II SA/Wr 1314/02

II SA/Wr 1314/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Mieczysław Górkiewicz
Symbol z opisem
613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Mieczysław Górkiewicz WSA Anna Siedlecka Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wołowie z dnia 27 marca 2002 r. nr LVI/444/02 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XVII/232/00 Rady Miejskiej w Wołowie z dnia 31 stycznia 2000 r. w sprawie ustalenia opłat za zbieranie, wywóz odpadów komunalnych stałych i nieczystości płynnych oraz przyjęcia zasad utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Wołów I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wołowie z dnia 27 marca 2002 r. (nr LVI/444/02) w § 2 ust. 1 we fragmencie "oraz pozbywanie się tych odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepisami odrębnymi, obowiązek ma zastosowanie także w przypadku gromadzenia nieczystości płynnych w zbiornikach bezodpływowych"; § 2 ust. 2, 3, 4 i § 3 ust. 2, 3 i 4; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w p. I nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Uchwałą Rady Miejskiej w Wołowie z dnia 27 marca 2002 r. zmieniono uchwałę tego organu nr XVII/232/00 z dnia 31 stycznia 2000 r. w sprawie ustalenia opłat za zbieranie, wywóz odpadów komunalnych stałych i nieczystości płynnych oraz przyjęcia zasad utrzymania porządku i czystości na terenie gminy Wołów. W podstawie prawnej Rada przywołała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591), w związku z art. 4, 6 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.). W § 1 uchwalono, że w uchwale nr XVII/232/00 Rady Miejskiej w Wołowie z dnia 31 stycznia 2000 r. § 1 otrzymuje brzmienie: 1. "ustala się górną stawkę opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie zbierania i wywozu odpadów komunalnych w wysokości 26,70 zł + 7% VAT za 1 m3. Powyższa stawka uwzględnia m.in. koszty zbierania, transportu oraz unieszkodliwiania odpadów (w tym utrzymania monitoringu składowiska). 2. ustala się górną stawkę opłat ponoszo- nych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie wywozu odpadów komunalnych z cmentarzy wyznaniowych (parafialnych) w wysokości 5,00 zł + 7% VAT za 1 kontener typu KP-7; 3. górne stawki opłat określone w § 1 pkt 1 i 2 pobierane od właścicieli nieruchomości nie obejmują opłat za korzystanie ze środowiska, tj. umieszczanie odpadów na składowisku, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 października 2001 r. wydanym na podstawie upoważnienia wynikającego z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, odprowadzanych przez podmiot uprawniony do właściwego Urzędu Marszałkowskiego. Opłata za umieszczanie odpadów na składowisku według kodu odpadów 200301 (niesegregowane - zmieszane odpady komunalne) w roku 2002 wynosi 13,80 zł za 1 tonę odpadów. 4 ustala się górną stawkę opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie wywozu nieczystości płynnych w wysokości 13,92 zł + 7% VAT za 1 m3.W § 2 ust. 1 określono, że obowiązkiem właściciela nieruchomości jest zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w odpowiednich urządzeniach zgodnie z wymogami określonymi w "zasadach" - załącznik do uchwały - oraz pozbywanie się tych odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepisami odrębnymi, obowiązek ma zastosowanie także w przypadku gromadzenia nieczystości płynnych w zbiornikach bezodpływowych. Ustęp 2 - właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązków określonych w ust. 1 na żądanie osób upoważnionych przez burmistrza zobowiązani są do udokumentowania (posiadania umowy) korzystania z usług wykonywanych przez podmiot uprawniony posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości płynnych, przez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Ustęp 3 - dowody płacenia, o których mowa w ust. 1, należy przechowywać przez okres trzech lat. Ustęp 4 - w przypadku gdy właściciele nieruchomości nie wykonują obowiązków w zakresie zbierania i pozbywania się odpadów i nie udokumentują korzystania z usług gminnych jednostek organizacyjnych lub podmiotów, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.), obowiązek usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przejmuje Gmina, pobierając opłatę: a) za usuwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych w wysokości 53,40 zł + 7% VAT za 1 m3, b) za usuwanie i unieszkodliwianie nieczystości płynnych w wysokości 27,84 zł + 7% VAT za 1 m3 oraz pozbywanie się tych odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepisami odrębnymi, obowiązek ma zastosowanie także w przypadku gromadzenia nieczystości płynnych w zbiornikach bezodpływowych" oraz § 2 ust. 2, 3, 4. 5. Osoby niewykonujące obowiązków określonych w niniejszej uchwale Rady Miejskiej w Wołowie podlegają odpowiedzialności karnej określonej w rozdziale 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wedle § 3 ust. 1 w załączniku do uchwały nr XVII/232/00 Rady Miejskiej w Wołowie z dnia 31 stycznia 2000 r. "Zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wołów" § 11 ust. 1 otrzymuje brzmienie: "Ustala się, że stałe odpady komunalne drobne muszą być usunięte z terenu nieruchomości okresowo, w terminach uzgodnionych z firmą wywozową z następującą częstotliwością: a) z nieruchomości na terenie miasta Wołowa - raz na tydzień, b) z nieruchomości na terenie wiejskim według częstotliwości i norm produkowanych ilości odpadów w ciągu miesiąca ustalonych w § 4 ust. 2. Ustęp 2 - częstotliwość wywozu odpadów wymienionych w § 4 ust. 2 dla poszczególnych wsi (sołectw) określi Zarząd Miasta i Gminy w Wołowie w porozumieniu z podmiotem uprawnionym do zbierania i wywozu odpadów; 3. do czasu określenia przez Zarząd Miasta i Gminy częstotliwości wywozu odpadów w danej wsi (sołectwie) podmiot uprawniony będzie świadczył usługi na dotychczasowych zasadach; 4. z nieruchomości wymienionych w § 4 ust. 3 do 10 właściciel (zarządca) nieruchomości ustali częstotliwość wywozu odpadów komunalnych z podmiotem uprawnionym. Paragraf 4 - w załączniku do uchwały nr XVII/232/00 Rady Miejskiej w Wołowie z dnia 31 stycznia 2000 r. "zasady utrzymania porządku i czystości na terenie gminy Wołów"§ 15 ust. 3 z otrzymuje brzmienie: "ustala się następujące normatywne ilości stałych odpadów komunalnych drobnych produkowanych w ciągu miesiąca: 1) gospodarstwa domowe na terenie Wołowa przy wywozie 4 razy w miesiącu - na jedną osobę - 0,125 m3, 2) gospodarstwa domowe na terenie wsi przy wywozie 4 razy w miesiącu - na jedną osobę - 0,125 m3, a) gospodarstwa domowe na terenie wsi przy wywozie 3 razy w miesiącu - na jedną osobę- 0,095 m3, b) gospodarstwa domowe na terenie wsi przy wywozie 2 razy w miesiącu - na osobę - 0,070 m3, 3) obiekty biurowe i użyteczności publicznej - na jednego zatrudnionego - od 0,035 m3 do 0,125 m3, 4) zakłady usługowe i handlowe do 3 osób zatrudnionych- 1,500 m3, 5) zakłady usługowe i handlowe powyżej 3 osób zatrudnionych - do 7,000 m3, 6) sklepy, hurtownie - do 7,000 m3, 7) szkoły - na każdego zatrudnionego i ucznia - 0,025 m3, 8) przedszkola - na każdego zatrudnionego i dziecko - 0,035 m3, 9) szpitale i internaty - na każdego zatrudnionego i na jedno łóżko (lub miejsce) - 0,080 m3, 10) jadłodajnie, stołówki, bazy, restauracje - do 5,000 m3". § 5. Pozostałe postanowienia uchwały nie ulegają zmianie. § 6. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Miasta i Gminy Wołów. Na koniec zadecydowano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i obowiązuje po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego (§ 7).
Wojewoda Dolnośląski opublikował tę uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 2002 r. nr 123, poz. 1726.
Skargę na opisaną uchwałę złożył organ nadzoru, który zaskarżył § 3 ust. 2, 3, 4; § 2 ust. 1 we fragmencie "oraz pozbywanie się tych odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepisami odrębnymi, obowiązek ma zastosowanie także w przypadku gromadzenia nieczystości płynnych w zbiornikach bezodpływowych" oraz § 2 ust. 2, 3, 4). Na uzasadnienie skargi Wojewoda wskazał, że zakwestionowana uchwała narusza prawo, bowiem reguluje materię uregulowaną już ustawą, zaś akt prawa miejscowego nie może powtarzać jej przepisów, na co przytacza szereg orzeczeń NSA; odmiennie reguluje kwestię odpłatności za usuwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych w przypadku zastępczego wykonania ich przez gminę; powierza kwestię częstotliwości wywozu odpadów komunalnych zarządowi, podczas gdy ustawa pozostawia tę kwestię w kompetencji rady gminy,
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Gmina Wołów wniosła o jej oddalenie i zarzuciła, że (jej zdaniem) nie ma przeszkód, aby uchwała pokrywała się z ustawą. Jeśli chodzi o odpłatność za usługi komunalne, wykonywane zastępczo, to gmina podnosi, że (jej zdaniem) w tym zakresie w ustawie jest luka prawna i skarżona uchwała, dla dobra gminy i jej mieszkańców, lukę tę wypełnia. Jeśli chodzi o ostatni zarzut organu nadzoru, to również tego zarzutu gmina nie podziela podnosząc, że przekazanie kompetencji czy to zarządowi, czy to zarządcy (nieruchomości) jest (zdaniem autora odpowiedzi na skargę) dopuszczalne i spełnia warunki wykonania delegacji ustawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga jest uzasadniona, a to musi doprowadzić do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego we wskazanym w sentencji wyroku zakresie.
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwaną dalej upsa. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Akt administracyjny jest zgodny z prawem jeśli jest zgodny z powołaną w osnowie podstawą materialno-prawną, a postępowanie administracyjne, poprzedzające jego podjęcie zostało przeprowadzone z prawidłowym wykorzystaniem procedury administracyjnej.
Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wołów nr LVI/444/02 zmieniająca uchwałę nr XVII/232/00.
W ocenie Sądu skarga zasługuje w pełni na uwzględnienie.
Jak wynika z lektury § 2 ust. 1 uchwały, prawodawca samorządowy zawarł w nim między innymi zdanie "oraz pozbywanie się tych odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepisami odrębnymi, obowiązek ma zastosowanie także w przypadku gromadzenia nieczystości płynnych w zbiornikach bezodpływowych".
Oceniając przytoczony fragment zakwestionowanej przez organ nadzoru skargą uchwały, należy wskazać na treść art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), który na dzień podejmowania spornej uchwały brzmiał "zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 4, oraz pozbywanie się tych odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; obowiązek ma odpowiednie zastosowanie także w przypadku gromadzenia nieczystości płynnych w zbiornikach bezodpływowych".
Porównanie tych dwóch zapisów nie pozostawia wątpliwości co do ich jednoznaczności.
Odnośnie do zarzutu w zakresie § 2 ust. 2 należy stwierdzić, że w paragrafie tym Rada Gminy zadecydowała, iż "właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązków określonych w ust. 1 na żądanie osób upoważnionych przez burmistrza zobowiązani są do udokumentowania (posiadania umowy) korzystania z usług wykonywanych przez podmiot uprawniony posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości płynnych, przez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi".
Tu z kolei trzeba wskazać na treść art. 6 ust. 1 ustawy, wedle którego "właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 obowiązani są do udokumentowania korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi".
Można także dodać, że wprawdzie Wojewoda w skardze (k.3 akt sądowych) powołał się na pierwotne brzmienie art. 6 ust.1 ustawy, które zostało zmienione przez art. 53 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. Nr 100 poz.1085) z dniem 1 października 2001 r., ale powtarzalność brzmienia przepisu ustawy jest w tym kontekście jeszcze wyrazistsza. W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że "uchwała rady miejskiej nie może regulować raz jeszcze tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie" (vide np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44). W wyroku tym, jak i innych orzeczeniach NSA stwierdził, że taka uchwała jako sprzeczna z prawem jest nieważna. Także w wyroku z dnia 28 lutego 2003 r. (I SA/Lu 882/02, Fin.Kom. 2003, nr 4) sąd ten wyraził pogląd, że "Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (tu w ustawie z 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Dz. U. Nr 60, poz. 704 z późn. zm.), bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych".
W ustępie trzecim Rada Gminy określiła, że dowody płacenia, o których mowa w ust. 1, należy przechowywać przez okres trzech lat. Skoro orzeczeniem Sądu ma zostać wyeliminowany z obrotu prawnego cały ustęp o udokumentowaniu posiadania umowy z uprawnionym do wykonywania usług komunalnych podmiotem gospodarczym, to ustęp 3, który wyłącznie dotyczy obowiązku określonego w ustępie 2 również winien być wyeliminowany z obrotu prawnego.
Reasumując dotychczasowe rozważania w tym zakresie, skargę Wojewody należy uznać za w pełni uzasadnioną.
Skarżony ustęp 4 § 2 uchwały dotyczy ustalenia stawki za zbieranie i pozbywanie się odpadów przez Gminę w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie wywiązuje się z ciążących na nim w tym zakresie obowiązków, określając te opłaty na poziomie dwukrotnie wyższym od ustalonych w § 1 uchwały. Takie unormowanie w świetle obowiązujących przepisów prawa należy uznać, jak to trafnie podkreśla Wojewoda, za niedopuszczalne.
Wskazać bowiem wypada, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiąca podstawę materialno-prawną zakwestionowanej uchwały, podlegała nowelizacji. W jej tekście pierwotnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 132 poz. 622) artykuł 6 ust. 2 stanowił, że "Rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, świadczone przez gminne jednostki organizacyjne oraz podmioty posiadające zezwolenie, o którym mowa w art. 7. Natomiast w przypadku gdy właściciele nieruchomości nie udokumentują korzystania z usług gminnych jednostek organizacyjnych lub podmiotów posiadających zezwolenie, o którym mowa w art. 7, obowiązek usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przejmuje gmina, pobierając od tych właścicieli nieruchomości opłaty (ust. 2); w przypadku stanu faktycznego, opisanego w ustępie 2, obowiązek usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przejmuje gmina, pobierając od tych właścicieli nieruchomości opłaty (ust. 3), przy czym ustęp 4 tworzył legitymację dla rady gminy do ustalania stawek opłat, o których mowa w ust. 3. Również ustęp 5 omawianego przepisu stanowił upoważnienie dla organu gminy w zakresie określania szczegółowych zasad rozliczania świadczonych usług usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, o których mowa w ust. 2 i 3.
Natomiast w dacie wydawania kontrolowanej uchwały przepis ten został w sposób istotny znowelizowany przez art. 53 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz.1085 ze zm.) z dniem 1 października 2001 r. Ustawodawca w ust. 2 upoważnił radę gminy do ustalania, w drodze uchwały, górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi komunale, szczegółowo opisane w ustępie 1 art. 6. Ustawodawca przesądził nadal, że w przypadku gdy właściciele nieruchomości nie udokumentują korzystania z usług, o których mowa w ust. 1, rzeczą gminy jest przejęcie obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 w trybie wykonania zastępczego. Natomiast organowi gminy odebrano już uprzednie upoważnienie do określania w takiej sytuacji w sposób odmienny stawek opłat za te usługi. Po nowelizacji nie ma już w ogóle unormowań, odpowiadających uprzednim ustępom 4 i 5.
Dochodzimy tu zatem do kolejnej konkluzji, w której należy podzielić pogląd Wojewody, że § 2 ust. 4 uchwały został podjęty bez upoważnienia ustawowego, a zatem Sąd winien był stwierdzić także jego nieważność. Jak wynika z lektury podstawy prawnej kontrolowanej uchwały, Rada Miejska w Wołowie przywołała w niej (prawidłowo), oprócz artykułu kompetencyjnego, art. 40 ust. 1 ustawy ustrojowej w zw. z art. 4 i 6 ust. 2, 3 i 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Wskazać zatem należy, że żaden z przywołanych artykułów nie daje radzie gminy delegacji ustawowej do określenia opłat pobieranych przez gminę w razie nie wykonywania obowiązków w zakresie zbierania i pozbywania się odpadów przez właścicieli nieruchomości w kwotach odmiennych (wyższych i "sztywnych"), niż ustalone jako górne stawki w paragrafie pierwszym. Zasada legalności, jako jedna z nadrzędnych zasad działania organów administracji wymaga, aby organy władzy publicznej i samorządu terytorialnego działały wyłącznie w granicach prawa. Przedstawione powyżej wywody wskazują jednoznacznie, że na nałożenie opłat o charakterze restrykcyjnym ustawodawca nie dał radzie gminy upoważnienia ustawowego, zatem akt prawny, w części w jakiej został podjęty w zakresie i ze skutkiem takiego działania, jako pozbawiony przymiotu legalności podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Można jeszcze wskazać na tezę wyroku NSA z dnia 4 marca 2002 r. (IV SA 3768/01, LEX nr 81732) w myśl której "żaden akt prawa miejscowego, stanowiony m. in. przez organ gminy, łącznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest stanowiony samoistnie. Zawsze wymaga podstawy ustawowej, o czym ustawodawca expressis verbis przesądza w art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591)".
Pozostaje do omówienia zarzut organu nadzoru, dotyczący sprzeczności norm zawartych w § 3 ust. 2-4 z art. 4 pkt 3 ustawy. Aby dokonać oceny w tym zakresie należy przypomnieć, że na dzień podejmowania uchwały art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zobowiązywał radę gminy do ustalania (po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego) w drodze uchwały, szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących (między innymi) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (pkt 3 art. 4). Takie brzmienie wskazanego przepisu zostało wprowadzone również art. 53 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw z dniem 1 października 2001 r. W tekście pierwotnym ustawodawca nakładał na radę gminy obowiązek ustalenia, w drodze uchwały, szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących (między innymi) częstotliwości, zasad i sposobu usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości oraz z innych terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
Natomiast prawodawca gminny określa w ustępie 2 § 3, że częstotliwość wywozu odpadów wymienionych w § 4 ust. 2 dla poszczególnych wsi (sołectw) określi Zarząd Miasta i Gminy w Wołowie w porozumieniu z podmiotem uprawnionym do zbierania i wywozu odpadów. W ustępie 3 stanowi, że do czasu określenia przez Zarząd Miasta i Gminy częstotliwości wywozu odpadów w danej wsi (sołectwie) podmiot uprawniony będzie świadczył usługi na dotychczasowych zasadach. Z kolei ustęp 4 powierza właścicielowi (zarządcy) nieruchomości wymienionych w § 4 ust. 3 do 10 (tj. właścicielom obiektów biurowych i użyteczności publicznej, zakładów usługowych i handlowych, sklepów i hurtowni, szkół, przedszkoli i internatów, jadłodajni, stołówek, baz i restauracji), ustalenie częstotliwości wywozu odpadów komunalnych z podmiotem uprawnionym. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustawodawca dokonał rozdziału kompetencji organów uchwałodawczych i wykonawczych gminy. W art. 18 wskazał, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, konkretyzując w u dalszej części tego przepisu co należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Natomiast art. 30 ustawy ustrojowej konkretyzuje, co należy do organów wykonawczych gminy stanowiąc, że wcześniej zarząd, a obecnie wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa oraz określa co do tych zadań należy w szczególności. Ze wskazanych przepisów wynika wprost, że nie ma możliwości cesji kompetencji organu stanowiącego gminy ani na inny organ gminy, ani na inny podmiot, chyba, żeby było wyraźne upoważnienie ustawowe w jakimś zakresie. Identyczny pogląd zaprezentował NSA w wyroku z dnia 19 listopada 1996 r. (II SA/Wr 496/96, OSS 2000, nr 3, poz. 78) stwierdzając, że "warunkiem zgodności z prawem zarówno aktów normatywnych, jak i aktów administracyjnych oraz innego rodzaju czynności prawnych i faktycznych jest ich podjęcie przez właściwy organ gminy. Naruszenie właściwości organu gminy obwarowane jest sankcją nieważności".
Także i w tym zakresie należy podzielić pogląd Wojewody zawarty w skardze, że ustawa zobowiązuje radę gminy do ustalania szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących (między innymi) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Konkludując, to rada gminy i tylko ona winna określić w uchwale zasady utrzymania czystości w gminie, w tym także i częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych.
Reasumując, wobec zasadności skargi na zasadzie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należało orzec jak na wstępie.
Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 upsa.