II SA/WR 1310/01

II SA/Wr 1310/01 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA - Anna Siedlecka, Protokolant - Anna Biołus, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi D. i J. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia J. i D. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego w T. [...] na cele mieszkalne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...]Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa dla Powiatu i Miasta w J. G. na podstawie art. 18 ustawy z 24.01.1968r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15) orzekł o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa małżonków K. o powierzchni [...], pozostawiając im w dożywotnim bezpłatnym użytkowaniu działkę rolną o pow. [...]oraz określone pomieszczenia mieszkalne i gospodarcze - stajnia pod jednym dachem z budynkiem mieszkalnym.
W skład przejętego gospodarstwa wchodziła zabudowana działka nr [...]o łącznej powierzchni [...]. W 1983r. dokonano jej podziału na działkę nr [...] o powierzchni [...]z częścią zabudowań dawnego siedliska, którą sprzedano w 1983r. D. i J. M. oraz nr [...]o powierzchni [...]z resztą zabudowań, której nabycie przez córkę małż. K. G. S. i jej syna R. S. na współwłasność po [...]udziału stwierdził na podstawie art. 188 ustawy z dnia 20.12.1990r. decyzją z dnia [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w J. G.
Decyzją z dnia [...]Naczelnik Gminy J. W. udzielił D. i J. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-produkcyjnego - mnożarka roślin na działce nr [...]jako obiektu tymczasowego do roku 1999, bowiem działka ta leży na terenie projektowanego zalewu.
Według projektu technicznego budynek mnożarki został dobudowany pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami gospodarczymi, jako obiekt łączący te budynki. Projekt budowy mnożarki został pozytywnie zaopiniowany przez Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w J. G.
W dniu [...]D. J. M. złożyli w Urzędzie Gminy w J. W. wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych mnożarki roślin i obory na cele mieszkalne.
Pismem z dnia [...] D. J. M. złożyli do Starosty Powiatowego w J. G. na podstawie art. 155 k.p.a. wniosek o zmianę decyzji z 1984r. o pozwoleniu na budowę z obiektu tymczasowego na obiekt stały, gdyż w kilka lat po wydaniu decyzji odstąpiono od zamiaru budowy tamy i działka nie znajduje się już na terenie projektowanego zalewu. Pismem tym poinformowali jednocześnie o nabyciu udziału we współwłasności nieruchomości przez córkę M. B. Pismo to doręczone zostało do wiadomości organowi nadzoru budowlanego.
W odpowiedzi na to pismo i bez nawiązania do treści wniosku pismem z dnia [...]jedynie poinformowano D. J. M. o treści art. 32 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego.
Pismem z dnia [...]R. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. o wyjaśnienie stanu prawnego budynku mnożarki roślin, który zasłania punkty geodezyjne i jest przeszkodą dla prawidłowego wytyczenia przebiegu granic działek [...]i [...], stalowa konstrukcja mnożarki grozi zawaleniem, zaś wydobywające się z jej komina spaliny stwarzają uciążliwość w użytkowaniu domu mieszkalnego. W piśmie tym powołał się na wcześniejsze swoje wystąpienie przekazane do Starosty Powiatowego, w wyniku którego Architekt Powiatowy przypomniał o tymczasowym charakterze tego budynku i wymogu jego rozbiórki po 1999r.
Pismo to zostało przekazane do Starosty Powiatowego w celu podjęcia egzekucji.
W uzupełnieniu wniosku z dnia [...] i po przekazaniu sprawy do Starosty Powiatowego, D. J. M. złożyli tam w dniu [...]wniosek o pozwolenie na zmianę użytkowania pomieszczeń w budynkach gospodarczych przystosowanych na cele mieszkaniowe po robotach remontowych wewnątrz budynków wykonanych w latach 1985-1980 oraz dobudowaniu w 1985r. przybudówki z łazienką, dołączając do wniosku inwentaryzację budowlaną, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, protokół kominiarski, protokół pomiarów elektrycznych, projekt techniczny mnożarki roślin i dziennik budowy, zgłoszenia do Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej, Powiatowej Inspekcji Sanitarnej i Inspekcji Ochrony Środowiska w J. G.
Wniosek ten został przekazany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G., który decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego nakazał D. J. M. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wykonanych inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji Inspektor wyraził ocenę prawną, że pozwolenie na budowę mnożarki wygasło, zaś dobudowa i zmiany adaptacyjne wykonane bez pozwolenia wymagają uregulowania prawnego.
Decyzją z dnia [...]Starosta Powiatowy na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego udzielił D. J. M. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń przyziemia mnożarki roślin i budynku gospodarczego na cele mieszkalne oraz łazienki. W uzasadnieniu powołał treść dołączonych do wniosku inwentaryzacji, protokołów i zgłoszeń oraz wyniki oględzin obiektu.
Poczynając od dnia [...]G. S. i R. S. pisemnie żądali doręczenia im wydanych w sprawie decyzji, gdyż zostali pominięci jako strony, pragną zaś złożyć odwołanie, a swój interes wywodzą z faktu usytuowania budynku D. J. M. w odległości nienormatywnej do granicy działki i ich budynku.
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. Starosta J. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]udzielającą D. J. M. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń przyziemia mnożarki roślin i budynku gospodarczego na cele mieszkalne oraz łazienki na działce w T. [...].
W uzasadnieniu wskazał, że kolejną skargę zawierającą zarzut nieuczestniczenia w postępowaniu należało zgodnie z art. 235 § 1 k.p.a. uznać za żądanie wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu tym rozpatrzono wniosek dotyczący obiektu istniejącego, który pełni nieuciążliwą funkcję mieszkalną. Z przepisów prawa materialnego nie wynika dla właścicieli sąsiednich nieruchomości interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu pełniącego funkcję mieszkalną, zatem brak jest dla nich przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przepisach art. 54, art. 55, art. 56, art. 57, art. 59 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) brak jest bowiem wymogu wykazania się przez właściciela obiektu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie jest w przypadku zgody sąsiada na zbliżenie się do granicy działki. Oba wymagania występują podczas ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Wniosek o wznowienie pochodził zatem od osób nie mających przymiotu strony i należało w myśl art. 149 § 3 k.p.a. odmówić wznowienia postępowania.
W odwołaniu od tej decyzji G. S. i R. S. podkreślili, że doręczono im decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czyli według niego byli stroną, zmiana funkcji budynków naruszała ich interes i dotyczyła budynku posiadającego lokalizację tymczasową.
Decyzją z dnia [...] nr [...]Wojewoda D. uchylił powyższą decyzję w całości na podstawie art. 138 § 2 i 3 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Według uzasadnienia, zaskarżoną decyzją Starosta naruszył § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1994r. nr 15, poz. 140), w którym "dopuszcza się sytuowanie budynku... w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2 (dotyczy on budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów)...". W ten sposób naruszony został interes prawny skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a., którzy nie otrzymali do wiadomości decyzji i których tym samym pozbawiono prawa odwołania. Nie otrzymała jej również strona postępowania - Pani M.B. Państwo M. złożyli wniosek jeszcze w okresie ważności decyzji z dnia [...]o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Decyzja ta nie została zmieniona i nadal pozostaje w obiegu prawnym, co uzasadniało wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do obiektu, którego pozwolenie na budowę było tymczasowe. Nieprowadzenie tego postępowania w stosunku do budynku mnożarki roślin, a udzielenie pozwolenia na użytkowanie jego części na cele mieszkalne, powoduje istnienie w obiegu dwóch decyzji administracyjnych dotyczących tego samego obiektu o sprzecznych ze sobą orzeczeniach.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu D. i J. M. wnieśli o unieważnienie bądź uchylenie decyzji Wojewody D. z dnia [...].
W uzasadnieniu podkreślili, że G. i R. S. nie mają interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektów powstałych przed nabyciem przez nich prawa własności sąsiedniej nieruchomości. Obiekty te nie są usytuowane na granicy działek, gdyż łącznik z oszklonym piętrem położony jest między dwoma budynkami pochodzącymi z początku XX wieku. Kontrowersyjne jest stosowanie przepisów rozporządzenia z dnia [...]do zespołu budynków tworzących przed podziałem działki jedno siedlisko gospodarstwa rolnego. Skarżący omówili kilkakrotne samowole budowlane G. i R. S. prowadzące do naruszenia granicy działek stron. Wskazali, że według organu nadzoru budowlanego decyzja z 1984r. wygasła i nie było przeszkód do wydania pozwolenia na użytkowanie budynku na cele mieszkalne. Bezpodstawne było powołanie się na naruszenie praw M. B., która popierała działania skarżących podejmowane również z jej upoważnienia. W ocenie skarżących państwo G. i R. S. posiadają w sprawie jedynie interes prywatny związany z wieloletnim sporem sąsiedzkim, nie zaś interes prawny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz dodał, że pozwolenie na budowę mnożarki z 1984r. naruszyło ówcześnie obowiązujący § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...]w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, zaś obecnie usytuowanie obiektów na działce jest sprzeczne z § 12 ust. 6 i § 270 powołanego w decyzji rozporządzenia z 1994r.
Interes prawny Pani i Pana S. w postępowaniu dot. pozwolenia na użytkowanie został naruszony przez fakt naruszenia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawy prawne rozstrzygnięć zapadłych w sprawie określił prawidłowo organ I instancji i jedynie związana z nim problematyka prawna, a przede wszystkim zagadnienie stosowania art. 149 § 3 k.p.a., powinna podlegać omówieniu i rozważeniu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej tej problematyki połączone z zawarciem w nim kontrowersyjnych ocen materialnoprawnych wywołało jej wadliwość wynikającą z naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) oraz art. 107 § 3 k.p.a. (wymogi prawne prawidłowego uzasadnienia). Z kolei decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem norm wynikających z przepisów art. 149 § 3 i art. 151 § 1 k.p.a. według utrwalonej ich wykładni sądowej i doktrynalnej.
Zgodnie z art. 149 k.p.a. podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (tj. istnienia przesłanek wznowienia postępowania ustanowionych w art. 145 k.p.a.) stanowi postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W postępowaniu tym w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia decyzji na mocy art. 145 § 1 k.p.a. organ wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Unormowania te wymagają precyzyjnego oddzielenia przypadków niedopuszczalności wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.) oraz bezpodstawności wznowienia wyłączającej możność merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W przypadku, gdy ocenianą podstawą wznowienia jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) zadanie tego oddzielenia nie jest łatwe, skoro jedną z podmiotowych przyczyn niedopuszczalności wznowienia jest żądanie wszczęcia postępowania przez osobę nie będącą stroną w sprawie.
Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 14.06.1999r. IV SA 2397/98 Lex 47857), w przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (identycznie wyrok NSA z 22.10.1998r. IV SA 116/98 Lex nr 43747). Ogólniej podkreśla się (wyrok NSA z 5.11.1999r. II SA 1604/99 Lex nr 47257), że jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości w zakresie istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i zachodzi potrzeba zbadania sprawy w tym zakresie, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Jak bowiem wyjaśniono (wyrok NSA z 6.03.1996r. SA/Wr 1652/95 Lex nr 26621), do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania może również dojść wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. W nin. sprawie brak przymiotu strony przez odwołujących się wnioskodawców nie był oczywisty, skoro organ I instancji poszukiwał dla niego uzasadnienia w szeregu przepisach prawa budowlanego, zaś organ odwoławczy dopatrzył się istnienia tego interesu, niezależnie od oceny prawnej tych ustaleń i rozważań. Oczywistość bezzasadności wniosku strony zachodzi bowiem jedynie przypadku, gdy z samych twierdzeń strony i bez potrzeby badania stanu faktycznego lub prawnego sprawy, jest dla każdego kompetentnego pracownika właściwego organu niewątpliwe, że wniosek nie może zostać uwzględniony (np. strona powołuje fakty niemożliwe lub wysoce nieprawdopodobne, a wniosek pozostaje w sprzeczności z zasadniczymi lub nie podlegającymi rozbieżnej wykładni przepisami prawa).
Wymaga przypomnienia, że we wstępnej fazie rozpoznania wniosku o wznowienie organ dokonuje ustaleń co do przyczyn wznowienia, bez dokonywania oceny zasadności skonkretyzowanej podstawy wznowienia, a jedynie przez ustalenie, czy podstawa skonkretyzowana przez stronę i formalnie odpowiadającą konkretnej (ustawowej, abstrakcyjnej) treści podstawy wznowienia, zdolna jest teoretycznie wywołać uchylenie decyzji dotychczasowej (teoretycznie, czyli przy założeniu jej prawdziwości, bez sprawdzania tej prawdziwości), czy też jest oczywiste, że takiego skutku wywołać nie może. Inaczej mówiąc, gdy pewne jest, że powołana we wniosku podstawa wznowienia w okolicznościach danej prawy po wznowieniu postępowania w oczywisty sposób wywołała jedynie decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, to zachodzi podstawa do odmowy wznowienia postępowania. Organ musi zatem stwierdzić brak podstaw do wznowienia, jednak z zastrzeżeniem wystąpienia oczywistości tego braku, co niekiedy - jak w niniejszej sprawie - z uwagi na pewną nieostrość tego kryterium oceny oraz specyfikę podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może wywołać odmienną ocenę w toku dalszego postępowania.
Z uwagi na procesowy charakter uchybień, które doprowadziły do uchylenia obu decyzji, zbędne byłoby wyrażanie rozbudowanych ocen materialnoprawnych dla potrzeb przyszłego postępowania. Nawiązując jednak do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zarzutów skargi należało wskazać, że o ile twierdzi się, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1984r. wywołuje nadal skutki prawne, to z zasad ustanowionych w art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a. wynika niedopuszczalność kwestionowania obecnie legalności wykonanej w wyniku jej realizacji zabudowy, przykładowo pod względem zachowania ochrony interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości lub zgodności z warunkami technicznymi dotyczącymi usytuowania budynku. Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądowym (wyrok składu 7 sędziów NSA z 11.06.2001r. OSA 4/01 ONSA 2001 z. 4, poz.145) rozstrzygnięcie o usytuowaniu budynku, w tym przy granicy działki, następuje w treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Zagadnienie to zostało w sposób wiążący rozstrzygnięte nie tylko dla ówczesnego właściciela sąsiedniej działki (Skarbu Państwa) ale również dla jego następców prawnych. Mogło być pomocniczo istotne, że teren zabudowy stanowił uprzednio jedną działkę siedliskową zabudowaną przez zespół budynków, zaś rozbudowa prowadzona była w sposób dostosowany do usytuowania istniejących budynków, położonych bliżej granicy działki sąsiedniej niż budynek dobudowany (por. § 12 ust. 1 i 2 powołanego w decyzji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 14.12.1994r. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140).
Jak wiadomo, podstawą decyzji organu nadzoru budowlanego było wyrażone w jej uzasadnieniu przekonanie o wygaśnięciu decyzji z 1984r. Przekonanie to nie zostało bliżej uzasadnione omówieniem konkretnych przesłanek z art. 162 k.p.a. oraz nie wynikało z treści decyzji właściwego organu stwierdzającej wygaśniecie decyzji. Według decyzji z 1984r. wybudowany obiekt był tymczasowy, nie zaś decyzja terminowa. Być może zasługiwałyby na rozważenie niewypowiedziane przez organ argumenty, że nastąpiła istotna zmiana przeznaczenia i przebudowa obiektu, zatem nie jest to już ten sam obiekt, którego dotyczyła cecha tymczasowości, a ponadto odpadły już wszelkie argumenty prawne uzasadniające orzeczenie o tymczasowości zabudowy. Być może więc celowe byłoby ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii wstępnej w odrębnym postępowaniu. Nie byłoby natomiast uzasadnione podważanie omawianej oceny organu nadzoru w uzasadnieniu decyzji organu architektoniczno-budowlanego. O ile zaś organ ten stwierdził, że do tej pory pozostał nierozpoznany wniosek skarżących z art. 155 k.p.a., to jako organ wyższego stopnia powinien podjąć właściwe działanie, nie zaś jedynie wywodzić stąd ocenę (sprzeczną z oceną organu nadzoru) o dalszym trwaniu decyzji z 1984r. w obrocie prawnym. Nierozważenie tych zagadnień doprowadziło organ do przedwczesnej oceny, że zachodzi sprzeczność pomiędzy decyzją organu I instancji a decyzją z 1984r., gdy należało najpierw rozważyć istnienie przesłanek z art. 162 k.p.a. lub przeprowadzić czy zalecić przeprowadzenie postępowania z art. 155 k.p.a.
W konsekwencji powyższych rozważań należało uznać zaskarżoną decyzję za naruszającą omówione przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednak z uwagi ponadto na istotne naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. przez organ I instancji uzasadnione było uchylenie z tej właśnie przyczyny także tej decyzji. Z tych względów oraz na podstawie art.145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.