II SA/Wr 1306/03

II SA/Wr 1306/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Julia Szczygielska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska/sprawozdawca/ Protokolant: Krzysztof Lonc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Wr 1306/03 1
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art 62 ust. 3, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1, art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.)5 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego położonego przy ul. R. [...] we W., w którym występują nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, zagrażające bezpieczeństwu życia i mienia użytkowników budynku i ich mieniu, przedłożyć w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania protokoły badań i sprawdzeń z okresowej kontroli tegoż budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych przeprowadzonej w oparciu o w/w art. 62 oraz nakazał przedłożyć ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego komina usytuowanego od strony północnej przedmiotowego budynku. Organ stwierdził przy tym, że okresowej kontroli budynku winny dokonać osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia.
W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na ustalenia jakie poczynił podczas oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego w dniu [...]r. Protokolarnie stwierdzono wówczas zły stan techniczny komina, znajdującego się od strony północnej połaci dachowej przedmiotowego budynku oraz jego odchylenie się od pionu przy wysokości ok. 2m oraz brak jakichkolwiek odciągów i zabezpieczeń .
Stwierdzono również zły stan elewacji budynku, o czym świadczą odpadające duże płaty tynku i puste miejsca o dużej powierzchni bez tynków. Nadto organ podkreślił, że współwłaściciele posesji, w obecności których dokonano tych oględzin oświadczyli, że do dnia przedmiotowej kontroli /oględzin/, nie dokonywali przeglądów wynikających z art.62 Prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. L. domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Strona zarzuciła wydanej decyzji brak podstawy prawnej, wydanie niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej, która nie powinna zostać wydana na obecnym etapie postępowania oraz błędną interpretację art.62 Prawa budowlanego.
Ponadto odwołująca się wskazała, iż pozostałe przepisy przywołane w decyzji organu pierwszej instancji, również nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji odwołującej się, iż decyzja
Sygn. akt II SA/Wr 1306/03 2
organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą błędnej podstawy prawnej. Za zasadne natomiast uznano twierdzenie, iż przepisy art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1, art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminny nie mogą stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania decyzji, gdyż stanowią one potwierdzenie zadań i obowiązków organów nadzoru budowlanego, precyzją je i wskazują, które z nich należy zastosować rozpatrując konkretny stan faktyczny. Mogą one być przywołane jako podstawa prawna decyzji administracyjnej, nie samodzielnie lecz w związku z konkretnym przepisem stanowiącym podstawę prawną do wydania decyzji.
Zdaniem organu odwoławczego, podstawą materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowi natomiast art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu, iż rozstrzygnięcie podjęto w nieodpowiedniej formie aktu administracyjnego wskazano, iż nie ma jednoznacznie określonego stanowiska w tej sprawie. Z jednej strony zgodnie z przepisami k.p.a., o kwestiach wynikających w toku postępowania, a niezbędnych do jego właściwego przeprowadzenia orzeka się w drodze postanowienia, które ma charakter dowodowy. Dopiero po dokonaniu tych czynności organ podejmuje rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy.
Organ odwoławczy wskazał przy tym na stanowisko zajęte w doktrynie prawa budowlanego w stosunku do art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stwierdzenie nieodpowiedniego stanu obiektu budowlanego lub jego części, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, niebezpieczeństwo mienia łub środowiska, daje podstawę do nakazania przeprowadzenia kontroli w każdym terminie, a także zażądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego tego obiektu. Organ nadzoru budowlanego nakazuje wówczas wykonanie w/w czynności w formie decyzji, w której określa zakres kontroli stanu technicznego lub ekspertyzy, uwzględniając rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu budowlanego.
Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie istnieje uzasadnione domniemanie zagrożenia zdrowia, życia i mienia mieszkańców budynku, stąd uchylenie podjętego przez organ pierwszej instancji aktu z powodu jego niewłaściwej nomenklatury i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia byłoby niepotrzebnym przedłużaniem postępowania administracyjnego, godzącym w jego podstawówką zasadę wynikającą z art. 12 k.p.a. i mogłoby w doprowadzić do rzeczywistego zagrożenia w/w wartości.
Ponadto organ odwoławczy zważył, iż w przypadku podejrzenia, że budynek jest w niewłaściwym stanie technicznym organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń, zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych może podjąć stosowne decyzje tymi przepisami przewidziane tj. przeprowadzenie kontroli lub
Sygn. akt ll SA/Wr 1306/03 3
wykonania ekspertyzy, Organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny również wtedy, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Po potwierdzeniu nieprawidłowości, tzn. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w oparciu o odpowiedni przepis prawa.
Ponieważ wynik oględzin przedmiotowego budynku potwierdził zły stan techniczny znajdującego się od północnej strony połaci dachowej komina oraz fakt jego odchylenia od pionu, organ pierwszej instancji podjął nakazywane w takim przypadku przepisami Prawa budowlanego rozstrzygnięcie. Na obecnym etapie postępowania w przedmiotowej sprawie, nałożone decyzją organu pierwsze instancji obowiązki stanowią tę część procedury, która ma dowieść jakie nieprawidłowości w stanie technicznym komina zaistniały, co będzie podstawą do podjęcia dalszych czynności określonych w przepisach prawa budowlanego.
Organ odwoławczy, podkreślił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie kończy postępowania, dopiero po przedstawieniu ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu komina i ocenie pozostałych materiałów dowodowych zebranych w sprawie, zostanie podjęte merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.
Treść decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości zależy od okoliczności faktycznych sprawy, a przy stwierdzeniu odpowiednich przesłanek może obejmować nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W konkluzji organ odwoławczy uznał, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji prawidłowo. Zatem nie ma podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W .
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wniosła M. L. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art, 7, art. 15, art, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając swoją skargę strona podniosła, iż oględziny przedmiotowego komina organ dokonał w odległości 32 m od budynku bez wewnętrznej kontroli. Nie ustalono również, czy komin jest rzeczywiście odchylony od pionu. Protokół z oględzin z dnia [...]r. nie zawiera ustaleń organu pierwszej instancji, a jedynie podaje to, co jest zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy przyjął ustalenia organu pierwszej instancji za prawidłowe, przez co naruszył przepis art. 7 k.p.a. oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz przepisy o postępowaniu
Sygn. akt II SA/Wr 1306/03 4
dowodowym (art. 77 § 1 kpa). Ponadto decyzja organu odwoławczego nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 3 k.p.a.) odnośnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Skarżąca podniosła nadto, iż przepis art. 66 Prawa budowlanego przewiduje, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlanych jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie więc z tym przepisem właściwy organ ma obowiązek w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego z uwagi na to, że budynek ten wymaga przeprowadzenia remontu, nakazać jego wykonanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. powinien zatem przekazać sprawę organowi I instancji w celu ponownego jej rozpoznania.
W konkluzji, skarżąca stwierdziła , iż skarga jej jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji
Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., Nr [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 &1 lub art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i stwierdzenia jej nieważności. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 & 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie.
Sygn. akt II SA/Wr 1306/03 5
Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), a przede wszystkim przepis art.62 ust.3. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ może - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska - nakazać przeprowadzenie, w każdym terminie, kontroli, o których mowa w ust. 1, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
Z powyższej regulacji wynika zatem, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w cyt. wyżej art.62 ust.3 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego, czyli powiatowy inspektor nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania decyzji nakazującej właścicielowi przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego lub jego części, jak i żądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
W myśl zaś art.62 ust.l pkt.2 Prawa budowlanego, obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela okresowej kontroli, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej całego obiektu budowlanego, estetyki obiektu oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów.
Istotny jest przy tym także przepis art. Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym.
Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że postępowanie w mniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek H. W. - współwłaścicielki budynku mieszkalnego położonego przy ul R. [...] we W . W piśmie z dnia [...]r. H. W. zwróciła się do organu pierwszej instancji o wydanie nakazu rozbiórki /obniżenia/ komina w przedmiotowym budynku, ponieważ stanowi on zagrożenie /grozi zawaleniem/,
Sygn. akt II SA/Wr 1306/03 6
a M. L. - druga współwłaścicielka budynku mieszkalnego nie wyraża zgody na obniżenie tegoż komina.
Niesporne jest także w sprawie, że w dniu [...]r. przeprowadzone zostały z udziałem stron oględziny komina budynku mieszkalnego położonego przy ul. R. [...] we W . Wyniki tych oględzin zostały utrwalone w protokole sporządzonym z udziałem m. innymi M. L. i podpisanym przez skarżącą.
W świetle dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzja z dnia [...]r. Nr [...], nakazująca współwłaścicielom budynku mieszkalnego położonego przy ul. R. [...] we W. przedłożenia protokołów, a w istocie nakazująca przeprowadzenie kontroli tegoż budynku oraz przedłożenie ekspertyzy technicznej stanu technicznego komina usytuowanego od strony północnej przedmiotowego budynku, mieści się w zakresie kompetencji określonych w cyt. wyżej art.62 ust.3 Prawa budowlanego. Istotne jest bowiem przy tym, że decyzja wydawana w oparciu o cyt. wyżej przepis art.62 ust.3 Prawa budowlanego jest decyzją podejmowaną przez organ w ramach tzw, uznania administracyjnego. Kontrola sądowa takiej decyzji polega na ustaleniu, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami.
Wbrew zarzutom skargi, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, nie naruszając w tym względzie takich przepisów, jak chociażby art.7, 75 & 1, 77 & 1, 79 & 1 i art.80 k.p.a., w konsekwencji stwarzając podstawy do uznania trafności pierwszoinstancyjnej decyzji przez organ odwoławczy.
Organ pierwszej instancji wydając kwestionowaną przez skarżącą decyzję nie przekroczył uznania administracyjnego, które to zaś uznanie ograniczone jest użytym w cyt. wyżej przepisie art.62 ust.3 Prawa budowlanego zwrotem: " ... stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska -...".
Z powyższego zapisu wynika zatem, że do wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli stanu technicznego obiektu lub jego części, wystarczy stwierdzenie przez tenże organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie któregokolwiek z wymienionych w tym przepisie dóbr.
Skoro zaś, jak podnosi sama skarżąca, przedmiotowy komin jest na wysokości 11 metrów i jest w złym stanie technicznym, to ustalone podczas oględzin odchylenie tegoż komina od pionu, przy braku odciągów i zabezpieczeń, można było przyjąć, jak uczyniły to organy, że stan techniczny
Sygn. akt II SA/Wr 1306/03 7
tegoż komina może spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi oraz, bezpieczeństwa mienia.
Przeprowadzenie w tej sytuacji kontroli o której stanowi art.62 ust.l pkt.2 Prawa budowlanego i przedłożenie organowi protokołów z tej czynności, stanowić będzie dopiero wraz z przedmiotową ekspertyzą komina , podstawą do ustalenia jakie prace remontowe winny być nakazane /w formie decyzji/ do wykonania współwłaścicielom budynku mieszkalnego położonego przy ul. R. [...] we W., celem usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o którym stanowi art.145 & 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z braku zatem uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.