II SA/Wr 131/23

II SA/Wr 131/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2625/23 - Wyrok NSA z 2024-11-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 29,  art. 30,  art. 31
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Adam Habuda, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi F. O. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 1244/2022 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 2365/2022 z dnia 18 listopada 2022 roku, wstrzymano F. O. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie trzech obiektów kontenerowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz.nr [...], AM-[...], obręb P.) wykonanych przez inwestora F. O. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania ustalił, że właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. był nieżyjący Z. C. Nie stwierdzono nabycia spadku po zmarłym przez spadkobierców, nieruchomość nie ma ustalonego właściciela. W wyniku otrzymanego zawiadomienia z dnia 30 marca 2022 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wszczął postępowanie wyjaśniające. W dniu 27 czerwca 2022 roku organ I instancji przeprowadził kontrolę budynku znajdującego się przy ulicy [...] we W. Jak wynika z protokołu kontroli ustalono, iż na terenie działki nr [...], AM-[...] obręb P., w tylnej części wzniesiono obiekty budowlane (3 obiekty kontenerowe) i podkonstrukcje pod instalację paneli fotowoltaicznych. Obiekty są wykonane z kontenerów stalowych (obudowa ścian z płyt warstwowych, dach - z płyt warstwowych). Kontenery podczas przeprowadzanej kontroli nie posiadały stolarki drzwiowej i oszklenia w ościeżach okiennych. Wymiary kontenerów to szerokość 3 m długość 6 m, wysokość 2,76 m mierzone po zewnętrznym obrysie. Wszystkie kontenery mają takie same wymiary. Posadzka na wysokość ok 10 cm od poziomu terenu. Kontenery ustawione są gruncie na betonowych podkładkach. Spadek dachu w kierunku ul. [...]. Kontenery wyposażone są w instalacje elektryczną - gniazdka i oświetlenie; w jednym z kontenerów jest instalacja wodociągowa i kanalizacja. W kontenerze tym znajdują się cztery pralki i regały. Kontenery znajdują się w odległości 2 m od ogrodzenia działki nr [...]. Podłoże przed kontenerami jest utwardzone kostką betonową. Nad kontenerami jest wykonana podkonstrukcja pod instalację paneli fotowoltaicznych. Jest ona niezależną konstrukcją opartą na słupkach stalowych. Wysokość 3,8 m mierzona od spodu belki w najwyższym punkcie. Na konstrukcji zamontowane są panele fotowoltaiczne. Wejścia do kontenerów zlokalizowane są od strony nieruchomości przy ul. [...]. Od tej strony na odcinku 8,11 m nie ma ogrodzenia między działkami. Władająca nieruchomością poinformowała organ I instancji o tym, że nie udzieliła zgody na dysponowanie tą konkretną nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane.
Od tego postanowienia odwołał się inwestor.
Postanowieniem nr 1244-2022 z dnia 28 grudnia 2022 roku, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., kpa, (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), po rozpatrzeniu zażalenia F. O. na opisane postanowienie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że wobec ustalonego stanu faktycznego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wydał w dniu 18 listopada 2022 roku postanowienie o wstrzymaniu budowy trzech obiektów kontenerowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. [...] dz. nr [...], AM –[...] wykonanych przez inwestora F. O., ze względu na brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Powyższe postanowienie zostało oprotestowane przez F. O., poprzez wniesienie zażalenia.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w zażaleniu stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którymi: "organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy." Organ podkreśla, że z art. 28 pb. wynika, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pb. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę (ani nie zgłosił zamiaru jej wykonania), wobec czego uznać trzeba, że rzeczony obiekt budowlany został wybudowany w warunkach tzw. samowoli budowlanej, a co za tym idzie prawidłowo zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł tryb przewidziany w art. 48 pb. Zgodnie z art. 3 pkt 6 pb. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Ważnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest samo ustalenie, czy obiekt będący przedmiotem wydanego postanowienia jest w istocie altaną. Wobec braku definicji ustawowej altany, należy zaczerpnąć definicji ze Słownika Języka Polskiego PWN, który określa, iż altana to niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach. Tożsame stanowisko w swoich orzeczeniach przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, Wyrok NSA z 9.01.2014 r., II OSK 1875/12, LEX nr 1457699 - pod pojęciem altany należy rozumieć budowlę o lekkiej konstrukcji, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przez słońcem i deszczem. Dla kwalifikacji obiektu budowlanego jako altany, nie jest wystarczające, aby spełniał on ograniczenia wymiarowe określone w art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b. Istotna jest bowiem także funkcja i charakter obiektu czy też jego konstrukcja, czyli to z jakiego materiału został zbudowany. Faktyczna funkcja obiektów nie jest rekreacyjna, raczej pełni rolę pomieszczeń gospodarczych. "Brak wiążącej definicji legalnej altany powoduje, że kwalifikacji obiektu należy dokonać po analizie formy, funkcji oraz gabarytów obiektu, mając przy tym na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. Przy zastosowaniu wykładni językowej i reguł języka potocznego przez altanę rozumieć należy budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służący do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Inaczej mówiąc "altana" to niewielki pawilon ogrodowy o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach, nie związany trwale z gruntem, przeznaczony do wypoczynku oraz osłony przed słońcem i deszczem." Wyrok WSA w Gdańsku z 28.07.2021 r., II SA/Gd 283/20, LEX nr 3217732. W sprawie niniejszej z całą pewnością nie mamy do czynienia z altaną. Jest to rząd trzech budynków, z czego jeden z nich wyposażony jest w instalacje wodno-kanalizacyjną. Obiekty kontenerowe z całą pewnością nie wyczerpują znaczenia, czy to zgodnego z definicją słowną, czy też tą wypływającą z utrwalonego orzecznictwa, słowa altana. Dla kwalifikacji obiektu budowlanego jako altany, nie jest wystarczające, aby spełniał on ograniczenia wymiarowe określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 pb. Istotny jest również fakt, iż obiekty kontenerowe niezwiązane na stałe z gruntem (tzw. obiekty tymczasowe), jeżeli ich usytuowanie w danym miejscu nie ma przekraczać 180 dni można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z przepisu art. 28 ust 1 p.b. W omawianej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 29 ust.1 pkt 7 p.b, bowiem obiekty kontenerowe przy ul. [...] we W. znajdują się w tym samym miejscu, jak wynika z akt sprawy, już ponad 180 dni. Mając na uwadze, iż samo zawiadomienie o nieprawidłowościach wpłynęło do organu I instancji w dniu 30 marca 2022 roku to od tego dnia do dnia wszczęcia postępowania i przeprowadzenia kontroli minął ten termin. Mając to na uwadze usytuowanie budynków winno być poprzedzone pozwoleniem na budowę, czego w przypadku niniejszej sprawy inwestor nie dopełnił. Wydanie postanowienia na podstawie art. 48 pb. otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej i dalszy ciąg prowadzonego postępowania administracyjnego zależy od postępowania Inwestora. Wniosek o legalizację przysługuje właścicielowi, inwestorowi lub zarządcy samowolnie zrealizowanego obiektu. Wniosek powinien zostać złożony w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pb. lub 30 dni od dnia, w którym to postanowienie stanie się ostateczne. Następnie, w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Nieprzedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w określonym terminie skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 3). W przypadku przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych (art. 49 ust. 1), organ nadzoru budowlanego sprawdza ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami Prawa budowlanego, w tym zgodność z przepisami techniczno- budowlanymi. Przy czym, jeżeli budowa została już zakończona, bada się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych, na podstawie art. 49 ust. 1a ustawy wydane zostanie postanowienie zobowiązujące do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Stwierdzenie nieprawidłowości może nastąpić wyłącznie w zakresie tego, co zostało wprost wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy. Nieusunięcie nieprawidłowości w terminie również skutkuje nakazem rozbiórki (art. 49e pkt 4). Tylko w przypadku braku nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych możliwa jest legalizacja obiektu. Wskazać należy także, iż legalizacja jest uprawnieniem inwestora nie jego obowiązkiem, niemniej jednak nieskorzystanie z owego uprawnienia spowoduje wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Przechodząc natomiast do treści zażalenia, należy wskazać, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie w żadnej części. Skarżący zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz proceduralnego. W zażaleniu wskazuje na art. 29 ust 2 pkt. 3 p.b. jednak analiza tego przepisu przeprowadzona przez odwołującego jest błędna. Z wykładani przepisu art. 29 p.b. wynika, że.: "nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat – o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki"; natomiast z art. 29 ust. 2 pkt 3 pb. wynika, iż: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki." Mając to na uwadze stwierdzić należy, iż obiekt usytuowany na działce jest ze sobą połączony w części tylnej ściany elementem blachy trapezowej. Jest to zabudowa zwarta-szeregowa. Wobec czego nie jest to obiekt wolnostojący lecz jeden obiekt o powierzchni przekraczającej dozwoloną przepisami obowiązującego prawa. Ponadto skarżący odwołuje się do przepisu art. 48 p.b., jako niewłaściwie zastosowany przez organ I instancji. Nie jest to zgodne z aktualnym stanem faktycznym. Zgodnie z treścią art. 7 "Wprowadzona przez ten przepis zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli opiera się na wykorzystaniu środków legislacyjnych zapewniających elastyczność przepisów prawa, tj. w tym przypadku klauzuli generalnej interesu społecznego oraz określenia nieostrego (zwrotu szacunkowego) słusznego interesu obywatela. W obu tych przypadkach należy dopasować konkretne rozstrzygnięcie do indywidulanej sytuacji podmiotu, uwzględniając w przypadku klauzuli generalnej także ocenę sięgającą poza system obowiązującego prawa do innych rodzajów norm. Natomiast w przypadku zwrotu słusznego interesu obywatela należy uwzględnić całokształt okoliczności dotyczących sytuacji danego podmiotu, w szczególności jego sytuacji majątkowej, czy osobistej." Wyrok WSA w Gliwicach z 6.07.2022 r., II SA/GI 688/22, LEX nr 3379938. Ponadto należy pamiętać, iż "organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu." Wyrok NSA z 30.06.2022 r., III OSK 5191/21, LEX nr 3368378. W sprawie niniejszej organ I instancji w sposób rzetelny i nie pozostawiający wątpliwości przeprowadził postępowanie dowodowe. Kolejnym zarzutem wysnutym przez inwestora była kwestia naruszenia zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. Zarzut ten jest chybiony albowiem odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Stanowi również jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści." Wyrok WSA w Łodzi z 22.02.2022 r., II SA/Łd 10/21, LEX nr 3333590. W sprawie niniejszej strona miała możliwość faktycznie wypowiedzenia się w sprawie oraz podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich nieścisłości. Żadna z przesłanek, o której mowa w przepisie art. 8 k.p.a. nie została naruszona. Odnosząc się jeszcze krótko do żądania wskazania podstawy prawnej sporządzonej dokumentacji fotograficznej i video przez Straż Miejską za pomocą bezzałogowego statku powietrznego z dnia 3 listopada 2022 roku informuje, że Straż Miejska dopełniła wszelkich prawnych obowiązków kierując takim lotem. Zgodnie z załączonymi do akt postępowania dokumentami, w tym notatką służbową zespołu monitoringu mobilnego podstawą interwencji był uzasadniony wniosek PINB. Ponadto inwestor był informowany o pozyskaniu takiego dowodu. Organ dopuszcza każdy dowód, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a pozyskanie tego dowodu nie jest sprzeczne z prawem - zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Wobec tych okoliczności postanowienie jako prawidłowe nie powinno zostać zmienione ani uchylone.
Skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1244/2022 z 28 grudnia 2022 r., w imieniu skarżącego, na podstawie art. 50 § 1 PPSA w zw. z art. 52 § 1 PPSA w zw. z art. 53 § 1 PPSA w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 PPSA, złożył pełnomocnik profesjonalny, który zaskarżył w całości postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym wstrzymano skarżącemu F. O. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie trzech obiektów kontenerowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. , wykonanych przez skarżącego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, które zostało doręczone skarżącemu w dniu 13 stycznia 2023 r.
Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 PPSA zaskarżonemu postanowieniu zarzucono 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji uznania przez organ, że wzniesione przez skarżącego obiekty nie są altanami, mimo spełnienia wszystkich przesłanek omawianego przepisu, podczas gdy uznać należy, że wybudowane obiekty stanowią altany ogrodowe i zgodnie z regulacją ww. przepisu nie jest wymagane dla ich budowy ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia, 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, poprzez uznanie, że przepis ten będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie i jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy obiekty wybudowane przez skarżącego jako inwestora stanowią altany wolno stojące, których budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, zgodnie z regulacją przepisu art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo budowlane, 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrane i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność, iż wybudowane przez skarżącego obiekty stanowią altany ogrodowe, których budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 126 KPA, poprzez brak jakiegokolwiek odwołania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do dowodów przedłożonych przez skarżącego wraz z zażaleniem na postanowienie organu I instancji, w szczególności brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, a które nie oraz przyczyn, dla których organ odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 7a § 1 KPA, poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej na korzyść strony, podczas gdy brak definicji legalnej "altany", jak również aktualnie obowiązująca powszechność i praktyka tworzenia nowoczesnych altan, z różnego rodzaju materiałów, w tym z elementów kontenerowych nakazuje rozstrzygnąć jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne na korzyść strony, 6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 8 § 1 KPA, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów, z której wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania obywateli w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej, 7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 144 KPA, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, podczas gdy organ ll instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 144 KPA uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć w całości postępowanie pierwszej instancji. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik wnosi 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c PPSA o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 2) na podstawie art. 135 PPSA o uchylenie postanowienia organu I instancji w całości, tj. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 2365/2022 z 18 listopada 2022 r., 3) na podstawie art. 145 § 3 PPSA w zw. z art. 105 § 1 KPA o umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Na podstawie art. 200 PPSA w zw. z art. 205 § 1 PPSA, wnoszę o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 119 pkt 1 PPSA wnoszę o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r. nr 2365/2022 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wstrzymał budowę trzech obiektów kontenerowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz. Nr [...], AM-[...], obręb: P.), wykonanych przez inwestora F. O. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował inwestora F. O. oraz władającą nieruchomością I. M. o możliwości złożenia wniosku o legalizację tych obiektów budowlanych oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o ich legalizacji. Powyższe postanowienie skarżący F. O. zaskarżył zażaleniem z dnia 5 grudnia 2022 r., formułując zarzuty wobec wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB" lub organ II instancji) postanowieniem nr 1244/2022 z dnia 28 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że zażalenie wniesione przez skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie w żadnej części. DWINB stwierdził, że z punktu widzenia niniejszej sprawy ważnym jest samo ustalenie czy obiekt będący przedmiotem wydanego postanowienia jest w istocie altaną. Organ przytoczył m.in. iż dla kwalifikacji obiektu istotna jest funkcja charakter obiektu czy też jego konstrukcja, czyli to z jakiego materiału został zbudowany. Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku, organ II instancji wskazał, że "altana" to niewielki pawilon ogrodowy o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach, nie związany trwale z gruntem, przeznaczony do wypoczynku oraz osłony przed słońcem i deszczem. Według DWINB na gruncie tego postępowania administracyjnego nie mamy do czynienia z altaną. Jak wskazał m.in. organ: "obiekty kontenerowe z całą pewnością nie wyczerpują znaczenia, czy to zgodnego z definicją słowną, czy też tą wypływającą z utrwalonego orzecznictwa słowa altana." Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że co do tego stanu faktycznego nie może znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo budowlane, stanowiący, iż nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35m2, gdy łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. Według stanowiska organu, w przypadku nieruchomości przy ul. [...] we W. , obiekt tam usytuowany jest ze sobą połączony w części tylnej ściany elementem blachy trapezowej, w zabudowie zwartej - szeregowej, wobec czego nie jest to według organu obiekt wolno stojący, lecz jeden obiekt o powierzchni przekraczającej dozwoloną przepisami obowiązującego prawa, a tym samym dla jego budowy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego, nie sposób zgodzić się z zaprezentowanym stanowiskiem oraz rozstrzygnięciem organu II instancji, gdyż nie odpowiada ono prawu. I. Brak zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo budowlane oraz bezpodstawne zastosowanie procedury z art. 48 ustawy prawo budowlane. Po pierwsze, organy obu instancji błędnie uznały, iż obiekty wybudowane przez skarżącego nie są altanami wolno stojącymi, przez co zastosowania do sprawy nie może znaleźć przepis art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Według stanowiska DWINB obiekty nie są altanami, a rzędem trzech budynków, które nie wyczerpują zaprezentowanego przez organy znaczenia słowa altana. W ocenie skarżącego jest wprost przeciwnie. Zdaniem skarżącego, co zresztą podnosił on już w treści złożonego zażalenia na postanowienie organu I instancji, skarżący wypełnił przy budowie obiektów wszystkie przesłanki wskazane w treści przywołanego powyżej przepisu prawa budowlanego. Podkreślić należy, że: a) są to obiekty wolno stojące, które NIE SĄ POŁĄCZONE ZE SOBĄ ANI Z ŻADNYM INNYM BUDYNKIEM. Wbrew nieprawidłowym ustaleniom organów (o czym w dalszej części skargi w części poświęconej zarzutom dotyczących przeprowadzonych i ocenianych dowodów) stwierdzić należy, że obiekty (altany) nie są ze sobą połączone w części tylnej ściany elementem blachy trapezowej i nie tworzą zabudowy zwartej - szeregowej (jak stwierdził DWINB na stronie 5 uzasadnienia postanowienia). Wspomniana przez organ blacha trapezowa w istocie nie łączy obiektów, lecz pełni jedynie funkcję maskującą - maskuje instalacje znajdujące się pomiędzy nimi. W żaden sposób tym samym nie pozbawia obiektu charakteru obiektu wolno stojącego, b) powierzchnia zabudowy altany nie przekracza 35 m2, c) łączna liczba altan nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki, na której wybudowano altany wynosi 821 m2. Co więcej, poza spełnieniem wyżej wymienionych przesłanek wynikających wprost z treści przepisu, w ocenie skarżącego nie ulega jakimkolwiek wątpliwościom, Iż obiekty wybudowane przez skarżącego wpisują się również w samą definicję altany przytoczoną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (którą to definicję przedstawił w swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny) - w myśl, której pod pojęciem altany należy rozumieć budowle o lekkiej konstrukcji często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. Mając na uwadze powyższą definicję, wydaje się, że dyskwalifikującym dla uznania obiektów za altany jest dla organów fakt, iż altany nie zostały wykonane z wykorzystaniem konstrukcji ażurowej, gdyż wszystkie inne wskazane w definicji cechy, obiekty skarżącego spełniają. Wskazać jednak należy, że zarówno przepis art. 29 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń co do materiałów z jakich miałaby zostać stworzona altana, jak również sama definicja stanowi wprost, iż jest to konstrukcja lekka, "często ażurowa" - a więc nie zawsze ażurowa. Organ zdaje się nie dopuszczać możliwości, iż nowoczesna forma altany może zostać zaprojektowana i wybudowana z wykorzystaniem alternatywnych lekkich konstrukcji. Skarżący wskazuje, że wybudowane przez niego obiekty stanowią nowoczesne altany, również o lekkiej konstrukcji. Nieprawidłowe są ustalenia organów, iż altany zbudowane są z kontenerów stalowych. Są one bowiem zbudowane z płyt warstwowych na konstrukcji stalowej, które stanowią lekka obudowę, a nie są w żadnym wypadku jakimikolwiek masywnymi murami. Stwierdzić zatem należy, że wybudowane obiekty, w rzeczywistości jedynie przypominają kontenery, a faktycznie jest to obiekt wykonany z lekkich płyt warstwowych. Co więcej, również funkcja i charakter obiektów potwierdzają, iż powinny one zostać uznane za altany ogrodowe. Jak wskazywał skarżący - przeznaczone są one na cele rekreacyjne, ale znajdują się również w nich narzędzia ogrodowe, kosiarki, odśnieżarka, zamiatarka liści czy meble ogrodowe. Z całą pewnością altany pełnią funkcję rekreacyjną, udoskonalając i rozszerzając funkcję ogrodową domu skarżącego przy ul. [...] we W. Powyższe twierdzenia co do rzeczywistego charakteru oraz funkcji obiektów potwierdzają również postanowienia umowy dzierżawy nieruchomości z dnia 28 grudnia 2021 r. (dalej jako "umowa"), zawartej pomiędzy skarżącym F. O. jako dzierżawcą, a I. M. jak wydzierżawiającą i władającą działką przy ul. [...] we W. Zgodnie z § 2 ust. 1 lit. a umowy, wydzierżawiająca oświadczyła, że "oddaje dzierżawcy wymieniony przedmiot umowy do wykorzystania na cele ogrodowo-rekreacyjne oraz na cele związane z posadowieniem instalacji fotowoltaicznej". Z kolei w § 2 ust. 2 lit. a dzierżawca zobowiązał się użytkować przedmiot dzierżawy wyłącznie na cele wskazane w ust. 1 lit. a umowy (przytoczonym powyżej) dowód: - umowa dzierżawy z 28 grudnia 2021 r. (w aktach postępowania administracyjnego). Twierdzenia skarżącego potwierdzają zresztą również inne dowody zaprezentowane przez skarżącego w treści złożonego zażalenia na postanowienie organu I instancji, jak również powinny one pokrywać się z ustaleniami poczynionymi przez organy administracji, co jednak nie miało miejsca na skutek naruszeń przepisów dotyczących przeprowadzanego przez organy postępowania dowodowego. Zarzuty w tym zakresie zostaną przedstawione w dalszej części skargi poniżej. W konsekwencji tego naruszenia, organy bezpodstawnie zastosowały procedurę przewidzianą w art. 48 ustawy prawo budowlane, naruszając regulację przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Wobec spełniania przez wybudowane przez inwestora obiekty wszystkich cech wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo budowlane, jak również innych przesłanek dot. funkcji oraz charakteru obiektu - organy nadzoru budowlanego w sposób bezzasadny wydały postanowienie o wstrzymaniu budowy. Organy nadzoru budowlanego dopuściły się powyższych naruszeń wobec faktu, iż budowa obiektów na działce przy ul. [...] nie wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia wobec organów. II. Naruszenia w zakresie postępowania dowodowego, brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego/zaniechanie odniesienia się do dowodów w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powyższe zarzuty korespondują z zarzutami dotyczącymi czynności dowodowych organów administracji. W niniejszej sprawie organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym rozstrzygnięcie nie zostało wydane w oparciu o całość materiału dowodowego, czym naruszono przepisy postępowania, a to przepisy art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA. Naruszenia te doprowadziły do błędnych ustaleń poczynionych przez organy i błędnych wniosków, iż obiekty wybudowane przez skarżącego nie stanowią altan ogrodowych. Strona wskazuje że: a) organy pomimo przeprowadzonych w toku postępowania kontroli w sposób nieprawidłowy i niezgodny z prawdą ustaliły, że obiekty wybudowane przez inwestora są połączone ze sobą w części tylnej ściany elementem blachy trapezowej, podczas gdy należyta weryfikacja tej okoliczności powinna prowadzić do wniosku, iż blacha trapezowa maskuje jedynie instalację znajdującą się pomiędzy wolno stojącymi i odrębnymi od siebie obiektami, a tym samym obiekty nie są ze sobą połączone, ani z jakimkolwiek innym budynkiem, b) organ II instancji w jakikolwiek sposób nie uwzględnił i nie odniósł się do dowodów przedłożonych przez skarżącego wraz z zażaleniem na postanowienie organu I instancji, tj.: - umowy dzierżawy z 28 grudnia 2021 r. - z której to wprost wynikała zamierzona przez strony funkcja przedmiotu dzierżawy, tj. to, że część gruntu miała zostać wykorzystana dla celów ogrodowo-rekreacyjnych,- dokumentacji fotograficznej - przedstawiającej wygląd obiektów, brak ich wzajemnego połączenia czy też połączenia z jakimkolwiek innym budynkiem, jak również wnętrze - ze wskazaniem na sposób jego wykorzystania o charakterze ogrodowo-rekreacyjnym (miejsce wypoczynku, jak również miejsce na artykuły ogrodowe), - publikacji dotyczących projektów nowoczesnych altan ogrodowych - potwierdzających powszechność i dostępność na rynku nowoczesnych altan całorocznych, o różnorodnym charakterze, niekoniecznie zbudowanych wyłącznie z konstrukcji ażurowej, co wobec faktu, iż brak jest definicji legalnej altany nakazuje dopuszczać jako altany wolno stojące konstrukcje tego typu. c) w konsekwencji, wobec wręcz zignorowania dowodów i twierdzeń podnoszonych przez skarżącego, organ II instancji nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy udowodniona została okoliczność, iż obiekty wybudowane przez inwestora stanowią altany, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Skarżący jako strona postępowania administracyjnego tym samym przedstawił w sprawie wszelkie informacje niezbędne do należytego ustalenia stanu faktycznego, wskazał dowody, które jego zdaniem miały znaczenie w sprawie, jak również udostępnił organom nieruchomość celem przeprowadzenia rzetelnej kontroli, podczas gdy organ w sposób rażący zaniechał należytej analizy i ustosunkowania się do przedstawionych dowodów. Powyższe zaniechania znalazły wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 3 KPA, który znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień administracyjnych z racji regulacji art. 126 KPA, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie niniejszej, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego wskazania, że "organ I instancji w sposób rzetelny i nie pozostawiający wątpliwości przeprowadził postępowanie dowodowe". Brak w uzasadnieniu jakiegokolwiek wskazania czy i co wywiódł organ z dowodów przedstawionych przez skarżącego i czy w jakikolwiek sposób poddał je ocenie. Zdaniem skarżącego, stanowi to ewidentne naruszenie regulacji wynikającej z przepisu art. 107 § 3 KPA, która to znajduje zastosowanie również do uzasadniania rozstrzygnięć organów wydawanych w formie postanowień. Lll. Brak rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W ocenie skarżącego doszło również do naruszenia zasady wynikającej z art. 7a § 1 KPA, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zdaniem skarżącego, jako wątpliwości co do treści normy prawnej należy traktować fakt, iż brak jest w obrocie prawnym legalnej definicji obiektu będącego altaną, jak również należy w tym kontekście również uwzględniać fakt, iż definicja przytoczona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego została przedstawiona przez NSA w orzeczeniu z roku 2014 r., a więc prawie dekadę temu - a tym samym siłą rzeczy straciła ona w pewnym zakresie na aktualności (wobec rozwoju rynku architektonicznego i budowlanego oraz nowych projektów i koncepcji różnego rodzaju obiektów, dostępności nowych materiałów itd.) i nie powinna być jedynym wyznacznikiem dla ustalenia czy dany obiekt wyczerpuje cechy altany. Przy należytym uwzględnieniu wszelkich okoliczności faktycznych oraz prawidłowej ocenie dowodów, nawet gdyby przy interpretacji danej normy prawnej pozostawałyby jakiekolwiek wątpliwości organu, winny być one rozstrzygane na korzyść strony, a nie ziściły się jakiekolwiek przesłanki wyłączające zastosowanie ww. przepisu art. 7a § 1 KPA.
Zdaniem strony skarżącej organ II instancji naruszył również art. 8 § 1 KPA, tj. zasadę pogłębiania zaufania do organów, z której wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania obywateli w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej. W zaskarżonym postanowieniu organu II instancji brak jest należytego ujawnienia procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej. Powtórzyć należy, że organ II instancji nie odniósł się w jakikolwiek sposób do dowodów przedstawionych przez skarżącego, podzielił jedynie ocenę dokonaną przez organ I instancji, nie wyrażając dodatkowej inicjatywy, która zmierzać miałaby do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia organu są lakoniczne, opierają się głównie na przytoczeniu wskazań tego, jak prawidłowo prowadzone postępowanie powinno przebiegać, a nie odnoszą się do przebiegu postępowania niniejszego, a jeśli już to w stopniu bardzo znikomym i nie dającym wystarczających podstaw do wydania rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym postanowieniem. IV. Błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji powyższych naruszeń stwierdzić należy, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 144 KPA, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, podczas gdy organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 144 KPA uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć w całości postępowanie pierwszej instancji. Reasumując bowiem, w ocenie skarżącego spełnione zostały wszelkie przesłanki do uznania obiektów wybudowanych przez inwestora (skarżącego) za altany wolnostojące, o których mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo budowlane, a tym samym zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że dla budowy obiektów na nieruchomości przy ul. [...] nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie wobec organów administracji zgłoszenia budowy. W konsekwencji powyższego, dokonanie prawidłowych ustaleń przez organy nadzory budowlanego powinno prowadzić do powyższych wniosków i do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania budowy jako oczywiście bezzasadnego. Wobec przedstawionych okoliczności i dotyczących ich zarzutów, wniesienie niniejszej skargi stało się konieczne, dlatego też wnoszę jak w petitum niniejszej skargi.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku tak przeprowadzonej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy także wyjaśnić, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli sądu w tej sprawie jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1244-2022, z dnia 28 grudnia 2022 roku, utrzymujące w mocy postanowienie organu I szej instancji, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie trzech obiektów kontenerowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz.nr [...], AM-[...], obręb P.) wykonanych przez inwestora F. O. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy Prawa budowlanego; postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeśliby jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złożył wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Zatem warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia lub nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji pierwszoplanową kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Dalej trzeba powiedzieć, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. W niniejszej sprawie podstawową kwestią sporną jest to, czy sporny obiekt jest obiektem kontenerowym, czy też jak wskazuje skarżący altaną.
W związku z tym twierdzeniem skargi należy wskazać, że sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów odnośnie do kwalifikacji obiektu jako obiektów kontenerowych. Jak wskazują akta sprawy, a w szczególności protokołu kontroli na terenie działki nr [...], AM-[...] obręb P., w tylnej części wzniesiono obiekty budowlane (3 obiekty kontenerowe) i podkonstrukcje pod instalację paneli fotowoltaicznych. Obiekty są wykonane z kontenerów stalowych (obudowa ścian z płyt warstwowych, dach - z płyt warstwowych). Dalej trzeba powiedzieć, że jak wynika treści art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego niektóre rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych zostały wyraźnie przez ustawodawcę wymienione (np. kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe). W art. 29 Prawa Budowlanego w punkcie 12 tego artykułu czytamy, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nie budzi również wątpliwości sądu, że sporne obiekty budowlane nie są altanami w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 3 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W przepisach Prawa budowlanego nie została zawarta definicja legalna pojęcia "altana". Przyjdzie w tym miejscu stwierdzić, że skoro ustawodawca zdecydował się uregulować budowę altan i wobec braku w przepisach Prawa budowlanego wiążącej definicji legalnej "wolno stojących altan" należy znaczenia tego pojęcia szukać w języku polskim powszechnie używanym. W Słowniku języka polskiego pod redakcją W. Doroszewskiego, Warszawa 1958, altana to "lekki, przewiewny budyneczek w ogrodach i parkach, często obsadzony roślinami pnącymi". Z kolei w Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją S. Dubiesza, Warszawa 2006, altana to "niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem". Zatem "wolno stojąca altana", zgodnie z wykładnią językową (przy uwzględnieniu dyrektywy języka potocznego), oznacza budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służące do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Ponadto jak podaje Ilustrowany Leksykon architektoniczno-budowlany pod redakcją W. Skowrońskiego, Warszawa 2008, altana to niewielki pawilon ogrodowy o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach obsadzonych pnączami, często zwieńczony ozdobnym dachem osłaniającym przed słońcem i deszczem; przeznaczony do wypoczynku. Takie rozumienie altany zostało wyrażone również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok: WSA w Krakowie z 05.11.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1245/09 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 22.02.2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1021/06). Brak wiążącej definicji legalnej pojęcia "wolno stojąca altana" powoduje, że kwalifikacji takiego obiektu, z punktu widzenia art. 29 ust. 2 pkt 3 u.p.b., należy dokonywać po analizie użytych materiałów, formy, funkcji oraz gabarytów budowli, mając przy tym na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. W ocenie sądu, biorąc pod uwagę zgormadzony w sprawie materiał dowodowy, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały sporne obiekty budowlane jako obiekty kontenerowe, czyli obiekty budowlane (budowle), które nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zaakceptowanie innego stanowiska byłoby nie tylko sprzeczne z zasadami prawa budowlanego oraz z rzeczywistym stanem rzeczy opisanym w protokole kontroli. Z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego wynika zatem jednoznacznie, że na działce posadowione zostały obiekty kontenerowe wraz ze znajdującymi się w tych obiektach instalacjami elektrycznymi - gniazdka i oświetlenie; w jednym z kontenerów jest instalacja wodociągowa i kanalizacja. W kontenerze tym znajdują się cztery pralki i regały. Kontenery znajdują się w odległości 2 m od ogrodzenia działki nr [...]. Podłoże przed kontenerami jest utwardzone kostką betonową. Nad kontenerami jest wykonana podkonstrukcja pod instalację paneli fotowoltaicznych. Jest ona niezależną konstrukcją opartą na słupkach stalowych. Wysokość 3,8 m mierzona od spodu belki w najwyższym punkcie. Na konstrukcji zamontowane są panele fotowoltaiczne. Wejścia do kontenerów zlokalizowane są od strony nieruchomości przy ul. [...]. Powyższe roboty budowlane, rozpatrywane jako całość, zostały wykonane intencjonalnie, co w sposób jednoznaczny manifestuje, że tworzą one całość techniczno-użytkową. W ocenie sądu, wobec tak określonych obiektów, prawidłowo organy nadzoru budowlanego przeprowadziły kompleksową ocenę w zakresie jego zgodności z przepisami. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca w definicji obiektu budowlanego jednoznacznie odwołuje się m.in. do "przeznaczenia" obiektu. Przeznaczenie, jakie budynek, budowla lub obiekt małej architektury ma realizować jest zatem jednym z istotnych elementów identyfikujących rodzaj obiektu budowlanego. Przeznaczenie obiektu budowlanego określa się wyłącznie na podstawie analizy jego cech jako całości techniczno-użytkowej. Bez tego kryterium niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie istotnych zagadnień związanych z dopuszczalnością realizacji obiektu (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 14.05.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 152/20). Dla kwalifikacji danego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Jeśli więc wzniesione przez skarżącego obiekty nie są altanami posadowienie ich wymagało akceptacji organów architektonicznobudowlanych. W niniejszej sprawie jest oczywistym, że skarżący przed posadowieniem spornych obiektów budowlanych nie dokonał ani zgłoszenia budowy ani nie uzyskał pozwolenia na budowę. O celu, który realizują sporne obiekty wbrew stanowisku skarżącego świadczy również to, iż co najmniej jeden z nich został podłączony do instalacji wodnej i kanalizacyjnej. Można jeszcze dodać, że wymiary spornych obiektów wynikają z treści protokołu oględzin i nie zostały one zakwestionowane w ich trakcie. Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Przechodząc do dalszych zarzutów skargi trzeba dodać, że nie podzielił sąd stanowiska strony jakoby w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na jego wynik, a tylko w takim przypadku naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zapadłych w toku postępowania orzeczeń.
Jeśli zaś chodzi o dowód z umowy cywilnoprawnej, to po pierwsze treść takich umów nie ma wpływu na kwalifikację obiektu budowlanego/robót budowlanych z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane, czy przepisów wykonawczych do niej, a nadto organy ustaliły, że władająca nieruchomością gruntową poinformowała organ I instancji o tym, że nie udzieliła zgody na dysponowanie tą konkretną nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał niezasadność skargi i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.