II SA/Wr 131/20

II SA/Wr 131/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1369/21 - Wyrok NSA z 2024-02-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. L. i W. L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2019 r. nr 1588/2019 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia i występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu poprzez wykonanie określonych czynności oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 października 2019 r. Nr 2018/2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), art. 104 i art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał K. L., B. P. i A. P. – współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. – usunięcie zagrożenia i występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu poprzez:
1. usunięcie niestabilnych (obluzowanych) dachówek ceramicznych połaci dachowej, następnie zamontowanie wzdłuż ścian budynku daszków ochronnych lub siatek osłonowych zabezpieczających przed spadaniem drobnowymiarowych elementów pokrycia (do czasu wykonania remontu dachu),
2. naprawę pierwszego stopnia (spocznika) schodów wewnętrznych do piwnicy (usunięcie spękań, ubytków), zamontowanie poręczy przy schodach wewnętrznych do piwnicy i na poddasze,
3. zamurowanie bruzd w ścianach w miejscach przejść przewodów w poziomie piwnic, zabezpieczenie przewodów instalacji elektrycznej (otynkowanie lub poprowadzenie w peszlach), zamontowanie opraw oświetleniowych (w piwnicy, na poddaszu, przy drzwiach wejściowych głównych),
4. wymianę wyeksploatowanego pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej karpiówki wraz z łatami, odwodnieniem dachu, rynnami i rurami spustowymi, obróbkami blacharskimi,
5. naprawę trzonów kominowych ponad dachem (przemurowanie w miejscach uszkodzeń, odtworzenie wypraw tynkarskich, czap kominowych, opierzenia), wymianę zużytych ław kominiarskich,
6. oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne odsłoniętych stalowych belek stropu masywnego nad piwnicą, a następnie ich otynkowanie, należy także otynkować odsłonięte belki stropu drewnianego nad poddaszem,
7. odcięcie dopływu wilgoci z poziomu posadowienia - poprzez wykonanie izolacji przeciwwilgociowej pionowej ścian piwnic wraz z drenażem opaskowym, wykonanie izolacji poziomej posadzek w pomieszczeniach piwnicznych,
8. uzupełnienie ubytków tynków elewacyjnych, wymianę uszkodzonych, odspojonych wypraw tynkarskich, naprawę spękań balustrady balkonowej od podwórza na I piętrze z wymianą zniszczonych tynków.
Jednocześnie organ orzekł, że powyższe obowiązki należy wykonać w terminie:
- 2 miesięcy od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie punktu 1,
- 10 miesięcy od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie punktów 2-6,
- 14 miesięcy od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie punktów 7 i 8.
Ponadto organ orzekł, że w zakresie punktu 1 nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i pouczył, że nakazane roboty należy prowadzić w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe, wymagane uprawnienia budowlane i przynależnej do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, a o wykonaniu powyższego obowiązku należy zawiadomić organ orzekający, załączając oświadczenie osoby uprawnionej o wykonaniu obowiązku zgodnie z warunkami decyzji i zasadami wiedzy technicznej.
W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił m.in., że czynności organu nadzoru budowlanego zostały podjęte w związku z wystąpieniem jednego ze współwłaścicieli budynku o interwencję w sprawie stanu technicznego obiektu i istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi wynikającego z osunięcia się dużej połaci starej dachówki bezpośrednio nad wejściem do budynku. Podczas przeprowadzonych w dniu 23 września 2013 roku czynności kontrolnych opisanego we wstępie budynku, których przebieg przedstawiono w protokole, stwierdzono nieprawidłowości w jego stanie technicznym, w tym między innymi lokalne ubytki i odspojenia tynków elewacyjnych, zawilgocenie przegród budowlanych w obrębie piwnic z ubytkami tynków; zużycie pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej (prześwity, ubytki, spękania, obluzowane dachówki); pęknięcie schodów terenowych od strony ogrodu, poziome spękania murowanej balustrady balkonu od strony podwórza na I piętrze z ubytkami tynków, materiału tworzącego, korozję elementów odwodnienia budynku.
Po wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku, o którym zawiadomiono strony pismem z dnia 2 października 2013 roku, protokół został włączony do materiału sprawy.
Z dalszej części uzasadnienia wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, uznając konieczność prawidłowego ustalenia aktualnego stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W. ze wskazaniem zakresu niezbędnych do wykonania robót mających na celu przywrócenie sprawności technicznej obiektu decyzją z dnia 25 maja 2014 roku Nr 1148/2014 nakazał współwłaścicielom przeprowadzenie kontroli 5-letniej obiektu, w trybie art.62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku i przedłożenie żądanych dokumentów.
Po rozpatrzeniu odwołania K. i W. L. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 1379/2014 z dnia 29 września 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 830/14) oddalił ich skargę.
Wyrok ten następnie był przedmiotem skargi kasacyjnej którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 2180/15).
Ostatecznie W. L. przedłożył: ekspertyzę techniczną budynku mieszkalnego przy al. [...] we W. z dnia 29 marca 2019 r. oraz protokół z okresowej kontroli obiektu z dnia 26 marca 2019 r., sporządzone przez uprawnioną osobę.
Po analizie złożonych dokumentów - pismem z 4 lipca 2019 r. zakomunikowano współwłaścicielom budynku, że przedłożona ekspertyza wymaga uzupełnienia, w zakresie odniesienia się do: ubytku filarka okiennego na klatce schodowej na poziomie poddasza, konstrukcji schodów terenowych od strony ogrodu (pęknięcie muru pod schodami), stanu balustrady balkonowej od podwórza, które zostały pominięte w ekspertyzie.
Dnia 8 sierpnia 2019 r. doręczona została organowi ekspertyza techniczna zawierająca ocenę stanu technicznego ww. elementów obiektu.
W przedłożonej ekspertyzie technicznej w punkcie 5.2. pt. "kontrola elementów budynku" przedstawiono ocenę stanu technicznego poszczególnych elementów obiektu.
Odnośnie fundamentów stwierdzono, że ogólnie ich stan nie budzi zastrzeżeń natury technicznej. Nie zaobserwowano osiadania budynku lub terenu w bezpośrednim sąsiedztwie. Potwierdzają to wyniki przeglądu ścian budynku oraz przeprowadzonych kontrolnych pomiarów wzajemnej pionowości płaszczyzn ścian i pionowych krawędzi (narożników) budynku. Stwierdzono drobne spękania/zarysowania ściany zewnętrznej (pod oknem) oraz odspojenie o około 2-3 cm ścianki pod schodami zewnętrznymi terenowymi od strony ogrodu. Ścianka ta nie wspiera schodów (schody są konstrukcyjnie oparte na płycie balkonowej - spoczniku), co eliminuje ryzyko ich przemieszczania. Nie stwierdzono zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania tego elementu obiektu. Niemniej jednak pożądana jest naprawa, po uprzednim zdiagnozowaniu przyczyn spękań i ustaleniu, czy ustało osiadanie, poprzez założenie plomby gipsowej/szklanej w miejscu spękania (w sposób wskazany w ekspertyzie).
Stan ścian zewnętrznych budynku oceniono jako średni. Wskazano na zawilgocenie ścian piwnic - do wysokości około 1,2 m występują wyraźne ślady zawilgoceń, co świadczy o braku izolacji przeciwwilgociowej/przeciwwodnej od podłoża gruntowego. Zawilgoceniu sprzyja również brak izolacji posadzek w części pomieszczeń piwnicznych. Zalecono usunięcie przyczyn zwilgocenia piwnic, które niekorzystnie wpływają na trwałość konstrukcji budynku, postępująca degradacja substancji budynku - murów zewnętrznych (zjawisko niepożądane, wymaga podjęcia działań naprawczych). We wnioskach końcowych zalecono wykonanie izolacji pionowej ścian piwnic wraz z drenażem opaskowym oraz wykonanie izolacji poziomej posadzek w piwnicy.
Stan więźby dachowej oceniono jako dobry. Nie stwierdzono błędów montażowych, czy rozluźnienia mocowań między poszczególnymi elementami, aktywnych żerowisk owadów, obecności grzybni. Stwierdzono jedynie pojedyncze ślady bardzo drobnych uszkodzeń, które nie mają wpływu na stateczność ustroju i nośność elementów konstrukcyjnych. Brak oznak przeciążenia konstrukcji, ugięć, odkształceń, przemieszczeń, mogących zagrażać bezpieczeństwu konstrukcji.
Pokrycie z dachówki ceramicznej — posiada ubytki dachówek oraz zaprawy montażowej. Część dachówek jest uszkodzona, niewłaściwie mocowana (osuwają się), szczególnie w częściach skrajnych (przy koszu, ścianach, okapie). Widoczne są zbrudzenia, przebarwienia, ciemne naloty oraz porosty roślinności (mchów) na powierzchni dachówek. Pokrycie dachowe jest także nieszczelne, o czym świadczą przecieki na strychu. Ponadto wskazano na: miejscową deformację i korozję obróbek (lokalnie brak właściwych obróbek), korozję i niedrożność rynien (widoczne dziury, ślady doraźnych napraw, rynny porośnięte roślinnością). Kominy ponad dachem z widocznymi spękaniami, ubytkami tynków. Istniejące tynki charakteryzują się w części słabą przyczepnością, ubytki ław kominiarskich.
Organ orzekający zwrócił uwagę, że autor opracowania zalecił niezwłoczne usunięcie/wymianę luźnych i uszkodzonych dachówek, a w okresie najbliższych 5 lat wymianę całego pokrycia dachowego wraz z elementami towarzyszącymi.
Odnośnie elewacji budynku - wskazano, że ogólnie stan i przyczepność tynku jest dość dobra, poza przyziemiem, gdzie występują znaczne ubytki, spękania, odspojenia tynków. Widoczne są również odbarwienia i zabrudzenia na skutek oddziaływania warunków atmosferycznych. Odnośnie balustrady balkonowej od podwórza stwierdzono, że w dolnej części balustrady występuje spękanie tynku wzdłuż jej dolnej krawędzi, niemal na całej długości, obustronnie (rysa ma szerokość około 1,5 mm). W ocenie autora opracowania nie jest to pęknięcie strukturalne muru, lecz tynku, które nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji, choć ma wpływ na bezpieczeństwo użytkowania.
Zalecono uzupełnienie ubytków tynków elewacyjnych, wymianę uszkodzonych, odspojonych, a w przypadku balustrady balkonowej od strony podwórza naprawę istniejących spękań tynku, odtwarzając przy tym zniszczone tynki balustrady.
W opracowaniu, odniesiono się również do ubytku filarka okiennego na poddaszu. W ocenie autora ekspertyzy - zarówno od strony wewnętrznej jak i zewnętrznej budynku nie występują oznaki świadczące o naruszeniu konstrukcji i pozostałych elementów w obrębie nadproża i okien analizowanego filarka (brak spękań, zarysowań, odkształceń, wyboczenia, przemieszczenia). Wobec powyższego nie stwierdzono zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania.
Oceniając biegi schodowe w budynku zwrócono uwagę na spękania i ubytki najniższego stopnia (spocznika) schodów wewnętrznych do piwnicy (zalecono naprawę). Ponadto zalecono zamontowanie pochwytów przy schodach wewnętrznych do piwnic i na poddasze.
Dodatkowo w protokole z kontroli 5-leteniej obiektu zalecono: zabezpieczenie antykorozyjne odsłoniętych stalowych belek stropu masywnego nad piwnicą, a następnie ich otynkowanie (należy także otynkować odsłonięte belki stropu drewnianego nad poddaszem); zamurowanie bruzd w ścianach w miejscach przejść przewodów oraz zabezpieczenie przewodów instalacji elektrycznej (otynkowanie lub poprowadzenie w peszlach), zamontowanie opraw oświetleniowych (w piwnicy, na poddaszu, przy drzwiach wejściowych).
Po usunięciu przyczyn przecieków dachu i zwilgocenia piwnic w ramach bieżącej konserwacji zalecono wymianę uszkodzonych, zawilgoconych okładzin ściennych i sufitowych oraz uzupełnienie tynków.
W zakończeniu uzasadnienia organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie występują przesłanki określone w art.66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, które obligują organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy al. [...] we W. Postępująca degradacja elementów narażonych na destrukcyjny wpływ czynników atmosferycznych (pokrycia dachowego, ścian piwnic - podciąganie kapilarne wód gruntowych) stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia (niszczenie substancji budynku). Z kolei niestabilne (obluzowane) dachówki mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa osób przebywających w pobliżu budynku.
Nakazał również, że istotą regulacji zawartej w art. 66 Prawa budowlanego jest usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, przywracając jego pełną sprawność techniczną, zapewniającą bezpieczne użytkowanie obiektu, co ma na celu niniejsza decyzja. Z uwagi na fakt, że rzeczony obiekt wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków — realizacja nakazanych robót dotyczących elementów zewnętrznych obiektu - powinna być uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Obowiązek uzgodnienia obciąża właściciela - pod rygorem skutków zastosowania przez właściwy organ konserwatorski przepisów tej ustawy.
Dodatkowo organ podał, że ze względu na istniejące zagrożenie, jakie dla osób poruszających się przy obiekcie mogą stanowić niestabilne, obluzowane elementy pokrycia dachowego - decyzji w zakresie punktu i nadano rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 kpa - co zobowiązuje adresata do wykonania nakazu pomimo braku ostateczności decyzji. Powyższe ma na celu eliminację zagrożenia do czasu wykonania remontu dachu budynku.
Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona w całości przez K. i W. L., zastępowanych przez pełnomocnika, który w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jednocześnie naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 z związku z art. 80 i art. 84 § 1 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej.
Po rozpatrzeniu odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. Nr 1588/2019, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W jej uzasadnieniu organ orzekający szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie – motywując rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu odwoławczym wyjaśnił, że zgodnie z założeniami przepisów zawartych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, obiekty budowlane winny być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywane w należytym stanie technicznym. Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nieposiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części.
Stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Przepisy art. 66 ustawy Prawo budowlane mają charakter restytucyjny i mają za zadanie doprowadzenie istniejącej substancji budowlanej do stanu zgodnego z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z założeniami zawartymi w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obiekty budowlane winny być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywane w należytym stanie technicznym.
Wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji powołał się na przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3.
Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że obowiązku wynikające z zaskarżonej decyzji mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym przedłożonej Ekspertyzie technicznej sporządzonej w marcu 2019 roku (uzupełniona w sierpniu 2019 roku) przez osobę uprawnioną oraz protokole z okresowej kontroli stanu technicznego budynku - przegląd pięcioletni z marca 2019 roku.
Z dokumentacji powyższej wynikają następujące nieprawidłowości:
1. zawilgocenie ścian piwnic - do wysokości około 1,2 m występują wyraźne ślady zawilgoceń, co świadczy o braku izolacji przeciwwilgociowej/przeciwwodnej od podłoża gruntowego. Zalecono usunięcie przyczyn zwilgocenia piwnic, które niekorzystnie wpływają na trwałość konstrukcji budynku, postępująca degradacja substancji budynku - murów zewnętrznych (zjawisko niepożądane, wymaga podjęcia działań naprawczych). We wnioskach końcowych zalecono wykonanie izolacji pionowej ścian piwnic wraz z drenażem opaskowym oraz wykonanie izolacji poziomej posadzek w piwnicy.
2. Pokrycie z dachówki ceramicznej — posiada ubytki dachówek oraz zaprawy montażowej. Część dachówek jest uszkodzona, niewłaściwie mocowana (osuwają się), szczególnie w częściach skrajnych (przy koszu, ścianach, okapie). Widoczne są zbrudzenia, przebarwienia, ciemne naloty oraz porosty roślinności (mchów) na powierzchni dachówek. Pokrycie dachowe jest także nieszczelne, o czym świadczą przecieki na strychu. Ponadto wskazano na: miejscową deformację i korozję obróbek (lokalnie brak właściwych obróbek), korozję i niedrożność rynien (widoczne dziury, ślady doraźnych napraw, rynny porośnięte roślinnością). Kominy ponad dachem z widocznymi spękaniami, ubytkami tynków. Istniejące tynki charakteryzują się w części słabą przyczepnością, ubytki ław kominiarskich. Autor opracowania zalecił niezwłoczne usunięcie/wymianę luźnych i uszkodzonych dachówek, a w okresie najbliższych 5 lat wymianę całego pokrycia dachowego wraz z elementami towarzyszącymi.
3. w przyziemiu występują znaczne ubytki, spękania, odspojenia tynków. Widoczne są również odbarwienia i zabrudzenia na skutek oddziaływania warunków atmosferycznych. Odnośnie balustrady balkonowej od podwórza stwierdzono, że w dolnej części balustrady występuje spękanie tynku wzdłuż jej dolnej krawędzi, niemal na całej długości, obustronnie (rysa ma szerokość około 1,5 mm). W ocenie autora opracowania nie jest to pęknięcie strukturalne muru, lecz tynku, które nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji, choć ma wpływ na bezpieczeństwo użytkowania. Zalecono uzupełnienie ubytków tynków elewacyjnych, wymianę uszkodzonych, odspojonych. W przypadku balustrady balkonowej od strony podwórza - należy naprawić istniejące spękania tynku, odtwarzając przy tym zniszczone tynki balustrady.
Ponadto zalecono zabezpieczenie antykorozyjne odsłoniętych stalowych belek stropu masywnego nad piwnicą, a następnie ich otynkowanie (należy także otynkować odsłonięte belki stropu drewnianego nad poddaszem); zamurowanie bruzd w ścianach w miejscach przejść przewodów oraz zabezpieczenie przewodów instalacji elektrycznej (otynkowanie lub poprowadzenie w peszlach), zamontowanie opraw oświetleniowych (w piwnicy, na poddaszu, przy drzwiach wejściowych).
Z powyższej dokumentacji wynika bezspornie nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku.
W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że podmiot właściwy do dbania o stan przedmiotowego budynku nie dopełnił ciążącego na nim, na mocy przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku, tj. nie utrzymuje go w należytym stanie technicznym i estetycznym, dopuszczając tym samym do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.
W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy odnosząc się do treści odwołania wyjaśnił, iż organ nadzoru budowlanego wydając decyzję na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane i wyznaczając termin wykonania obowiązku nie może kierować się np. sytuacją finansową adresata, koniecznością wyłonienia wykonawcy, lecz powinien brać pod uwagę cel, któremu ten przepis służy. Zadaniem przepisu art. 66 jest utrzymanie substancji budowlanej we właściwym stanie technicznym. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego powinny reagować możliwie szybko na stwierdzone nieprawidłowości, gdyż zwłoka w wydaniu decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości może doprowadzić do dalszej degradacji obiektu budowlanego i w konsekwencji powstania bądź pogłębienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w utrzymaniu rzeczonego budynku zmiana terminu na wykonanie powyższych obowiązków nie jest uzasadniona.
Odnosząc się do kwestii naprawy pokrycia dachowego organ zauważył, iż autor ekspertyzy, w protokole z kontroli 5-letniej obiektu z marca 2019 r., wskazał na istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników (zwłaszcza w okresie silnych wiatrów, intensywnych opadów), z uwagi na ryzyko osunięcia się dachówek, co świadczy o tym, iż nadal taki stan istnieje. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że celem wyeliminowania istniejącego zagrożenia zasadnym jest nakazanie wymiany wyeksploatowanego pokrycia dachowego, tym bardziej, że niekorzystne warunki atmosferycznej, ubytki zaprawy mogą powodować osuwanie się kolejnych elementów pokrycia, zagrażając bezpieczeństwu osób przebywających w pobliżu budynku.
Odnośnie zawilgocenia piwnic organ orzekający wyjaśnił, że wskazano na zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia, a nie jak wskazują odwołujący się na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.
Prawidłowość decyzji wydanej w sprawie w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali K. L. i W. L. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W petitum skargi, działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa i 84 § 1 kpa polegające na zaniechaniu wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku czego organ pierwszej instancji błędnie i przedwcześnie uznał, że w stanie technicznym budynku występują zagrożenia i nieprawidłowości wymagające usunięcia przez współwłaścicieli oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, polegające na błędnym przyjęciu, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku, a nadto jest w nieodpowiednim stanie technicznym.
Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.
Ponadto pełnomocnik wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów, wyprowadzona z twierdzenia, że wnioski i ocena materiału dowodowego przyjęte przez organy orzekające są błędne, bowiem przedłożona ekspertyza techniczna i jej uzupełnienie oraz protokół okresowej kontroli nie wskazują na istnienie w budynku przy ul. [...] we W. nieprawidłowości i powodowanie zagrożeń, które wymagają podjęcia działań w celu ich usunięcia.
Pełnomocnik zwrócił uwagę, że skarżący już w odwołaniu podkreślali, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w powołanym jako podstawa prawna decyzji pierwszoinstancyjnej przepisie art. 66 ustawy – Prawo budowlane, wskazując przede wszystkim, że osoba dysponująca uprawnieniami do sporządzania opracowań i dokumentów żądanych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego nie stwierdziła, aby budynek zagrażał zdrowiu i życiu ludzi oraz uznała, że przed upływem 5 lat nie są potrzebne wymiany poszycia dachu.
Ponadto – zdaniem pełnomocnika czynności, jakie wykonuje uprawniony do sporządzenia ww. dokumentów wymagają wiedzy specjalistycznej na poziomie przekraczającym organ administracyjny - nawet nadzoru budowlanego. Inaczej wymogu sporządzenia takich okresowych dokumentów przez określone uprawnione osoby nie byłoby. Zdaniem skarżących, z tego powodu organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność takich opracowań. Powinien jedynie dokonać oceny tych dokumentów pod względem formalnym, tj. zbadać np. czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena dokonywana przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, a jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie. W ocenie skarżących, organ pierwszej instancji naruszył zarówno tę zasadę, jak i art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co doprowadziło do wykraczającej poza dopuszczalne granice korekty wniosków zawartych w ww. dokumentach.
W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik skarżących stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, iż stan techniczny fundamentów nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa konstrukcji i kwalifikuje je do dalszej eksploatacji i nie ma podstaw do robót remontowych lub konserwacyjnych tego elementu budynku. Ponadto, obecny stan techniczny piwnic nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi, chociaż wpływa nieznacznie niekorzystnie na stopień tego bezpieczeństwa w następstwie zalewania i wilgoci murów. Odnośnie dachu, wykazuje on dobry stan zachowania, co wyklucza ryzyko wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji, a tym samym istnieje pewność w dalszym bezpiecznym użytkowaniu bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek prac konserwacyjnych ze strony skarżących. Pokrycie dachowe nie wykazuje nieszczelności wymagających interwencji. Przedmiotowy budynek znajduje się w stanie technicznym zadowalającym i dobrej przydatności do dalszego użytkowania, ze stanem zużycia nie wymagającym poważniejszych prac, a do takich zobowiązani zostali współwłaściciele. Użytkowanie obiektu jest zgodne z przeznaczeniem i wymaganiami dotyczącymi bezpieczeństwa jego dalszego użytkowania, ochrony środowiska oraz utrzymania w należytym stanie technicznym i estetycznym.
W doręczonej Sądowi w dniu 5 marca 2020 r. odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko, przyjęte przy orzekaniu w sprawie.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że wyczerpujące merytorycznie uzasadnienie zostało przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu, a po zapoznaniu się ze skargą organ nie znalazł podstaw do jego uchylenia. Podał też, że zarzuty skargi i wywody w niej zawarte były już rozważane w postępowaniu odwoławczym, zostały szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu i pozostają bez wpływu na treść orzeczeń wydanych w postępowaniu instancyjnym.
Postanowieniem z dnia 28 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II wydanym w związku z zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, sprawa została zdjęta z wokandy posiedzenia jawnego w dniu 5 listopada 2020 r., a sprawa skierowana na posiedzenie niejawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta nie narusza prawa, zatem skarga podlega oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę działania organów właściwych instancyjnie w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, a postępowanie administracyjne, w którym wydano decyzję objętą kontrolą Sądu dotyczyło stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W.
Poprzedzając wyjaśnienie przesłanek podjętego przez Sąd orzeczenia należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ustawy – Prawo budowlane kwestia stanu technicznego budynku leży w gestii właściciela lub zarządcy budynku. Te podmioty zobowiązane są do zapewnienia utrzymania odpowiedniego stanu technicznego i estetycznego obiektu budowlanego w celu niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenie jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Środkiem, który w zamyśle ustawodawcy ma umożliwić prawidłową realizację powyższego obowiązku jest uregulowana w art. 62 omawianej ustawy powinność właściciela lub zarządcy poddawania obiektu budowlanego w czasie jego użytkowania okresowej kontroli.
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą – na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane – współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości występujących w stanie technicznym obiektu.
Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu, stanowiącego podstawę materialnoprawną kontrolowanego orzeczenia, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska i jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Należy też zwrócić uwagę, że powołany przepis jest elementem regulacji zawartej w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co przesądza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany i przez zaniechanie, niedbalstwo brak kontroli lub bierność właściciela albo zarządcy doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie omawianego przepisu, który ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym.
Przepis ten niewątpliwie ingeruje w sferę prawa własności, wymuszając na właścicielu obiektu obowiązek określonego zachowania ale ma on na celu utrzymanie odpowiedniego stanu technicznego obiektu, zgodnie z zasadami prawidłowego i bezpiecznego użytkowania.
Zakres obowiązków wskazuje przepis art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stosownie do którego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 powoływanej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne na terenie przedmiotowego obiektu, w toku których stwierdził nieprawidłowości w jego stanie technicznym, skonkretyzowane następnie w przedłożonych na żądanie organu ekspertyzie technicznej (dodatkowo uzupełnionej) i protokole okresowej kontroli, sporządzonych przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Autor opracowań szczegółowo opisał stan techniczny i jego nieprawidłowości występujące w strefie fundamentów, ścian zewnętrznych, konstrukcji dachu, w tym jego więźby i pokrycia z dachówki ceramicznej, elewacji budynku, konstrukcji i elementów w obrębie nadproża i okien filarka okiennego na poddaszu biegów schodowych wewnętrznych, konstrukcji schodów zewnętrznych od strony ogrodu, belek stropowych nad piwnicą i nad poddaszem. W ekspertyzie technicznej zamieszczono też zalecenia dotyczące miejsc przebiegu przewodów instalacji elektrycznej (bruzd w ścianach) oraz wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości. Nieprawidłowości i zalecenia zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego.
Zdaniem Sądu w tych okolicznościach organy prawidłowo przyjęły, że stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku mieszkalnego uprawniają do wydania decyzji nakazującej – przy zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane – ich usunięcie. Istotne przy tym jest, że dla orzeczenia nakazu w trybie powołanego przepisu pozostają bez znaczenia przyczyny nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, którego dotyczą nakazane czynności ani to na skutek czyich działań one powstały. Wystarczające jest bowiem stwierdzenie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek uwzględnionych w przepisie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
Podkreślić też ponownie należy, że powinnością właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, odpowiedzialnych za jego stan techniczny jest samodzielne usunięcie nieprawidłowości, czy też zapobieganie im w ramach wymaganego nadzoru. Naruszenie tych obowiązków skutkuje koniecznością wykorzystania przez uprawniony organ sankcji w formie nakazu orzeczonego na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane.
Z istoty działań podejmowanych w trybie wskazanego powyżej przepisu wynika, że zmierzają one do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym, natomiast nie służą likwidacji stanu niezgodności z prawem. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w warunkach art. 66 powoływanej ustawy jest tylko ustalenie, że zaistniał ustawowo określony przypadek uzasadniający interwencję organu nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie jest natomiast zobowiązany do wskazywania konkretnych przepisów techniczno-budowlanych, w odniesieniu do których oceniono stwierdzanie nieprawidłowości.
W ocenie Sądu przyjęte w rozpoznawanej sprawie na podstawie ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolnych obiektu oraz przedłożonych opracowań wnioski wykazały w sposób nie budzący wątpliwości konieczność usunięcia stwierdzonych w przedmiotowym obiekcie budowlanym nieprawidłowości poprzez nałożenie obowiązków zmierzających do likwidacji nieodpowiedniego stanu technicznego budynku oraz wyeliminowania zagrożeń życia i zdrowia ludzi, czy bezpieczeństwa mienia.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że nie zasługuje na aprobatę zawarty w skardze zarzut dotyczący ograniczonych uprawnień organu nadzoru budowlanego w zakresie oceny treści ekspertyzy technicznej czy innego opracowania sporządzonego przez uprawnioną osobę.
Organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi, zatrudniającymi inspektorów o odpowiednim wykształceniu, wiedzy fachowej i kwalifikacjach, które uprawniają ich do oceny opracowań specjalistycznych przedkładanych w toku postępowania. Nie można natomiast wymagać, aby na potrzeby prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania, w przypadku, gdy jest niezbędne, organ samodzielnie sporządzał ekspertyzę techniczną, czy inne specjalistyczne opracowanie. Niezależnie od tego, że taka koncepcja byłaby niemożliwa do zrealizowania ze względów logistycznych, to mogłaby powodować zastrzeżenia stron, co do obiektywizmu i bezstronności autora takiego opracowania.
Ponadto – wbrew sugestiom skarżących – na treść rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie mają wpływu możliwości finansowe zobowiązanych, a także nakłady poczynione na nieruchomość przez poszczególnych jej współwłaścicieli. Kwestie te pozostają poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego i mogą być rozstrzygane na podstawie przepisów prawa cywilnego przez sąd powszechny.
W istniejących w sprawie okolicznościach organy orzekające zasadnie – zdaniem Sądu – skorzystały z dyspozycji zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
Nieprawidłowości objęte nakazem ich usunięcia zostały opisane w protokole, ekspertyzie technicznej i jej uzupełnieniu oraz protokole okresowej kontroli, natomiast organ nadzoru budowlanego pozbawiony w sprawach o tym przedmiocie uprawnienia do orzekania w warunkach uznania był zobowiązany do wydania decyzji nakazowej.
Istotne też jest, że obowiązek wykonania robót budowlanych ma charakter jedynie naprawczy, a rodzaj i zakres robót zależy od istoty i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości. Organ nadzoru budowlanego orzekając o obowiązkach dotyczących nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego nie określa również sposobu wykonania robót, które powinny być przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje.
W ocenie Sądu nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem organy w toku postępowania instancyjnego w sposób prawidłowy – zdaniem Sądu – zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, podejmując czynności procesowe zgodnie z wymogami procedury administracyjnej.
Dokonały też w sposób prawidłowy oceny materiału dowodowego, uwzględniając dyspozycje zawarte w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu decyzji – stosownie do wymogu określonego w art. 107 § 3 kpa prawidłowo wyjaśnione zostały wszystkie istotne w sprawie okoliczności i podstawa prawna rozstrzygnięcia.
W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego nie naruszając przy tym zasad postępowania administracyjnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.