Tym samym sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, a zobowiązany jest ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 878/26 oraz 2 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 760/26; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).
Przedmiotem kontrolowanej decyzji jest ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które zostały wydzielone na wniosek właściciela z przeznaczeniem na drogi publiczne (art. 98 ust.1 ugn).
Zasadniczą przyczyną wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej były zastrzeżenia które organ zgłosił wobec operatu szacunkowego, przede wszystkim w związku z nieprawidłowym ustaleniem przez rzeczoznawcę przeznaczenia nieruchomości które przeszły na własność Gminy i za które skarżącej należne jest odszkodowanie.
Zaznaczyć należy, że punktem wyjścia dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość i wszystkich poprzedzających to ustalenie czynności jest przeznaczenie tej nieruchomości ujawnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Dalsze przepisy, to jest art. 134 ust. 2 i 3, wskazują, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami; wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.
W istocie zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że powyższe regulacje prawne nie wskazują, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania przeznaczenie nieruchomości musi wynikać z planu miejscowego. Takie stanowisko byłoby jednak zasadne, gdyby art. 134 ugn odczytywany był w oderwaniu od innych przepisów mających zastosowanie w procedurze wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Na dzień sporządzania operatu szacunkowego z15 listopada 2022 r. zasady określania wartości nieruchomości normowane były rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 555 - dalej: rozp. z 2004 r.), wydanym na podstawie art. 159 ust. 1 ugn i obowiązującym do 9 września 2023 r. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozp. z 2004 r., wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Na postawie § 36 ust. 6 pkt 2 rozp. z 2004 r., przepis ten stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ugn, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.
Tożsame unormowanie zawiera obecnie obowiązujące rozp. MRT w § 49 ust. 1 i ust. 6 pkt 2.
Powyższe przepisy wskazują zatem wyraźnie, że dokonując wyceny działek wydzielonych pod drogi publiczne, przyjąć należy ich przeznaczenie zgodnie z art. 154 ugn. Zgodnie z tym unormowaniem, zawartym w ust. 1-3, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś przy braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy.
Zatem wobec brzmienia przytoczonych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że dla wyceny wartości nieruchomości punktem wyjścia jest jej przeznaczenie w planie miejscowym.
W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy, a przede wszystkim operat szacunkowy, który stał się dowodem wiodącym w ustaleniu wysokości odszkodowania, w żadnym razie nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie przeznaczenia wszystkich przedmiotowych działek pod drogi publiczne, a jako takie właśnie zostały poddane wycenie.
Sąd zauważa, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego, jednak zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Nie podlegają tylko bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 511/19 - dost. jw.). Operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 kpa i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie (zob. np.: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15).
Mając na uwadze powyższe, w opinii Sądu słusznie Wojewoda w pierwszym rzędzie wytknął rozbieżności w operacie szacunkowym co do ustaleń w zakresie przeznaczenia przedmiotowych działek, co w dalszej kolejności rzutowało na pozostałe czynności i ustalenia, które ostatecznie wpłynęły na stwierdzoną wysokość odszkodowania. Biegła bowiem wpierw wskazała na przeznaczenie poszczególnych działek zgodnie z planem miejscowym, wskazując, że nie wszystkie miały jednolity, drogowy charakter - niektóre z nich miały częściowo przeznaczenie mieszkaniowe jedno- lub wielorodzinne (oznaczenie symbolem MW lub MN), a jedna działka w całości ma przeznaczenie MN. Następnie powołała się na decyzję podziałową z 6 maja 2011 r. oraz decyzję SKO z 2 grudnia 2021 r. uznając, że przedmiotowe działki mają w planie miejscowym przeznaczenie drogowe.
Sąd dostrzega dość specyficzną sytuację w niniejszej sprawie, w której w ww. decyzjach ostatecznych organy stwierdziły, że przedmiotowe nieruchomości są działkami drogowymi i takie ich przeznaczenie jest przewidziane w planie miejscowym. Co więcej, decyzja podziałowa została wydana następczo, to jest już po wybudowaniu dróg i właściwie została dostosowana do zaistniałego stanu faktycznego. Jednakże niezależnie od tego, co zostało stwierdzone decyzją ostateczną, priorytetowe znaczenie mają przepisy prawa, w tym prawa miejscowego. W przypadku miejscowego planu miejscowego prawo to jest zawarte zarówno w części tekstowej, jak i w części graficznej. Co za tym idzie, wszelkie ustalenia stanowiące podstawę wyceny nieruchomości i odszkodowania za nią, muszą mieć oparcie nie w decyzji, a unormowaniach prawnych.
Tymczasem przeznaczenia działek nie można jednoznacznie stwierdzić na podstawie samej treści operatu szacunkowego. Nadto nie jest możliwe jego ustalenie na podstawie map zawartych zarówno w operacie, jak i włączonych przez organ I instancji w toku postępowania. Mapa stanowiąca integralną część operatu szacunkowego obrazuje jedynie część planu miejscowego, bez oznaczenia przedmiotowych działek ewidencyjnych. Z kolei w aktach administracyjnych znajdują się mapy ewidencyjne bez naniesionych oznaczeń planu miejscowego. Żadna mapa nie obrazuje w sposób wyraźny i jednoznaczny położenia przedmiotowych działek wydzielonych ewidencyjnie na tle części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zasadnie zatem Wojewoda wytknął brak prawidłowo sporządzonego wyrysu z planu miejscowego na dzień wydania decyzji podziałowej, który pozwoli na identyfikację granic i oznaczeń geodezyjnych dla przedmiotowych działek. Sąd zgadza się też z wymogami, jakie zostały wymienione przez organ odwoławczy dla powyższych map.
Zatem już dotychczasowe ustalenia dyskwalifikują operat szacunkowy z 15 listopada 2022 r. jako dowód, na podstawie którego ustalona została wartość odszkodowania za ww. działki. Przyjęte bowiem jednolite (drogowe) przeznaczenie determinowało całą wycenę, w tym metodę jej dokonania, jedocześnie uzasadniało pominięcie tzw. "zasady korzyści" unormowanej w art. 134 ust. 4 ugn, który stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
Poza tym zasadnie organ odwoławczy zauważył, że na podstawie art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Na podstawie ust. 4 operat może być wykorzystany po tym okresie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.
Zgodzić się też należało z organem odwoławczym, że wobec stwierdzonych wyżej nieprawidłowości potwierdzenie aktualności przedmiotowego operatu należało uznać za zbędne.
Przedstawione wyżej zarzuty dyskwalifikujące operat szacunkowy jako podstawowy i zasadniczo jedyny dowód w oparciu o który następuje ustalenie wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia odszkodowania, stanowiły wystarczającą podstawę do wydania decyzji kasacyjnej.
Nieaktualny operat czy operat dotknięty wadami stanowiącymi naruszenie prawa materialnego, powoduje konieczność sporządzenia operatu na nowo, co uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Nieaktualny operat szacunkowy jest bowiem równoznaczny z brakiem ustalenia zasadniczych i podstawowych faktów (popartych rzetelnym postępowaniem dowodowym), w oparciu o które wydaje się decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną, a których ustalenie nie jest jednocześnie możliwe na etapie postępowania odwoławczego - prowadziłoby to bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, 53-78)."
Już zatem tylko z przedstawionych wyżej względów, niezależnie od zasadności pozostałych zarzutów Wojewody skierowanych wobec postępowania pierwszej instancji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa.
Wątpliwości co do przeznaczenia działek zgodnie z planem miejscowym skutkowały w dalszej kolejności stwierdzeniem przez Wojewodę o konieczności zbadania, czy przed właściwym sądem cywilnym toczy się postępowanie z powództwa o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym.
Sąd dostrzega, że wskazana okoliczność sama w sobie nie stanowiłaby dostatecznej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim dlatego, że w aktach sprawy znajduje się wypis z księgi wieczystej, gdzie w dziale II jako właściciel działek objętych postępowaniem odszkodowawczym wpisana jest Gmina. Ponadto, wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie mogłyby być wyjaśnione przez ten organ w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając jednak na uwadze, że w sprawie wykazane zostały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ I instancji winien wyjaśnić wątpliwości wskazane w tym zakresie w decyzji kasacyjnej.
Zasadniczo bowiem na mocy art. 98 ust. 1 ugn, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zauważyć jednak należy, że co do zasady wynikającej z art. 93 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ugn). Co za tym idzie, na podstawie art. 98 ust. 1 ugn na własność Gminy z mocy prawa mogły przejść jedynie te działki gruntu, które miały przeznaczenie drogowe w planie miejscowym.
Z powyższych powodów powstała wątpliwość Wojewody co do stosunku właścicielskiego Gminy do przedmiotowych nieruchomości.
Z uwagi na brzmienie art. 98 ust. 1 ugn, wpis w zakresie zmiany właściciela ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Objęte też jest domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych. Domniemanie to jednak może zostać obalone - art. 10 ww. ustawy normuje bowiem uprawnienie osoby, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie, żądania usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Wojewoda wyczerpująco uzasadnił konieczność zbadania okoliczności, czy Gmina W. skorzystała z powyższego uprawnienia, powołując obszernie orzecznictwo sądowe w tym względzie.
Uzasadnione jest także stanowisko organu odwoławczego co do konieczności zbadania, czy miały miejsce wcześniejsze ustalenia co do wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Na podstawie art. 98 ust 3 ugn, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z treści tego przepisu wynika, że tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2739/23). Skoro zaś jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej Gmina podnosiła zarzuty odnoszące się do wcześniejszych uzgodnień ze spółką będącej wspólnikiem strony skarżącej, Starosta obowiązany był zbadać, czy poza rokowaniami na etapie postępowania administracyjnego były jeszcze podejmowane ustalenia o charakterze cywilnoprawnym - w formie umowy czy też jednostronnej czynności prawnej.
Podsumowując, Sąd nie tylko nie dopatrzył się uchybień podważających zastosowanie art. 138 § 2 kpa, ale uznał wręcz za w pełni zasadne uchylenie decyzji Starosty z 31 lipca 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zakres poczynienia ustaleń faktycznych sprowadza się bowiem do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, który w sposób istotny ma wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak – co dla rozstrzygnięcia sprawy okazało się kluczowe - stwierdzenie sporządzenia operatu szacunkowego niezgodnie z przepisami prawa wymagało powtórzenia procedury ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki w pierwszej instancji. Tym samym Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi podniesione przez Spółkę.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.