II SA/WR 128/25

II SA/Wr 128/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Halina Filipowicz-Kremis
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2024 r. nr 1328/2024 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości i przeprowadzenie remontu stropu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy (dalej: PINB) w dniu 12.01.2017 r. wydał decyzję nr 4/2017, którą nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w O. (dalej: Wspólnota) obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i przeprowadzenie remontu stropu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nad lokalem nr [...] poprzez: 1) usunięcie okładziny i wykładziny utrudniające migrację wilgoci w stropie, 2) zabezpieczenie elementów drewnianych środkami grzybo i owadobójczymi, 3) wzmocnienie oparcia belek na murze, 4) wykonanie izolacji termicznej i akustycznej stropu. Termin wykonania nieprawidłowości ustalono do 30.09.2017 r.
W piśmie zarządcy Wspólnoty z 27.09.2017 r. stwierdzono, że nieprawidłowości ujęte w punkcie 1 i 2 decyzji z 12.01.2017 r. zostały wykonane. Według zarządcy zakres robót z punktu 3 i 4 decyzji wymaga opracowania projektu dotyczącego wymiany stropów oraz wykwaterowania mieszkańców na czas trwania robót, co w obecnej sytuacji finansowej wspólnoty mieszkaniowej nie jest możliwe. W związku z tym w piśmie poproszono PINB o przedłużenie terminu usunięcia pozostałych nieprawidłowości o okres co najmniej 5 lat.
PINB decyzją z 28.09.2017 r. (nr 99/2017), ustalił nowy termin wykonania obowiązków określonych w decyzji z 12.01.2017 r. do dnia 30.09.2020 r.
Od powyższej decyzji E. G. wniosła odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), decyzją z 24.11.2017 r. (nr 1779/2017), uchylił decyzję PINB z 28.09.2017r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W ponownie prowadzonym postępowaniu pismami z 13.12.2017 r. PINB wystąpił do stron postępowania w sprawie wyrażenia stanowiska w sprawie zmiany terminu wykonania decyzji z 12.01.2017 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 27.12.2017 r. E. G. wskazała, że nie wyraża zgody na "odroczenie terminu".
Decyzją z 25.01.2018 r., nr 9/2018 PINB odmówił zmiany własnej decyzji z 12.01.2017 r.
Od powyższej decyzji odwołała się Wspólnota. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że termin wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB (ustalony na 30.09.2017 r.) jest chybiony. Podkreślono, że w związku z upływem ponad czterech miesięcy od wykonania obowiązków organ winien wskazać nowy termin. Ponadto w ocenie strony, nie ma możliwości wykonania obowiązków zawartych w punktach 3 i 4 w okresie zimowym i wiosennym.
DWINB decyzją z 18.12.2024 r. (nr 1328/2024), utrzymał decyzję PINB w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że E. G. w dniu 27.12.2017 r. skierowała do PINB odpowiedź na wezwanie, z której wynika, że nie wyraża zgody na zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych na Wspólnotę. DWINB podzielił wobec tego stanowisko organu I instancji, że przy braku niezbędnej przesłanki w postaci zgody wszystkich stron postępowania zasadnym stała się odmowa dokonania zmiany decyzji z 12.01.2017 r. w trybie art. 155 k.p.a. DWINB wyjaśnił również, że postępowanie prowadzone w trybie art 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja samej tylko ostatecznej już decyzji i to wyłącznie z uwagi na ewentualne zaistnienie ustawowo określonych przestanek wskazanych w art 155 k.p.a.
Na powyższą decyzję skargę wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w O. , działając przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono DWINB: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy poprzez nadinterpretację ekspertyzy technicznej, 2) naruszenie przepisów art. 23 ustawy z 24.06.1994 r. o własności lokali poprzez nieuwzględnienie realizacji uprawnień właścicielskich członków Wspólnoty.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Wspólnoty decyzja z 12.01.2017 r. została podjęta wadliwie z uwagi na błędną interpretację wyników ekspertyzy technicznej. Ekspertyza techniczna, zdaniem strony skarżącej, odnosiła się do obowiązujących warunków technicznych dot. projektowania stropów. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że PINB pominął kwestię zaprojektowania budynku na początku XX wieku, a wzmocnienie stropów może być wykonane wyłącznie w wyniku podjęcia przez Wspólnotę uchwały.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega wątpliwości, że Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji DWINB z 18.12.2024 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Oleśnicy o odmowie zmiany własnej decyzji z 12.01.2017 r. Na podstawie tej ostatniej decyzji nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i przeprowadzenie remontu stropu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nad lokalem nr [...] poprzez: 1) usunięcie okładziny i wykładziny utrudniające migrację wilgoci w stropie, 2) zabezpieczenie elementów drewnianych środkami grzybo i owadobójczymi, 3) wzmocnienie oparcia belek na murze, 4) wykonanie izolacji termicznej i akustycznej stropu. Termin wykonania nieprawidłowości ustalono do 30.09.2017 r.
Kontrolowana decyzja zapadła w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowych.
Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wynika z tego, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.
Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że została ona wywołana wnioskiem skarżącej Wspólnoty z 27.09.2017 r. o zmianę terminu wykonania decyzji z 12.01.2017 r. W okolicznościach sprawy zgromadzony materiał wskazuję jednak, że stroną postępowania zakończonego decyzją z 12.01.2017 r., poza Wspólnotą Mieszkaniową, była również E. G., tj. właścicielka lokalu nr [...]. Powyższy fakt nie jest w żaden sposób kwestionowany. Tym samym brak wyrażenia zgody przez jedną ze stron postępowania na zmianę decyzji (zob. pismo E. G. z 27.12.2017 r.), determinował brak możliwości zmiany decyzji PINB z 12.01.2017 r., co zasadnie stwierdziły organy.
Odnosząc się do zarzutów skargi przyjdzie z kolei stwierdzić, że istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków (por. wyrok NSA z 05.01.2007 r., sygn. akt I OSK 586/06). Jak stwierdzono w wyroku NSA z 12.04.2000 r., sygn. akt III SA 1388/99, i które to stanowisko zostało utrwalone w późniejszym orzecznictwie, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.
Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można upatrywać w nim środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji.
Uwzględniając przedstawione stanowisko należy stwierdzić, że PINB nie był uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją tego organu z 12.01.2017 r. Dotyczy to ponownej oceny wyników ekspertyzy technicznej oraz odstąpienia od zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych dotyczących stropów. A skoro tak, to także sąd administracyjny badający legalność decyzji wybranej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może kontrolować prawidłowości ostatecznej decyzji, o zmianę której wnioskowała Wspólnota. Dopuszczenie możliwości dokonania takiej kontroli w istocie stanowiłoby obejście wyrażanego powszechnie w orzecznictwie i doktrynie zakazu traktowania trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji w toku postępowania administracyjnego. Co się zaś tyczy zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 23 ustawy o własności lokali, to przyjdzie jedynie wskazać, że strona skarżąca miała wystarczająco dużo czasu na podjęcie stosownej uchwały lub uzyskanie zgody zastępczej.
Tym samym nie było podstaw do zmiany decyzji z 12.01.2017r. - w trybie uregulowanym w art. 155 k.p.a. - zgodnie z żądaniem strony skarżącej.
W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.