II SA/Wr 128/22

II SA/Wr 128/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1519/23 - Wyrok NSA z 2024-08-07
II OZ 688/22 - Postanowienie NSA z 2022-11-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust.1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. W. i W.W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2021 r. nr 1301/2021 w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z 07.12.2021 r. nr 1301/2021 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania M. W. oraz W. W. (dalej: skarżący, odwołujący), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej: PINB, organ I instancji) z 29.09.2021 r. nr 241/2021, nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś. (dalej: Wspólnota) doprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w Ś. do stanu zgodnego z prawem poprzez realizację robót w niej wskazanych w terminie do dnia 30.11.2021 r. – w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin – do dnia 31.12.2021 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Zaskarżona decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania.
Dnia 26.03.2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ś. wpłynęło pismo sporządzone przez M. D. w sprawie nielegalnej zabudowy klatki schodowej przy ul. [...] w Ś. w sposób uniemożliwiający korzystanie z części wspólnej budynku. Wniesiono w nim o likwidację ścianki łączącej II i III piętro. Po przedłożeniu przez M. D. w dniu 18.04.2014 r. pisma precyzującego treść wniesionego uprzednio żądania, PINB zawiadomieniem z 01.07.2014 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] nr [...] w Ś.
W dniu 14.08.2014 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że przy lokalu nr [...] (tj. na klatce schodowej, która jest częścią wspólną) wykonana została ścianka oddzielająca bieg schodowy prowadzący na poziom lokalu i dalej do pomieszczenia strychu. Wymiar ściany z drzwiami prowadzącymi na spocznik wynosi: szerokość 1,04 m, wysokość 2,83 m. Drzwi zamontowane są w otworze drzwiowym o wymiarze w świetle ościeżnicy 0,9 m x 2,0 m. Ustalono, że drzwi nie otwierają się w ten sposób, że kładą się na ścianę, wobec czego szerokość drogi ewakuacyjnej po ich otwarciu wynosi 80 cm. Wymiar powierzchni spocznika jest następujący: około 1,7 m x 2,1 m. Drzwi wykonane w ścianie prowadzą bezpośrednio na bieg schodowy. Od strony biegu schodowego prowadzącego na poziom lokalu nr [...] widoczne było ocieplenie wykonanej ścianki. Grubość ścianki bocznej - około 1,5cm. Grubość ścianki w części z drzwiami – 10 cm.
W toku dalszych czynności przesłuchano w dniu 09.11.2015 r. M. S. (pracownika Miejskiego Zarządu Nieruchomości w Ś.), który zeznał, że nie jest w stanie wskazać inwestora przebudowy. Świadek oświadczył, że M. i W. W. wykupili mieszkanie (lokal nr [...]) dnia 26.03.2014 r., a wcześniej najemcą tego lokalu - od dnia 31.10.1985 r. – była M. W. Świadek dołączył do akt sprawy szkic datowany na dzień 22.12.2011 r., z którego wynika, że na klatce schodowej przy lokalu nr [...] nie były zamontowane drzwi przy biegu schodowym. Brak jest również ściany w jego obrębie.
W piśmie z 10.11.2015 r. M. W. oraz W. W. wyjaśnili, że zamieszkują lokal mieszkalny nr [...] od roku 1986. Spocznik i bieg klatki schodowej był już wówczas zabudowany lekką ścianką drewnianą wraz z osadzonymi drzwiami. Natomiast we własnym zakresie dokonali jedynie docieplenia styropianem o grubości 1 cm istniejącej ścianki. Oświadczyli, że nie występowali o pozwolenie na budowę, gdyż nie byli inwestorami budowy spornej ścianki. Do pisma załączyli opinię wydaną przez technika budowlanego - Z. O.
Dnia 06.09.2021 r. ponownie PINB przeprowadził oględziny. W ich trakcie stwierdzono, że stan faktyczny jest zgodny z ustaleniami dokonanymi dnia 14.08.2014 r. Jedyna zmiana, która zaszła polega na tym, że skrzydło drzwiowe otwiera się bardziej na ścianę - wobec czego szerokość drogi ewakuacyjnej zwiększyła się do 113 cm (pomiar pomiędzy krawędzią otwartych drzwi a ościeżą).
W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej: u.p.b., decyzją z 29.09.2021 r. nr 241/2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś. doprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w Ś. do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę ściany działowej wraz z demontażem drzwi osadzonych w tej ścianie, znajdujących się na końcu biegu schodowego prowadzącego na II piętro. Termin wykonania wyżej wskazanego obowiązku organ wyznaczył na dzień 30.11.2021 r.
Uzasadniając wydaną decyzję PINB wskazał, że w aktualnie obowiązujących uregulowaniach prawnych nie funkcjonuje definicja legalna spocznika. Dlatego też przy rozpatrywaniu sprawy organ wziął pod uwagę definicję tego pojęcia zawartą w "Leksykonie architektoniczno-budowlanym" (praca zbiorowa pod red. W. Skowrońskiego, wyd. Arkady sp. z o.o., Warszawa 2008). Zgodnie z nią spocznik (podest) jest to: "pozioma płaszczyzna przedzielająca lub kończąca biegi schodowe na poziomie kondygnacji, umożliwiająca odpoczynek przy wchodzeniu i wygodne dojście do pomieszczeń znajdujących się na danej kondygnacji". Zgodnie z § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) – dalej: rozporządzenie techniczne, budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób niestwarzający niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie doszło do odgrodzenia spocznika od biegu schodowego, a co za tym idzie pozbawiono użytkowników wygodnego dostępu do pomieszczeń znajdujących się na II piętrze, co w ocenie organu może powodować niemożliwe do zaakceptowania ryzyko wypadków w trakcie użytkowania tego budynku.
Organ wskazał także na uregulowania art. 50 i art. 51 u.p.b., które stanowią, że w przypadku wykonywania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem wykonywanie robót i nakłada decyzją obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W tym miejscu powołano się jednocześnie na wyrok WSA w Białymstoku z 06.03.2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 438/17 w którym stwierdzono, że: "Wykonywanie robót budowlanych związanych z budową ścian działowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie wymaga obecnie uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Mając jednak na uwadze, iż przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego uprawnia organ nadzoru budowlanego do ingerencji także wówczas, gdy roboty budowlane niewymagające pozwolenia lub zgłoszenia są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od regulacji przepisów prawa – jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie".
PINB w Ś. zaznaczył, że odstąpił od wydania nakazu określonego w art. 50 u.p.b. z uwagi na to, że inwestor nie wykonuje już robót budowlanych, a tym samym wydany nakaz byłby bezprzedmiotowy.
Organ wskazał także, że jako technicznie uzasadniony, wyznaczył dzień 30.11.2021 r., jako datę graniczną wywiązania się z nałożonego obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołano się tutaj na uregulowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Pismem z 25.10.2021 r. M. W. oraz W. W. wnieśli odwołanie od decyzji PINB zaskarżając ją w całości. Odwołujący zarzucili organowi:
1) błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydanego orzeczenia – poprzez przyjęcie, że roboty budowlane w budynku mieszkalnym są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od regulacji przepisów prawa, co w konsekwencji miało uzasadnić ingerencję nadzoru budowlanego odnośnie wykonywania robót budowlanych związanych z budową ścian działowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, które to roboty nie wymagają obecnie uzyskania pozwolenia na budowę, ani też dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej – w sytuacji, gdy dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób a w niniejszej sprawie ustalono, że droga ewakuacyjna ma szerokość 1,13 m i co do zasady dotyczy od 2 do 5 osób;
2). naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie uwzględnienie opinii Z. O. – technika budowlanego, posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynieryjnej z której wynika, że istniejąca zabudowa spocznika i biegu schodowego w budynku będącym przedmiotem postępowania przy lokalu mieszkalnym nr [...] nie stwarza niebezpieczeństwa korzystającym z klatki schodowej i nie podjęcie w związku z tym czynności wyjaśniających, a ponadto poprzez abstrakcyjne określenie ryzyka wypadków zagrażających stronom;
3). naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającej na pominięciu dowodu z przedstawionego przez stronę dokumentu w postaci opinii Z. O., z której wynika, że istniejąca zabudowa spocznika i biegu schodowego w budynku będącym przedmiotem postępowania przy lokalu mieszkalnym nr [...] nie stwarza niebezpieczeństwa korzystającym z klatki schodowej i nie podjęcie w związku z tym czynności wyjaśniających;
4). naruszenie § 242 w zw. z § 291 rozporządzenia technicznego poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie przy dokonywaniu oceny ryzyka powstawania wypadków w trakcie użytkowania budynku mieszkalnego, jak też możliwości technicznych budynku i liczby osób go zamieszkujących, jak również przy ocenianiu czy doszło do istotnego odstępstwa od regulacji przepisów prawa przy wykonywaniu robót budowlanych;
5). naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy po uwzględnieniu prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy nie sposób stwierdzić, że roboty budowlane niewymagające pozwolenia lub zgłoszenia są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od regulacji przepisów prawa i w związku z tym nie jest zasadny nakaz dokonania rozbiórki ściany działowej wraz z demontażem drzwi osadzonych w tej ścianie.
Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę decyzji z 29.09.2021 r. oraz o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postepowania. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, wniesiono także o uchylenie wyżej wymienionej decyzji w całości i przekazanie sprawy do PINB celem ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wywiedzionego środka odwoławczego jego autorzy stanęli na stanowisku, że podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie udało się skutecznie ustalić inwestora spornej przebudowy. Odwołujący zastali już istniejący stan (ściankę działową oraz drzwi) w momencie zamieszkania w lokalu. Jedynie we własnym zakresie ocieplili ściankę styropianem o grubości 1 cm.
Uzasadniając niezadowolenie z wydanej decyzji odwołujący się wskazali, że dokonując oceny stanu faktyczno-prawnego w sprawie należy mieć również na uwadze nietypowy układ zabudowy w budynku położonym przy ul. [...] w Ś. jako kamienicy z dwoma lokalami mieszkalnymi (jedno na piętro, o bardzo małej powierzchni) jak również fakt, że zabudowa do której zgłoszono zastrzeżenia istnieje od około 35 lat. Odnosząc się do układu budynku wskazali, że sporna zabudowa znajduje się na poziomie drugiej kondygnacji, a zgodnie z inwentaryzacją szkicową z 22.12.2011 r., znajdującą się w aktach sprawy, poddasze jest nieużytkowe. Odwołujący (zamieszkujący lokal na II piętrze) są w posiadaniu przynależnej do lokalu mieszkalnego komórki strychowej.
Rozwijając drugi oraz trzeci z przedstawionych zarzutów odwołujący się wskazali, że w toku sprawy złożyli wyjaśnienia na piśmie, do których załączyli opinię wydaną przez Z. O. Wynika z niej, że istniejąca zabudowa spocznika i biegu schodowego w kamienicy nie stwarza niebezpieczeństwa korzystającym z klatki schodowej. Natomiast organ nadzoru w wydanej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do przedłożonej opinii.
Uzasadniając naruszenie § 242 rozporządzenia technicznego odwołujący wskazali, że sporną nieruchomość zamieszkują tak naprawdę tylko oni. M. D. nie przebywa na stałe pod tym adresem, a na parterze znajduje się lokal użytkowy. Tym samym sporny odcinek klatki schodowej jest przeznaczony do ewakuacji lokatorów tylko z lokalu nr [...] , więc w tym stanie rzeczy nie sposób stwierdzić, że zachodzi wysokie ryzyko wypadków w trakcie użytkowania tego budynku.
W ocenie odwołujących organ nadzoru w wydanej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych powyżej okoliczności. Jednocześnie wskazuje on na abstrakcyjne ryzyko powstawania wypadków w trakcie użytkowania budynku, przy czym należy mieć na uwadze, że sporna zabudowa ma już kilkadziesiąt lat i do tej pory żaden taki wypadek nie został też zgłoszony. Wskazano ponadto, że od momentu wszczęcia postępowania do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło już ponad 7 lat.
Przedstawiając ostatni z podniesionych zarzutów odwołania jego autorzy wskazali, że wykonywanie robót budowlanych związanych z budową ścian działowych w wielorodzinnym budynku mieszkalnym nie wymaga aktualnie uzyskania pozwolenia na budowę, ani też dokonania zgłoszenia w odpowiednim organie administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże pomimo tego PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., uznał że posiada prawo do ingerencji także wówczas, gdy roboty budowlane niewymagające pozwolenia lub zgłoszenia są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od regulacji przepisów prawa, co zdaniem organu ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Konkludując podnoszone zarzuty odwołujący wyartykułowali, że mając na uwadze przytoczone okoliczności nie sposób podzielić stanowiska organu, że roboty są wykonywane w sposób "istotnie" odbiegający od regulacji przepisów prawa. Ponownie zaznaczono, że dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób, a w niniejszej sprawie ustalono, że droga ewakuacyjna ma szerokości 1,13 m i co do zasady dotyczy od 2 do 5 osób. Tym samym w tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że to odstępstwo jest istotne, albowiem przy minimalnym zmniejszeniu szerokości drogi ewakuacyjnej ma ona stanowić przejście dla zaledwie kilku osób i nie wpłynie to w sposób rażący na kwestię bezpieczeństwa mieszkańców budynku.
Opisaną na wstępie decyzją z 07.12.2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z 29.09.2021 r. w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin – do dnia 31.12.2021 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, na samym początku organ odwoławczy wskazał, że z dniem 19.09.2020 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy Prawo budowlane. Na skutek tej nowelizacji wprowadzone zostały zmiany dotyczące postępowań w sprawie samowoli budowlanej - przepisy z tego zakresu zostały wydzielone w odrębnym rozdziale 5a ustawy zatytułowanym: "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 7, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w ocenie DWINB prawidłowo przyjęto za podstawę wydanego rozstrzygnięcia przepisy w brzmieniu obowiązującym do dnia 19.09.2020r. - bowiem czynności inicjujące to postępowanie miały miejsce przed tym terminem.
W dalszej kolejności organ odwoławczy zaznaczył, że wykonane roboty budowlane polegały na budowie ściany działowej na klatce schodowej. W toku prowadzonego postepowania organ I instancji wskazał, że rzeczone roboty budowlane nie wymagały zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Mając jednak na uwadze przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. (w brzmieniu przed zmianą ustawy, która weszła w życie 19.09.2020 r.) PINB wydał zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do oceny skutków samowoli budowlanej DWINB zaznaczył, że dla takiej oceny kluczową rolę odgrywa określenie przepisów właściwych w danym stanie faktycznym. Świadek M. S., podczas przesłuchania dnia 09.11.2015 r. dołączył do akt sprawy szkic datowany na dzień 22.12.2011 r., z którego wynika, że na klatce schodowej przy lokalu nr [...] nie były zamontowane drzwi przy biegu schodowym. Brak jest również ściany w obrębie biegu schodowego. Ustalenia te doprowadziły do wniosku, że sporna ściana działowa powstała po 2011 r. Tym samym w świetle zebranego materiału dowodowego zasadne było stwierdzenie, że dla ustalenia czy ma miejsce samowola budowlana należało zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 07.07.1994 r.
DWINB podzielając co do zasady stanowisko organu I instancji co do tego, że robót budowlanych w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu, nie można zakwalifikować jako przebudowy, jednocześnie zauważył, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że ingerencja w przestrzeń wspólną uzasadnia uznanie danych robót za przebudowę - zmienia się bowiem układ funkcjonalny budynku (por. wyrok WSA w Krakowie z 31.03.2016 r., sygn. akt II SA/Kr 726/15). Z pisma Starosty Ś. z 21.03.2014 r. wynika, że analiza rejestru wniosków doprowadziła do stwierdzenia, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowych robót.
Odnosząc się do treści odwołania DWINB wskazał, że w niniejszym postępowaniu doszło po stronie organu powiatowego do uchybień, jednakże nie stanowiły one przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów odwołania DWINB stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Przyjmując za podstawę ingerencji przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. PINB wskazał, że w sprawie doszło do odgrodzenia spocznika od biegu schodowego, tym samym pozbawiając użytkowników wygodnego dostępu do pomieszczeń znajdujących się na II piętrze, co w ocenie organu I instancji może powodować niemożliwe do zaakceptowania ryzyko wypadków w trakcie użytkowania tego budynku - a tym samym stanowi naruszenie przepisu § 291 rozporządzenia technicznego. Zasadnicza funkcja spocznika sprowadza się do umożliwienia odpoczynku (podczas korzystania z biegu schodowego) oraz wygodnego (i bezpiecznego) dojścia do pomieszczeń. Podzielając to stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że oddzielenie biegu schodowego od spocznika ścianką działową, w której osadzone są drzwi, stanowi realne zagrożenie dla użytkowników budynku. Wykonanie ściany działowej i osadzenie w niej drzwi w istocie pozbawia spocznik jego funkcji. Tym samym przedzielenie klatki schodowej przegrodą z zamykanymi na klucz drzwiami traktować należy jako naruszenie przepisów rozporządzenia technicznego.
Odnosząc się do drugiego i trzeciego zarzutu skargi (opinia Z. O. – technika budowlanego) DWINB wyjaśnił, że choć organ nadzoru budowlanego wydaje rozstrzygnięcie na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, to jednocześnie nie jest związany ocenami zamieszczonymi w poszczególnych dokumentach. Za istotny element dowodowy należy uznać ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, które bezsprzecznie wskazują na występowanie potencjalnych zagrożeń dla użytkowników budynku. Spocznik nie stanowi wyłącznej własności odwołujących, wobec czego należało stwierdzić, że wykonanie robót, które w rezultacie doprowadziły do ograniczeń w zakresie korzystania z niego przez innych użytkowników budynku, nie jest prawnie uzasadnione ani dopuszczalne.
Podsumowując zaprezentowane stanowisko organ odwoławczy zaznaczył, że skoro materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwolił na ustalenie kto jest (był) inwestorem robót budowlanych związanych z wybudowaniem ściany działowej, to określone obowiązki należało nałożyć na właściciela obiektu. Adresatem obowiązków w sytuacji, gdy nakaz dotyczy części wspólnych budynku, jest wspólnota mieszkaniowa. Zgodnie z treścią księgi wieczystej o nr [...] do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w kamienicy przy ulicy [...] w Ś. przynależy komórka strychowa oraz piwnica. Brak jest natomiast informacji o tym, że spocznik przynależy do wyodrębnionego lokalu nr [...] . Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, tj. do wspólnoty.
DWINB uznał, że PINB prawidłowo wdrożył procedurę naprawczą w oparciu o przepisy art. 50 – 51 u.p.b. Jednocześnie korzystając z możliwości reformacyjnych zawartych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wydłużył termin realizacji nakazów, określonych w treści zaskarżonej decyzji do 31.12.2021 r. (z uwagi na upływ pierwotnego terminu – 20.11.2021 r. - w toku postępowania odwoławczego).
Pismem z 17.01.2022 r. M. i W. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję DWINB z 07.12.2021 r. nr 1301/2021 zaskarżając ją w całości.
Oprotestowanej decyzji pełnomocnik skarżących zarzucił zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do pierwszej grupy zarzutów powtórzone zostały zarzuty nr 4 oraz nr 5 zawarte w odwołaniu od decyzji PINB, natomiast w drugiej grupie zarzutów także powtórzono te zawarte już wcześniej w odwołaniu od decyzji (odpowiednio zarzuty nr 1, nr 2, oraz nr 3).
W petitum wywiedzionej skargi wniesiono o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji DWINB z 07.12.2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Uzasadniając wystosowane zarzuty skargi pełnomocnik skarżących wskazał na: brak skutecznego ustalenia inwestora przebudowy, aspekt nietypowego układu zabudowy kamienicy; fakt, że poddasze jest nieużytkowe, a tylko skarżący są w posiadaniu przynależnej do lokalu komórki strychowej; brak odniesienia się do opinii Z. O. stwierdzającej, że istniejąca zabudowa spocznika i biegu schodowego nie stwarza niebezpieczeństwa korzystającym z klatki schodowej; brak występowania wysokiego ryzyka wypadków w trakcie użytkowania budynku (droga ewakuacyjna realnie dla 2 osób). W każdym z tych przypadków powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. W skardze odniesiono się również do wskazanego przez organ § 291 rozporządzenia technicznego. Ponownie wskazano, że przy rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien mieć na uwadze, że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego. Od właściwego ustalenia okoliczności faktycznych w danej sprawie uzależniona jest ocena, które przepisy obowiązującego prawa znajdują zastosowanie w sprawie i czy stan faktyczny wypełnia dyspozycję przepisu prawa materialnego, który winien znaleźć zastosowanie. DWINB nie uwzględnił powyższych okoliczności.
W skardze zwrócono również uwagę na niezrozumiałe zdaniem skarżących, a artykułowane przez organ "abstrakcyjne ryzyko powstawania wypadków w trakcie użytkowania budynku", jako niemające miejsca w sprawie, gdyż na przestrzeni kilkudziesięciu lat żaden taki wypadek nie został zgłoszony (najprawdopodobniej nie miał miejsca). Uwypuklono także błędne zastosowanie przez organ przepisów prawa budowlanego ingerujących w dokonane już roboty budowlane, mimo że aktualnie brak jest wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia w odpowiednim organie wykonywania robót budowlanych związanych z budową ścian działowych w tego rodzaju budynku.
Skarżący nie zgodzili się także ze stanowiskiem organu, że roboty budowlane są (były) wykonywane w sposób "istotnie" odbiegający od regulacji prawnych. W tym miejscu ponownie wskazali, że dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób, a w zaistniałym stanie faktycznym ma ona szerokość 1,13 m i co do zasady dotyczy od 2 do 5 osób, co nie powoduje istotnego odstępstwa.
W poczynionych konkluzjach skarżący stanęli na stanowisku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winne być wyeliminowane z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że odpowiada ona przepisom prawa, albowiem przy jej wydaniu nie doszło do naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej: p.p.s.a., co obligowałoby Sąd do jej uchylenia.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 07.12.2021 r.. którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z 29.09.2021 r. w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczono nowy termin – do dnia 31.12.2021 r., a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję, która nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś. doprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w Ś. do stanu zgodnego prawem poprzez rozbiórkę ściany działowej wraz z demontażem drzwi osadzonych w tej ścianie, znajdujących się na końcu biegu schodowego prowadzącego na II piętro.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrolowane rozstrzygnięcie podjęto po przeprowadzeniu postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej: u.p.b., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), ze względu na przepis przejściowy art. 25 ustawy nowelizującej, który nakazywał do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 19.09.2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosować w brzmieniu dotychczasowym. Wobec wszczęcia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie zawiadomieniem z 01.07.2014 r., przepisy Prawa budowlanego należało stosować w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo, 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Na podstawie art. 51 ust. 7 u.p.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.b. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały weryfikacji stanu faktycznego niniejszej sprawy w kontekście norm prawnych wynikających z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. i przyjęły, że ustalony stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, że ściana działowa - wykonana po roku 2011 - w obrębie biegu schodowego w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W myśl przy tym uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 03.10.2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine u.p.b., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Zwolnienie pewnej kategorii robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia nie może oznaczać, że roboty te mogą nie być objęte rygorami Prawa budowlanego. W stosunku do tego rodzaju robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nie tylko może, ale nawet powinien zastosować środki przewidziane w art. 50-51 u.p.b., jeśli są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Każde roboty budowlane powinny być bowiem wykonane zgodnie z przepisami, a zwłaszcza w sposób niestwarzający zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, mienia lub środowiska. Przepisami prawa w świetle powyższego przepisu są m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.).
Zgodnie z § 291 powołanego rozporządzenia budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób niestwarzający niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania, w szczególności przez uwzględnienie przepisów niniejszego działu. Z kolei na podstawie § 242 ust. 1 tego rozporządzenia szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób.
W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy bezspornym pozostaje okoliczność, że poprzez zabudowę klatki schodowej ścianką działową, w której osadzono drzwi, szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej wynosi 1,13 m, a więc nie spełnia ona normatywu wynikającego z § 242 ust. 2 rozporządzenia technicznego. Dla zastosowania tego przepisu bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszona przez skarżących okoliczność, że co do zasady z drogi ewakuacyjnej korzystać będzie od 2 do 5 osób. Treść przepisu jest kategoryczna. Dopuszczona została jedynie możliwość zmniejszenia szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji, tak jak w zaistniałym sprawie przypadku, nie więcej niż 20 osób. Okoliczność, że z drogi ewakuacyjnej korzystać będzie od 2 do 5 osób, w ocenie Sądu, nie daje podstaw do dalszego zmniejszania szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej, czy też całkowitego odstąpienia od stosowania przepisów dotyczących szerokości dróg ewakuacyjnych. W konsekwencji, wykonanie na klatce schodowej ściany działowej wraz z drzwiami, w efekcie czego szerokość drogi ewakuacyjnej wynosi 1,13 m, narusza przepisy zawarte w powołanym rozporządzeniu.
W ocenie Sądu, wbrew również zarzutom skargi, orzekające organy prawidłowo zastosowały w sprawie § 291 rozporządzenia technicznego. Ingerencja w przestrzeń wspólną budynku, poprzez wykonanie ścianki oddzielającej bieg schodowy prowadzący na poziom lokalu nr [...] i dalej do pomieszczeń strychu, w której osadzone są zamykane na klucz drzwi, niewątpliwie zmienia układ funkcjonalny budynku. Wykonanie w takim miejscu ściany i osadzenie w niej drzwi w istocie pozbawia spocznika jego funkcji. Odgrodzenie w taki sposób spocznika od biegu schodów stanowi realne zagrożenie dla użytkowników budynku. Dlatego zgodzić się należało z organami nadzoru budowlanego, że przedzielenie klatki schodowej przegrodą z zamykanymi na klucz drzwiami stanowi naruszenie § 291 rozporządzenia technicznego. Podkreślić przy tym należy, że w świetle prawidłowo dokonanych w sprawie ustaleń, spocznik schodowy nie stanowi wyłącznej własności skarżących. Tym samym wykonanie spornej przegrody budowlanej doprowadziło do powstania ograniczeń w zakresie korzystania z klatki schodowej przez innych użytkowników budynku. Nie ma przy tym znaczenia, że w trakcie użytkowania spornej zabudowy klatki schodowej nie doszło do wypadku, skoro przepisie § 291 rozporządzenia technicznego wskazuje jedynie na ryzyko wystąpienia wypadku w trakcie użytkowania, a nie na fakt jego zaistnienia.
Analizując zatem motywy zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić trzeba, że kwestionowane przez skarżących rozstrzygnięcie zostało oparte na należycie ustalonym stanie faktycznym sprawy, w której – wbrew wywodom skarżących – roboty budowalne zostały wykonane w sposób istotne odbiegający od ustaleń i warunków wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia technicznego. Wbrew zarzutom skargi, ustawodawca, poza przypadkiem uregulowanym w § 242 rozporządzenia technicznego, nie pozwala na miarkowanie odstępstw z zakresie minimalnej szarości poziomych dróg ewakuacyjnych.
Nie mają też racji skarżący twierdząc, że organy w sposób naruszających przepisy postępowania nie uwzględniły opinii wykonanej przez technika budowlanego Z. O. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że opracowanie przedłożone przez stronę było przedmiotem oceny organu, jednakże DWINB uznał, że okoliczności wynikające z tego dokumentu nie potwierdzają tezy stawianej przez skarżących, że zabudowa spocznika schodowego i biegu schodowego nie stwarza niebezpieczeństwa korzystającym z klatki schodowej. DWINB potraktował bowiem za istotny element dowodowy ustalenia poczynione w trakcie kontroli obiektu budowlanego, które bezsprzecznie wskazują na występowanie potencjalnych zagrożeń dla użytkowników budynku. W ocenie Sądu, organ odwoławczy uzasadnił przekonywująco, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego dokonał takiej, a nie innej oceny materiału dowodowego i nie uwzględnił dowodów przedstawionych przez stronę. Dlatego nie można tylko z tego powodu podważyć jego stanowiska, zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, a tym samym błędnej ocenie tego stanu w świetle przepisów prawa materialnego. Ponadto nie można zapominać o tym, że nadzór budowlany to specjalistyczny (fachowy) pion administracji publicznej, a w inspektoratach nadzoru budowlanego zatrudnione są osoby posiadające co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, upoważniające je do dokonywania samodzielnie oceny w kwestiach techniczno-budowlanych, w tym konstrukcyjnych niewymagających przeprowadzenia dodatkowych analiz, robót odkrywkowych i innych czynności o charakterze eksperckim. Organy te zatrudniają pracowników posiadających wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać niezbędnych ustaleń. Organowi odwoławczemu nie można więc postawić zarzutu naruszenia art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Zaskarżoną decyzję prawidłowo skierowano do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś. Zgodne z art. 52 ust. 1 u.p.b., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 52 u.p.b. wskazuje kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji nakazowej. Prawidłowość wyboru adresata takiej decyzji powinna być przy tym oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Przepis art. 52 u.p.b. należy zatem tak interpretować i stosować, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Dlatego w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo jeżeli materiał dowodowy nie wskazuje dokładnie na osobę inwestora bądź inwestorów, to właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki. W realiach badanej sprawy, takim podmiotem jest Wspólnota Mieszkaniowa, skoro nakaz dotyczy części wspólnych budynku (do lokalu nr [...] przynależy jedynie komórka strychowa i piwnica). W rezultacie, zdaniem Sądu, organy dokonały ustaleń niezbędnych do prawidłowego określenia adresata nakazu rozbiórki, co stanowi podstawowy element konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Nie było także podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi. Jak już wyżej wspomniano, organy administracyjne zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały prawidłowej jego oceny. Z uwagi na powyższe skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.