II SA/Wr 129/10

II SA/Wr 129/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2010-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2235/10 - Wyrok NSA z 2011-01-20
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 4 ust. 1,  art. 15 ust. 2 pkt 1, 9, 10,  art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 93 ust. 2a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 16 ust. 2,  art. 163,  art. 165 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
art. 2, 4, 5, 13
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
art. 3 ust. 1,  art. 4 ust. 2
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów wsi R. i B. (gm. S.) w celu określenia lokalizacji elektrowni wiatrowych oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] r. Rady Gminy S. podjęła uchwalę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów wsi R. i B. (gm. S.) w celu określenia lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz innych urządzeń technicznych niezbędnych do prawidłowego działania parku wiatrowego B..
Na powyższą uchwałę skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm.) złożył Wojewoda D.. Zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- zwanej dalej u.p.z.p. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 tej ustawy oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wniosło stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda D. podniósł, że w trakcie sporządzania przedmiotowej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło naruszenie zasad jego sporządzania. Działalnie to miało miejsce poprzez wprowadzenie rozróżnienia dwóch rodzajów linii rozgraniczających - ustalonych i orientacyjnych. Strona skarżąca stwierdziła, że mając na uwadze ustalenia przewidziane dla linii rozgraniczających ustalonych można przyjąć, że pomimo zastosowania określenia "ustalone" zamiarem było traktowanie i użycie tych linii jako linii trwale rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Działaniem, w przekonaniu Organu Nadzoru, niedopuszczalnym, było natomiast wprowadzenie do planu dodatkowego, nieprzewidzianego przez ustawodawcę, rodzaju linii rozgraniczających, tzw. linii rozgraniczających orientacyjnych. Zgodnie z § 4 ust. 3 skarżonej uchwały linie te "mogą być w projektach zagospodarowania terenu oraz w projektach podziału terenu korygowane na podstawie opracowań o większym stopniu szczegółowości niż rysunek planu, jeżeli wymaga tego w szczególności program sytuowanej inwestycji, pod warunkiem zachowania możliwości realizacji funkcji i spełnienia zasad zagospodarowania ustalonych planem dla wszystkich terenów, w szczególności z zastrzeżeniem § 6 ust. 4 niniejszej uchwały." W ocenie Wojewody D. wprowadzenie linii orientacyjnych nie pozwala jednoznacznie określić przeznaczenia terenów objętych ustaleniami planu, ponadto zezwala na uznaniowe, następujące poza planem miejscowym ustalenie tego przeznaczenia, a zatem stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Strona skarżąca zwróciła uwagę na to, że § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały wśród obowiązujących ustaleń na rysunku planu wymienia m.in. przebiegi linii rozgraniczających bez wskazania czy chodzi o linie ustalone czy orientacyjne, a zatem działanie takie nie pozwala na ustalenie, czy używając określenia "linie rozgraniczające" Rada miała na myśli linie ustalone czy też orientacyjne.
Ponadto Organ Nadzoru zarzucił, iż w § 5 ust. 4 pkt 2 skarżonej uchwale Rada Gminy wprowadzając możliwość wydzielania działek gruntu na terenach rolnych o powierzchni do 100 m2 naruszyła art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) i przekroczyła swoje kompetencje, bowiem w ocenie Wojewody D. podział nieruchomości jest odrębną procedurą od "scalania i podziału nieruchomości", których to szczegółowe warunki winny być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Wojewody D. naruszenie prawa stanowi również oddziaływanie parku elektrowni wiatrowych wychodzące poza granice opracowania planu przyjętego zaskarżoną uchwałą. Organ Nadzoru zarzucił, że w uchwale brak jest ustaleń w zakresie oddziaływania elektrowni wiatrowych związanego np. z hałasem, dla którego zgodnie z prognozą oddziaływania na środowisko promień strefy (izofo-ny) dla 45 db wynosi ok. 500 m. Zauważył, że z mapy prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że strefa ta wychodzi poza granice obszaru sporządzanego planu. W prognozie przewiduje się, że zabudowa mieszkaniowa nie będzie możliwa w promieniu 500 m od miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowych. Wojewoda podkreślił, że w § 6 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały postanowiono: "3. Wymaga się, aby usytuowanie projektowanego zainwestowania związanego z parkiem wiatrowym B. respektowało odległości ustalone w przepisach prawa powszechnego i polskich normach, w szczególności od krawędzi dróg publicznych, lasów, wód otwartych i linii elektroenergetycznych. 4. Na rysunku planu ustalono przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy dla słupów projektowanych elektrowni wiatrowych, zapewniający zachowanie odległości minimalnej 500 m od terenów istniejącej i dopuszczanej projektowanej zabudowy mieszkaniowej-zagrodowej i jednorodzinnej-lokalizowanej poza obszarami objętymi planem oraz zachowanie minimalnej odległości 190 m od osi istniejącej elektroenergetycznej linii 22kV D-211." Z zapisów tych- według Wojewody- pośrednio wynika zakaz zabudowy dla terenów nieobjętych planem. Nieprzekraczalna linia zabudowy dla elektrowni wiatrowych na rysunku planu określona jest tylko dla części terenu opracowania planu, a ograniczenia w użytkowaniu terenu dotyczą także obszaru znajdującego się poza granicami opracowania przedmiotowego planu. W ocenie Wojewody z tego wynikałoby, że Rada Gminy nie objęła ustaleniami planu wszystkich obszarów, które faktycznie znajdować się będą w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych, przez co zostanie ograniczone ich użytkowanie.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że w dniu złożenia skargi bezspornie zaskarżona uchwała nie została opublikowana, w związku z czym nie weszła w życie (czyli nie obowiązywała w obrocie prawnym), a zatem zaskarżenie przez Wojewodę D. uchwały jest przedwczesne.
Ustosunkowując się do zarzutów przedstawionych w skardze Rada Gminy podkreśliła, że ani przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ani inny przepis wykonawczy do tej ustawy nie definiuje pojęcia linii rozgraniczającej i nie zabrania posługiwania się w planach miejscowych takimi narzędziami jak orientacyjne linie rozgraniczające. Rada odwołała się do praktyki interpretacji innego pojęcia pochodzącego z ww. rozporządzenia, a mianowicie "linii zabudowy". Rada Gminy wskazała, że w praktyce planistycznej stosuje się powszechnie na rysunkach planów dwa typy linii zabudowy: obowiązujących i nieprzekraczalnych (które w różnym stopniu regulują sytuowanie zabudowy) i mimo braku konkretnego przepisu zezwalającego na używanie dwóch rodzajów linii zabudowy, nie budziło to dotychczas wątpliwości Organu Nadzoru, a uchwały zawierające takie zapisy nie były kwestionowane przez Sąd w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Nadto w ocenie Rady, gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie stosowania jedynie jednego rodzaju linii rozgraniczających, to w § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. użyto by przy opisie linii rozgraniczającej liczby pojedynczej a nie mnogiej.
Rada Gminy zarzuciła Wojewodzie D., że w swoim wywodzie zaprezentowany w skardze pomija zupełnie specyfikę zaskarżonej uchwały (określenie lokalizacji elektrowni wiatrowych), tezy zawarte w skardze mają charakter abstrakcyjny i nie odnoszą się w żadnym punkcie do stanu faktycznego danej sprawy.
Rada zauważyła, że znamienita większość obszarów objętych planem to tereny gruntów ornych i trwałych użytków zielonych oznaczone na rysunku planu symbolem R. Zgodnie z ustaleniami planu na tych terenach wiodącą funkcją będzie przeznaczenie rolnicze. Na terenach oznaczonych symbolem R wyznaczono w przewadze za pomocą orientacyjnych linii rozgraniczających tereny oznaczone symbolami E(W) przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Rada podkreśliła, że wybudowanie elektrowni wiatrowej w niewielkim stopniu ograniczy możliwość rolniczego wykorzystywania terenów do niej przyległych, a po wybudowaniu elektrowni pozostała cześć terenu E(W), która nie zostanie wykorzystana dla potrzeb tej budowli, może zostać przeznaczona - zgodnie z ustaleniami planu - pod funkcję użytków rolnych. Dotyczy to również sytuacji kiedy okazałoby się, że na wyznaczonym terenie nie jest w ogóle możliwe wybudowanie elektrowni wiatrowej. Rada podkreśliła, że wszystkich uwarunkowań, które mogą uniemożliwić wybudowania elektrowni wiatrowych nie da się w pełni przewidzieć na etapie sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwróciła z drugiej strony uwagę na fakt, iż w rozdziale 3 uchwały "Ustalenia szczegółowe dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi" w § 15 przesądzono o tym, że jedynie na terenach E(W) dopuszcza się sytuowanie elektrowni wiatrowych. Rada poinformowała, że opracowując koncepcję planu miejscowego rozważano, czy w świetle zidentyfikowanych uwarunkowań właściwym byłoby ustalenie na rysunku planu granic dużych terenów (obejmujących większość obszarów objętych planem) o funkcji "grunty orne i trwałe użytki zielone z dopuszczeniem lokalizowania elektrowni wiatrowych". Taki zapis przy właściwie określonych granicach terenów realizowałby warunek nieuciążliwego dla mieszkańców sąsiednich wsi sytuowania elektrowni. Jednak ostatecznie zdecydowano, że poprzez wydzielenie na rysunku planu terenów oznaczonych symbolem E(W) celowym jest doprecyzowanie możliwych lokalizacji poszczególnych elektrowni. Dlatego też w projekcie planu posłużono się orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi, które z jednej strony doprecyzowują i uszczegóławiają usytuowanie elektrowni – z drugiej zaś zapewniają płynne przejście między niekolidującymi z sobą przeznaczeniami - terenów rolniczych oznaczonych w planie symbolem R i gruntów pozostałych po wybudowaniu elektrowni na terenach E(W), do wykorzystania jako użytki rolne. Rada podniosła, że skoro powszechnym jest przy sporządzaniu planów miejscowych parków elektrowni wiatrowych przygotowywanie projektów, w których na terenach R -rolniczych oznacza się jedynie orientacyjną lokalizację elektrowni wiatrowych (za pomocą punktowych oznaczeń informacyjnych) - to nie można za wadliwą uznać uchwałę, w której wyznacza się niejako dodatkowo tereny służące uszczegółowieniu lokalizacji tych budowli. Rada zarzuciła, że wyroki powołane przez Wojewodę w uzasadnieniu skargi nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, zaś same zarzuty sprowadzają się de facto do metodyki sporządzania planu miejscowego. W ocenie Rady Organ Nadzoru kwestionuje przyjętą w planie miejscowym koncepcję urbanistyczną, do kształtowania której organy Gminy miały prawo w ramach przysługującego im władztwa planistycznego.
Odnosząc się do zarzutu Wojewody o niezgodności z prawem § 5 ust. 4 pkt 2 przedmiotowej uchwały Rada Gminy S. wskazała, iż Organ Nadzoru błędnie doszedł do przekonania, iż nie wzięła ona pod uwagę ograniczeń materialnopraw-nych dotyczących podziału nieruchomości (a wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami), bowiem § 5 ust. 4 ww. uchwały wyraźnie stanowi: "o ile nie stoi to w sprzeczności z przepisami prawa powszechnego i innymi ustaleniami planu", tj. m.in. z przepisami ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Rady powielanie w uchwale postanowień przepisów wyższego rzędu byłoby niezgodne z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zdaniem Rady zarzut Wojewody jest tym bardziej bezzasadny, iż postanowienia § 5 ust. 4 nie budzą wątpliwości, ponieważ określają jedynie dodatkowe - w odniesieniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami - warunki podziału nieruchomości, do czego Rada miała pełne prawo, w szczególności z racji posiadanego władztwa planistycznego. Nie można bowiem przyjąć, iż postanowienia § 5 ust. 4 planu wyłączają postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada zarzuciła, że Wojewoda dokonał nietrafnego wywodu analizując zgodność zapisu zawartego w § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Zapis § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały nie jest bowiem realizacją wymogu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ale realizuje on wymogi określone w art. 15 ust. 2 punkty 9 i 10 tej ustawy. Do wymagań określonych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. odnosi się - co wyraźnie stwierdzono w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały - zapis w § 22 ust. 3.
Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu Wojewody (odnośnie oddziaływania parku elektrowni wiatrowych poza obszarem objętym planem) Rada podniosła, że przedmiotowy plan nie wprowadza ograniczeń dot. zabudowy poza obszarem, dla którego jest sporządzany. Natomiast w granicach planu parku wiatrowego w zgodzie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. ustanowiono zakaz zabudowy poprzez zapis w § 10 ust. 1 uchwały: "Na obszarach objętych planem nie dopuszcza się lokalizowania zabudowy kubaturowej. (...)". Rada podkreśliła, że sporządzając projekt planu organ planistyczny jest związany przebiegiem granic wytyczonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu i przekroczenie tych granic byłoby naruszeniem zasad sporządzania planów i właściwości organów planistycznych. Na marginesie Rada zwróciła uwagę na fakt, że dla terenów całych obrębów geodezyjnych R. i B. w gminie S. obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z zapisami których cały obszar objęty zaskarżonym przez Wojewodę planem leży na terenach, gdzie obowiązuje już zakaz lokalizowania zabudowy. Granica terenów z zakazem zabudowy kubaturowej biegnie na zachód od obszaru objętego planem miejscowym parku wiatrowego B., co wraz z wyznaczoną na rysunku zaskarżonego planu nieprzekraczalną linią zabudowy zapewnia w przyszłości zachowanie bezpiecznej odległości pomiędzy chronioną przed hałasem zabudową mieszkaniową a projektowanymi elektrowniami wiatrowymi.
W piśmie z dnia 20 kwietnia 2010 r. Wojewoda D. podniósł, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rzeczywiście nie zawierają nakazu sztywnego przebiegu wszystkich linii rozgraniczających, jednak jednocześnie należy zauważyć, że nie można pośród nich odnaleźć regulacji, która dopuszczałaby stosowanie linii jedynie orientacyjnie wyznaczających granice różnych przeznaczeń terenu. A skoro zgodnie z obowiązującą zasadą legalizmu organy władzy publicznej muszą działać na podstawie i w granicach prawa oraz mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala, to należy przyjąć, że brak odpowiedniego upoważnienia na gruncie przepisów ustawowych do stosowania określonych rozwiązań uniemożliwia ich wprowadzanie. W ocenie Organu Nadzoru z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania powinny być jednoznacznie ustalone. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 4 ww. ustawy to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie m.in. przeznaczenia terenu i przyjęcie założenia o dopuszczalności ustanawiania owych orientacyjnych linii rozgraniczających implikuje zezwolenie na określanie przeznaczenia terenu w innym trybie, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę czy "na podstawie opracowań o większym stopniu szczegółowości" (jak stanowi § 4 ust. 3 uchwały nr XXXIV/265/09), co jest rażącym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Organ Nadzoru dodał, że kwestia ta może mieć niebagatelne znaczenie także dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
Wojewoda D. wskazał, że zarzut dotyczący § 5 ust. 4 pkt 2 przedmiotowej uchwały sprowadza się do tego, że Rada postanowiła w tym przepisie o bezwarunkowej dopuszczalności podziału nieruchomości o powierzchni do 100 m2, podczas gdy art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, dopuszcza podział nieruchomości o powierzchni poniżej 0,3000 ha (3000 m2) tylko w przypadku przeznaczenia jej na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Wojewoda przypomniał, że Rada Gminy w planie miejscowym określa obowiązkowo m.in. zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) i jest to procedura odrębna od podziału nieruchomości. W ocenie Organu Nadzoru, gdyby ustawodawca chciał przyznać Radzie Gminy kompetencję do określania warunków i zasad podziału nieruchomości w planie miejscowym, z pewnością stosowny przepis zostałby umieszczony w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.. Wojewoda zaznaczył, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
W piśmie z dnia 11 czerwca 2010 r. Rada Gminy S. przywołując przykłady wielu uchwał podjętych w różnych Gminach w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazała m.in., że niekwestionowaną przez Wojewodę powszechną praktyką jest wyznaczanie w planach terenów wielofunkcyjnych, gdzie często plan nie określa granic terenów o poszczególnych funkcjach. Rada podkreśliła, że w zaskarżonym planie miejscowym tylko w niektórych uzasadnionych przypadkach posłużono się orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi. Uznano bowiem - po przeprowadzeniu szczegółowych analiz - że w odniesieniu do niektórych rozgraniczeń stosowanie orientacyjnych linii rozgraniczających na rysunku planu parku wiatrowego B. jest bardziej zasadne niż użycie ustalonych linii rozgraniczających. Podkreśliła, że plan miejscowy ze swej natury ogranicza sposób wykonywania prawa własności, jednakże nie w sposób dowolny, a przy zachowaniu tzw. zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, na gruncie której Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lutego 1999 r. stwierdził: "spośród możliwych środków działania należy wybierać możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być stosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu" (wyrok TK z dnia 25 lutego 1999 r., Sygn. Akt K 23/98, OTK 1999, Nr 2, poz. 25). Rada wskazała, że podstawowym ustaleniem związanym z ochroną klimatu akustycznego jest oddalenie lokalizacji projektowanych elektrowni wiatrowych od terenów istniejącego i projektowanego zainwestowania mieszkaniowego możliwego do realizacji w sąsiednich wsiach na podstawie obowiązujących dla tych terenów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy określona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy, o której mowa w zaskarżonej uchwale w § 6 ust. 4. Jej przebieg wyklucza możliwość sytuowania elektrowni wiatrowych - ze względu na możliwy uciążliwy dla mieszkańców hałas - w szczególności w północno-zachodniej części obszaru objętego planem. Rada podkreśliła, że kwestie oddziaływania akustycznego projektowanych elektrowni wiatrowych przeanalizowano przy opracowywaniu "Prognozy oddziaływania na środowisko" i dla zachowania klimatu akustycznego dogodnego dla obecnych i przyszłych mieszkańców sąsiednich wsi jest koniecznym i wystarczającym odsunięcie lokalizacji elektrowni wiatrowych na odległość ponad 500 m od granic terenów z ustalonym już w obecnie obowiązujących planach zakazem zabudowy.
Rada podniosła, że argumentem przemawiającym za wskazywaniem lokalizacji poszczególnych elektrowni wiatrowych było również to, że przy takiej konstrukcji ustaleń planu miejscowego jest jednoznacznie określona maksymalna dopuszczana liczba elektrowni, co było przedmiotem zainteresowania mieszkańców gminy.
Dodała, że po przeprowadzeniu zasygnalizowanych powyżej analiz zdecydowano: wyznaczyć na rysunku planu tereny dopuszczanych lokalizacji elektrowni wiatrowych oznaczone symbolem E(W), ograniczać tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych E(W) ustalonymi liniami rozgraniczającymi w przypadku, gdy sąsiadują one z nieruchomościami, do zainwestowywania których inwestor farmy wiatrowej nie ma uprawnienia właścicielskiego (w szczególności lasy, drogi, sąsiednie nieruchomości rolne) oraz dopuścić - poprzez zastosowanie w niektórych przypadkach orientacyjnych linii rozgraniczających - uściślenia w przyszłości przebiegów granic terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych E(W) w zakresie określonym w § 4 ust. 3 uchwały, przy uwzględnieniu pozostałych ustaleń uchwały, w szczególności zawartych w § 11 ust. 2 i w § 15 ust. 4. W ocenie Rady taka konstrukcja ustaleń planu miejscowego pozwala inwestorowi dostosować -aczkolwiek w ograniczonym zakresie ze względu na występowanie również ustalonych linii rozgraniczających, przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz ustalenia tekstowe planu miejscowego - usytuowanie słupów poszczególnych elektrowni do wyników przyszłych badań geotechnicznych, aerodynamicznych i szczegółowych specjalistycznych badań ornitologicznych i chi-ropterologicznych. Są to opracowania o dużym stopniu szczegółowości sporządzane w trakcie procedury zmierzającej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc stosując w planie rozwiązanie respektujące zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i własności jednostki. Rada podkreśliła, że zastosowanie na rysunku planu parku wiatrowego w niektórych rozgraniczeniach orientacyjnych linii rozgraniczających było zasadne, a porównując analizowany plan miejscowy parku wiatrowego B. z innymi planami elektrowni wiatrowych należy stwierdzić, że usytuowanie poszczególnych projektowanych budowli zostało dokonane w tym planie ze znacznie większą dokładnością niż na ogół stosowana.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu Wojewody Rada podniosła, że w skarżonym planie miejscowym parku wiatrowego B. wszystkie grunty, na których dopuszczane jest lokalizowanie wież elektrowni wiatrowych to grunty inwestora zainteresowanego realizacją parku wiatrowego lub podmiotów od niego zależnych. Nie należy przewidywać, że w okresie 5 lat od dnia, w którym plan stanie się obowiązujący (art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.) nastąpi sprzedaż tych nieruchomości lub ich części. Jeżeli jednak takie zdarzenie miałoby miejsce biegły jest w stanie ustalić wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego tak w każdym wypadku nieruchomości przeznaczanych w planach pod więcej niż jedną funkcję, jak w wypadku planu parku wiatrowego B., w szczególności poprzez przyjęcie maksymalnej dopuszczanej wielkości terenów E(W) określonej w § 11 ust. 2 uchwały. Jeżeli przedmiotem sprzedaży byłyby jedynie poszczególne działki wcześniej wydzielone pod wieże elektrowni -oszacowanie wzrostu ich wartości bazuje na ich jednoznacznie określonej powierzchni i funkcji.
W ocenie Rady nie sposób podzielić obaw dotyczących "problemów z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Do dokumentacji projektowanej przedkładanej przy wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedkłada się w analizowanym przypadku wydawany przez gminę wyrys i wypis z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W każdym wypadku lokalizowania inwestycji na terenie określonym w planie jako wielofunkcyjny organ wydający pozwolenia na budowę nie ma problemów ze stwierdzeniem zgodności przedkładanej dokumentacji z ustaleniami planu - bada zgodność programu inwestycji z ustaleniami funkcjonalnymi, a rozwiązania projektowe - z pozostałymi ustaleniami planu, w szczególności z ograniczeniami związanymi z ochroną środowiska, wielkością działek, wysokością zabudowy, dojazdami itd.
Dodała, że obszar Gminy S. jest pokryty obecnie w całości miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego uchwalonymi w większości w 2001 r. Wiele rozgraniczeń w tych obowiązujących planach jest zrealizowanych orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi. Poinformowała, że organy wydające pozwolenia na budowę w okresie ostatnich 10 lat nigdy nie sygnalizowały problemów związanych z interpretacją planów w tym aspekcie.
Odnosząc się do stanowiska Wojewody o braku kompetencji do określania warunków i zasad podziału nieruchomości w planie miejscowym Rada wskazała na regulację art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Podziału, nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. (...)". Zasadami podziału nieruchomości powszechnie ustalanymi w planach miejscowych są na przykład minimalna lub maksymalna powierzchnia działek budowlanych i minimalna szerokość frontu działek.
W piśmie z dnia 18 czerwca 2010 r. Wojewoda D. zarzucił Radzie, że przywołany przez nią przykład uchwały zawierającej zapisy o terenie wielofunkcyjnym nie obrazuje sposobu rozwiązania problemu, bowiem obydwa przypadki różni zasadnicza kwestia - w planie zawierającej zapisy o terenie wielofunkcyjnym dopuszcza się alternatywne rozwiązania na pewnym obszarze o precyzyjnie określonych granicach, natomiast w przypadku Gminy S. mamy do czynienia z terenem jednofunkcyjnym - o przeznaczeniu pod projektowane elektrownie wiatrowe, oznaczonym symbolem E (W), jednak z niesprecyzowanym obszarem granic. Wojewoda podkreślił, że przedmiotem sporu nie jest bowiem dopuszczenie terenu wielofunkcyjnego, a nieokreślenie granic terenu, na którym obowiązują określone ustalenia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że uchwała w żadnym miejscu nie ogranicza możliwość przesunięcia owej orientacyjnej linii rozgraniczającej i jak daleko mogłaby sięgać dopuszczana w § 4 ust. 3 ww. uchwały korekta na podstawie opracowań o większym stopniu szczegółowości. Tym samym, nawet gdyby przyjąć, że granica terenu oznaczonego symbolem E(W) może ulec przesunięciu i w pewnym zakresie dla otoczenia tego terenu należałoby przyjąć funkcje alternatywne - rolną lub z przeznaczeniem pod elektrownię wiatrową, to po pierwsze - nie sposób określić, o jakim terenie mowa, skoro nie jest jasne, jak daleko to przesunięcie granic miałoby sięgać. Przecież z treści uchwały w żaden sposób nie wynika, że chodzi tylko o przesunięcia "do wewnątrz" czy też o przesunięcia w ramach posiadanych w sąsiedztwie przez inwestora działek. Po drugie - takie zastrzeżenie co do ewentualnego alternatywnego przeznaczenia gruntu nie zostało zamieszczone w ustaleniach dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem R, na rzecz których to przesunięcie ewentualnie mogło nastąpić.
Wojewoda podniósł, że przywołana przez Radę argumentacja, odnosząca się do zastosowania środków najmniej dolegliwych dla właścicieli nie może być brana pod uwagę w kontekście zadań, jakie na gminę nałożył ustawodawca. Plan zagospodarowania przestrzennego ma do spełnienia określone cele i nie mogą one być niwelowane przez chęć ułatwienia konkretnemu inwestorowi przeprowadzenia jego zamierzenia. Poza tym gmina zobowiązana jest wziąć pod uwagę także innego rodzaju interesy - mieszkańców gminy, względy ochrony środowiska, ładu przestrzennego, a temu służy precyzyjne określenie przeznaczenia terenu.
Wojewoda stwierdził, że dla oceny legalności przyjętych rozwiązań nie można także przyjąć założenia, że nie nastąpi sprzedaż nieruchomości przeznaczonych pod lokalizację wież wiatrowych. Stąd aktualne pozostają wątpliwości co do sposobu ustalania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu. Należy przy tym wyjaśnić, że problemy te mogą wystąpić właśnie na etapie sporządzania operatu szacunkowego, skoro nie będzie wiadomo, w związku z możliwością nielimitowanego przesunięcia granicy terenu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych, jakie jest przeznaczenie gruntu. Chodzi także o pewność obrotu nieruchomościami, którego dokonuje się przecież z uwzględnieniem jego przeznaczenia w planie miejscowy,
Organ nadzoru podkreślił, że nie jest władny do oceniania prawidłowości decyzji wydanych na podstawie dotychczas uchwalanych planów, w których granice terenów o różnym przeznaczeniu wyznaczane były jedynie orientacyjnie. Fakt, że od kilku lat organy wydające pozwolenia na budowę nie sygnalizują problemów z interpretacją nie jest- w ocenie Wojewody- gwarancją, że nie mogłyby one zostać skutecznie wzruszone i że praktyka określonej interpretacji przepisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowa.
Wojewoda Dolnośląski podniósł, że nie sposób zgodzić się z przedstawionym przez Radę wywodem, gdzie przyjęto, że skoro art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdza, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, to jest to wystarczająca podstawa do zamieszczenia w miejscowym planie zasad podziału nieruchomości, którymi miałyby być na przykład minimalna lub maksymalna powierzchnia działek budowlanych i szerokość frontu działek. W ocenie Organu Nadzoru jest to rozumowanie całkowicie sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów z zakresu planowania przestrzennego i gospodarowania nieruchomościami. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawodawca wprost wskazuje na konieczność uwzględnienia warunków wprowadzonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie w przypadku scalania i podziału nieruchomości. W art. 102 ust. 1 stwierdza bowiem, że "gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy", co wiąże się ściśle ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniającymi organy gminy do zamieszczania tego typu regulacji w planie miejscowym. W przypadku postępowania podziałowego w art. 93 ust. 1 stwierdza się natomiast, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu, o których mowa w tym przepisie nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie warunków podziału - owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania, o czym rozstrzyga sam ustawodawca, stwierdzając w art. 93 ust.2, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Należy mieć na względzie, że skoro własność jest chroniona konstytucyjnie, a jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to brak odpowiedniej normy kompetencyjnej wyłącza możliwość kształtowania przez organ administracji publicznej sposobu wykonywania tego prawa. Z tego samego względu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.
Zdaniem Wojewody mając na względzie wprowadzone w ustawie o gospodarce nieruchomościami zróżnicowanie instytucji podziału nieruchomości oraz scalania i podziału nieruchomości, zastosowanie przez ustawodawcę takiego właśnie nazewnictwa (chodzi o użycie łącznika "i" w nazwie procedury scaleniowo - podziałowej) w żadnym wypadku nie oznacza, że organowi stanowiącemu przyznano obok uprawnienia do określenia zasad scalania i podziału, także uprawnienie do wprowadzenia zasad podziału nieruchomości. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, to wówczas, mając na względzie regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami, treść art. 15 ust. 2 pkt 8 musiałaby zawierać zalecenie ustalenia szczegółowych zasad podziału i scalania oraz podziału nieruchomości, co z kolei musiałoby także znaleźć odzwierciedlenie w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Skoro w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawarto upoważnienia do określenia zasad podziału nieruchomości (z czym w trakcie rozprawy zgodziła się także Strona Przeciwna), to nie sposób upatrywać takiego upoważnienia w art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie ze tym przepisem przy podziale należy uwzględniać wyłącznie ustalenia planu, a pojęcie zgodności z ustaleniami planu wyjaśnia art. 93 ust. 2 i obejmuje ono zgodność z przeznaczeniem terenu i możliwościami jego zagospodarowania przewidzianymi w planie. Powierzchnia działek i szerokość ich frontów nie może być uznana za przeznaczenie terenu czy też możliwości ego zagospodarowania. To organ wydający decyzję w sprawie podziału nieruchomości będzie zobowiązany do zbadania, czy planowany podział będzie zgodny z przeznaczeniem terenu i możliwościami jego zagospodarowania i jest wskazanym ustawowo gwarantem utrzymania ładu przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego i innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kryteria oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza przede wszystkim art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- zwaną dalej u.p.z.p. (Dz. U., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Według tego przepisu nieważność aktu powoduje naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda D. zarzucił, że doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego poprzez: 1. wprowadzenie w planie orientacyjnych linii rozgraniczających (co miałoby naruszyć art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.); 2. określenie w planie przez Radę Gminy S. z naruszeniem swoich kompetencji bezwarunkowej dopuszczalności podziału nieruchomości o powierzchni do 100 m2 (co miałoby naruszyć m.in. art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.]); 3. spowodowanie oddziaływania parku elektrowni wiatrowych (m.in. poprzez ograniczenie możliwości zabudowy) wychodzące poza granice opracowania planu przyjętego zaskarżoną uchwałą (co miałoby naruszyć art. 4 ust.1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).
W ocenie Sądu zarówno kwestionowane przez Wojewodę postanowienia przedmiotowego planu, jaki i inne zawarte w nim regulacje nie naruszają przepisów prawa. Rozważania należałoby rozpocząć od tego, że wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim kształtuje ona zadania gminy w polityce przestrzennej nie może być oderwana od przepisów wspólnotowych oraz konstytucyjnych określających pozycję gminy, jako organu realizującego zadania publiczne. Z art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego wynika, że społecznościom lokalnym przyznano prawo i zdolność do kierowania i zarządzenia zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Społeczności lokalne mają, więc - w zakresie określonym prawem -pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji w związku z art. 4 ust. 2 EKSL). Przepisy te odnoszą się oczywiście również do gminy, która realizuje zadania publiczne. Do zadań tych zalicza się również zadania z zakresu "polityki i zagospodarowania przestrzennego" określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykładnia systemowa przepisów przywołanej ustawy (zwłaszcza art. 3 ust. 1, art. 4 u.p.z.p.) oraz przepisów Konstytucji (art. 163, art. 165 ust. 2) wskazuje, że na gruncie aktualnie obowiązujących regulacji utrzymana została zasada samodzielności planistycznej gminy. Z przepisów Konstytucji wynikają dwie podstawowe dyrektywy, które muszą być uwzględniane przy wykładni przepisów prawnych określających pozycję gminy w systemie planowania przestrzennego. Po pierwsze domniemanie kompetencji gminy w zakresie realizowania zadań publicznych (również w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego), po drugie gwarantowana konstytucyjnie samodzielność gminy przy realizacji tych zadań. Przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można interpretować w oderwaniu do tych podstawowych konstrukcji prawnych. Gmina uprawniona jest, zatem - w zakresie przyznanych jej kompetencji - do władczego i samodzielnego określania przeznaczenia terenów oraz warunków ich zagospodarowania (tzw. władztwo planistyczne gminy). Przyznane gminie władztwo planistyczne jest bezsprzecznie wyrazem samodzielności gminy. Nie ma ono oczywiście charakteru arbitralnego i nieograniczonego - co konsekwentnie podkreśla się w judykaturze. Obowiązujące przepisy prawa nie zezwalają gminie na dowolność zawartych w planie zagospodarowana ustaleń. W swoich działaniach gmina jest ograniczona przez przepisy prawa wspólnotowego, Konstytucji oraz aktów rangi ustawowej i podustawowej - w tym zwłaszcza ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca szczegółowo uregulował, bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny znaleźć się w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 ustawy wyliczono w sposób enumeratywny materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Rada gminy związana jest granicami przedmiotowymi zakresu planu, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem włącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga fakt, że przy badaniu zgodności z prawem postanowień uchwały obejmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinno brać się pod uwagę warunki faktyczne panujące na obszarze objętym planem (w tym specyfikę planowanych inwestycji).
Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo ustala się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania. Jeżeli w planie ustalono dla terenu różne przeznaczenie, to powinno się je rozgraniczyć przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających (§ 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [Dz.U. Nr 164, poz. 1587] dalej zwany rozporządzeniem). Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego gminy. Przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów a niejednokrotnie, wobec braku ustawowego zakazu, nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1278/06). Również w odniesieniu do linii rozgraniczających ustawodawca nie wprowadza żadnych ograniczeń i nakazów. Zadaniem tych linii jest bowiem wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem.
W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wskazuje precyzyjnie cel, dla którego została podjęta: "określenie lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz innych urządzeń technicznych niezbędnych do prawidłowego działania parku wiatrowego B.". Przedmiotowy plan jednoznacznie też ustala przeznaczenie dla objętego nim terenu, wskazując, że obszary na terenach otwartych wschodnich częściach obrębów R. i B. przeznacza się na cele rolne i leśne (symbole R; R, WS; ZL) i drogi dojazdowe (symbole 1 KDD, 2 KDD) z dopuszczeniem możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami towarzyszącymi (symbole E(W), E). Bezsprzecznie plan wprowadza linie rozgraniczające, rozróżniając tereny o różnym przeznaczeniu - przy czym bez znaczenia jest to, że określa je jako linie ustalone i orientacyjne. Przyjęcie takiego nazewnictwa nie oznacza naruszenia prawa, skoro ustawa i rozporządzenie zarówno w przypadku przeznaczenia terenu jak i linii rozgraniczających nie zawierają żadnych ograniczeń stanowiąc jedynie o przeznaczeniu i liniach rozgraniczających bez żadnego dodatku. Tym samym zapis przyjęty w planie nie pozostaje wprost w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nakazy określone tym przepisem zostały spełnione.
Rozważenia wymagało, czy istotnie - w okolicznościach niniejszej sprawy -dopuszczenie na podstawie § 4 ust. 3 przedmiotowej uchwały możliwości korygowania w przyszłości linii rozgraniczającej zwanej orientacyjną powoduje możliwość zmiany przeznaczenia terenu bez wymaganej prawem procedury i czy nie stwarza to możliwości ingerencji w prawo własności.
Lokalizować elektrownie wiatrowe w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak wskazywała to Rada Gminy S., można na bardzo różne sposoby. Jest to specyficzna inwestycja, której powodzenie realizacji uzależnione jest zwykle od uzyskania kompromisów na wielu płaszczyznach i przeprowadzenia szczegółowych badań na etapie zmierzającym do uzyskania decyzji zezwalającej na budowę. W ocenie Sądu Gmina S. wzorowo przeprowadziła całą procedurę uchwalenia przedmiotowego aktu, a przyjęte w planie rozwiązania dotyczące lokalizacji elektrowni wiatrowych są uzasadnione i dopuszczalne. Zgodzić się należy z Gminą S., że usytuowanie poszczególnych projektowanych budowli zostało dokonane w przedmiotowym planie ze znacznie większą dokładnością niż na ogół stosowana. Taka konstrukcja ustaleń planu i specyfika inwestycji wymagała jednak zastosowania "elastycznych" rozwiązań, w przeciwnym wypadku groziłaby konieczność częstej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Logicznym w tej sytuacji było dopuszczenie - poprzez zastosowanie w niektórych przypadkach orientacyjnych linii rozgraniczających- uściślenia w przyszłości przebiegów granic terenów lokalizacji elektrowni wiatrowej E(W). Przyzwolenie na korygowanie linii rozgraniczających nazwanych orientacyjnymi, nie zmienia w ocenie Sądu przeznaczenia terenu. Ustalenia planu dopuściły bowiem - w ściśle określonych granicach-oprócz przeznaczenia podstawowego również przeznaczenie dodatkowe (wyznacza się dodatkowo tereny służące uszczegółowieniu lokalizacji tych budowli). Podkreślić przy tym należy, iż dopuszczone w uchwale korygowanie orientacyjnych linii rozgraniczających nie ma charakteru dowolnego. Uszczegółowianie przebiegów granic terenów lokalizacji elektrowni wiatrowej E(W) ma mieć bowiem charakter wyjątkowy i dokonane być powinno przy uwzględnieniu postanowień skarżonej uchwały, w szczególności przy przestrzeganiu warunków określonych w § 15 ust. 4.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- wobec braku zakazów- dopuszcza możliwość wprowadzenia na danym terenie przeznaczenia mieszanego. W istocie taki efekt wywołuje kwestionowany zapis.
Orientacyjne linie rozgraniczające z jednej strony doprecyzowują i uszczegóła-wiają usytuowanie elektrowni - z drugiej zaś zapewniają płynne przejście między nie-kolidującymi z sobą przeznaczeniami - terenów rolniczych oznaczonych w planie symbolem R i gruntów pozostałych po wybudowaniu elektrowni na terenach E(W), do wykorzystania jako użytki rolne.
Przyjęte w planie rozwiązania w opinii Sądu respektują "zasadę propcjonalno-ści", a adresaci normy planu (właściciele terenów) nie pozostają w stanie niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Podjęte ustalenia nie naruszają również chronionych prawem wartości konstytucyjnych, przede wszystkim nie ograniczają właścicielowi sposobu wykonywania prawa własności. Wręcz przeciwnie, dopuszczając dodatkowe przeznaczenie stwarza właścicielowi większą swobodę w wykonywaniu prawa własności. Istotne jest również to, że z uwagi na ograniczenie przedmiotu planu do konkretnej inwestycji na względnie niewielkim obszarze, o jasno określonych stosunkach własnościowych, gdy treść planu w pełni odpowiadała potrzebom właścicieli a wręcz realizowała ich wnioski lub uwagi, nie zachodziły obawy naruszeń wartości konstytucyjnych lub wymogów ustawowych.
W rezultacie Sąd uznał, że przedstawiony do oceny plan prawidłowo oraz jednoznacznie określa przeznaczenie terenów i linie rozgraniczające te tereny, posługując się przy niektórych z tych linii dodatkowym określeniem- "orientacyjna". Dopuszczona planem korekcja tych linii nie zmienia przeznaczenia terenu lecz dookreśla przeznaczenie danego terenu (dopuszczając dodatkowe obok podstawowego przeznaczenie) w ściśle określonych planem granicach (zob. też wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 27.04.2010 r., sygn. akt II SA/Wr 126/10 i z dnia 26.05.2010 r., sygn. akt II SA/Wr 70/10). W takiej sytuacji o przeznaczeniu terenu nie będzie decydował organ wydający pozwolenie na budowę, gdyż określone jest ono planem miejscowym. Taki zapis nie stanowi również przeszkody do ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
Wprowadzając kwestionowane zapisy gmina działała w ramach przyznanej jej swobody nie przekraczając władztwa planistycznego. Stwierdzenie to dotyczy również zarzutu Wojewody D., że Rada Gminy S. w zaskarżonym planie (nie mając do tego kompetencji) określiła bezwarunkową możliwość podziału nieruchomości na działki o powierzchni do 100 m2, co miałoby zdaniem Organu Nadzoru naruszać m.in. art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu kwestionowane regulacje § 5 ust. 4 skarżonej uchwały nie wyłączają przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tylko w istocie określają dodatkowe warunki jakie należy spełnić dokonując podziału nieruchomości. Dopuszczenia wskazane w § 5 ust. 4 obwarowane zostały warunkiem zgodności z przepisami prawa, a więc przede wszystkim z przepisami ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodać należy, że przyjęte w planie rozwiązanie nie rozstrzyga ogólnie kwestii wielkości działek objętych zakresem planu, ale stworzone zostało w szczególności na potrzeby inwestycji jakie mają powstać na danym obszarze i dotyczy działek mających za zadanie obsługę tych inwestycji. Zdaniem Sądu kompetencje Rady Gminy do zamieszczenia tego rodzaju zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnaleźć można w art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. Należy także zauważyć, że szczegółowe zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem zostały odrębnie uregulowane w przedmiotowej uchwale w jej § 22, który znajduje się w Rozdziale 4 zatytułowanym "Ustalenia dotyczące zasad realizacji planu".
Zgodzić się należy z Radą Gminy S., że przedmiotowy plan nie wprowadza ograniczeń dotyczących zabudowy poza obszarem, dla którego jest sporządzany. W samych granicach planu przedmiotowego parku wiatrowego ustanowiono zakaz zabudowy poprzez zapis § 10 ust. 1 skarżonej uchwały, że "na obszarach objętych planem nie dopuszcza się lokalizowania zabudowy kubaturowej" oraz wyznaczono na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy dla elektrowni wiatrowych. Z kolei z akt sprawy wynika, że dla terenów całych obrębów geodezyjnych R. i B. w gminie S. obowiązują wcześniej uchwalone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które ustalały m.in., że we wschodnich częściach obrębów R. i B. obowiązują zakazy zabudowy odnoszące się do terenów leżących pomiędzy planowanym parkiem wiatrowym B., a istniejącymi wsiami. W tej sytuacji wymóg przestrzegania zakazu zabudowy w strefie negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych jest właściwie uregulowany i realizowany.
Ustosunkowując się do wniosku Rady Gminy S. o odrzucenie skargi jako przedwcześnie złożonej wskazać należy, iż Wojewoda D. realizując swoje uprawnienie przewidziane w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mógł złożyć skargę na przedmiotową uchwałę. Inną kwestią pozostaje naganna praktyka Wojewody, który wstrzymuje się z publikowaniem uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obowiązkiem wojewody jest niezwłoczne publikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym przedstawionych mu do publikacji aktów normatywnych wskazanych w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010, Nr 17, poz. 95) oraz innych przepisach szczególnych. Obowiązek ten precyzują przepisy art. 2, 4, 5 i 13 przywołanej ustawy. Przywołane uregulowania wskazują na obowiązek Wojewody natychmiastowego skierowania przedstawionego mu dokumentu do publikacji po potwierdzeniu prawdziwości przedstawionego dokumentu (tj., że rzeczywiście dany akt o danej treści został podjęty przez uprawniony do tego organ lub podmiot) oraz zakwalifikowania go do którejś z kategorii aktów normatywnych lub innych dokumentów, których obowiązek publikacji wynika z ustawy. Wojewoda publikacji nie może nawet uzależniać od upływu 30 dniowego terminu, jaki ma na weryfikację legalności aktów prawa miejscowego. Jest to zupełnie odrębny tryb, który nie został powiązany z procedurą publikacji aktów normatywnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10.2000 r. (OSA 3-4/00) "nieopublikowanie przez wojewodę uchwały jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest szczególnym rodzajem bezczynności organu administracji publicznej, do którego ma zastosowanie szczególny tryb skargowy przewidziany w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577 ze zm.f [aktualnie jest to art. 64 ust.1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 )].
Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych... wynika, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych. Nie znaczy to jednak, że z tego właśnie powodu skarga Wojewody jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Stwierdzenie takiej niedopuszczalności byłoby sprzeczne z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm.) w tej części, gdzie mowa jest o nadzorze nad działalnością gminy (art. 85- art. 102a) ograniczając poza-ustawowo w znacznej części ten nadzór. Należy dodać, że w trakcie postępowania, po wydaniu przez Sąd postanowienia z dnia 22 kwietnia 2010 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, Organ Nadzoru dokonał jej publikacji w dzienniku promulgacyjnym i w chwili orzekania ten zarzut stał się nieaktualny.
W sytuacji braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 u.p.s.a. orzekł jak w sentencji.