II SA/Wr 127/07

II SA/Wr 127/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Siedlecka
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 156 par. 1 pkt 2 art. 158 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie WSA Anna Siedlecka NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 158 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., wskutek sygnalizacji Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody we W., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] Nr [...], ustalającej - na rzecz A. P. i T. P. – warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę stawu ryb karpiowatych, przewidzianej do realizacji w obrębie wsi C., na działce nr [...], [...]. W uzasadnieniu organ zważył, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Warunkiem wydania merytorycznej decyzji na podstawie tego przepisu jest zatem wystąpienie ze stosownym wnioskiem dotyczącym przyszłej (tj. dopiero planowanej) zmiany zagospodarowania terenu. Oczywiście takiej chronologii zdarzeń jest przy tym bezsporna. Zdaniem organu, świadczy o tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 279/99): "Decyzja o warunkach (...) stwierdza jedynie zgodność zamierzeń inwestycyjnych z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę może być udzielone tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych". Jak stwierdził organ I instancji, zwraca w tym przypadku uwagę użycie słowa "zamierzeń" oraz bezsporność następującej konstatacji: skoro pozwolenie na budową nie może wyprzedzać realizacji inwestycji, której dotyczy, to tym bardziej poprzedzające tę decyzję określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu musi wyprzedzać rozpoczęcie realizacji danej inwestycji. Oznaczoną na wstępie decyzję organu gminy z dnia [...] wydano w odniesieniu do wdrażanej już zmiany zagospodarowania terenu. Sami inwestorzy przyznali przecież (w piśmie z dnia [...]), że wykonali część robót "umożliwiających eksploatację przedmiotowych stawów". Bezspornie zatem – zdaniem organu – mamy do czynienia z przyznaniem się stron do tego, że już pięć miesięcy przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy dokonały niektórych czynności związanych z faktyczną realizacją przedmiotowej inwestycji. Mając zaś na uwadze ich przekonanie co do tego, że projekt z lipca 2001 r. "jest identyczny jak wcześniejszy pana K.", również bezspornym jest, że w momencie składania wniosku o ustalenie weryfikowanych obecnie warunków zabudowy mieli świadomość tego, że podejmują starania o zalegalizowanie już realizowanej inwestycji (pierwotnie przez J. K., potem przez nich).
Jak stwierdził organ, w świetle ustaleń nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju praktyka uchybia prawu w stopniu, który należy uznać za rażący. Tak przecież należy kwalifikować przypadek naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Organ powołał się również na pogląd utrwalony w judykaturze, iż "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" - wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99). Ponadto organ zwrócił uwagę na chaotyczne i niespójne oznaczanie przez organ lokalizacyjny zakresu przedmiotowej inwestycji. Raz bowiem jest mowa o "stawie rybnym" (pkt C wniosku, zawiadomienie i obwieszczenie, sentencja spornej decyzji lokalizacyjnej, fragmenty uzasadnienia Analizy do tej decyzji), w innych zaś przypadkach o "stawach rybnych" (projekt z lipca 2004 r., pkt D4 wniosku, również fragment uzasadnienia Analizy do nadzorowanej decyzji). W takich okolicznościach trudno jednoznacznie przesądzić, jakiej ilości stawów dotyczy sporna lokalizacja. Zamieszanie wywołane w/w niekonsekwencją najlepiej ilustruje treść załączników graficznych do wspomnianej Analizy. Otóż na poziomie oznaczania ich nazwy jest mowa o "inwestycji polegającej na budowie stawu", a w części graficznej wykazuje się dwa stawy. Mając powyższe na uwadze Kolegium orzekło jak na wstępie. Powyższe okoliczności przesądzają o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji lokalizacyjnej. Nie z powodu braku uzgodnienia (na co zwracał uwagę w sygnalizacji Wojewódzki Konserwator Przyrody – tego rodzaju wada stanowi bowiem przesłankę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), lecz z powodów wymienionych powyżej. Poza rozstrzygnięciem Kolegium zwróciło również uwagę, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym jest mowa o "istniejącym obiekcie stawowym", to wskazało to jednoznacznie, że późniejsze pozwolenie na budowę dotyczy już zrealizowanych robót budowlanych.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli A. P. i T. P., podnosząc, iż decyzja z dnia [...] Wójta Gminy K. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz J. K. straciła swoją moc z dniem [...] i nie ma znaczenia czy poprzedni inwestor występował o dwa czy też trzy stawy, ponieważ po tym terminie decyzja została wycofana z obrotu prawnego i może być tylko dodatkową informacją, że na tym terenie były planowane stawy rybne o pow. 5,0 ha. W piśmie z dnia [...], kierowanym do D. Zespołu Parków Krajobrazowych, wyjaśnili rzeczywiście, że kupili od J. K. rozpoczętą budowę stawów oraz wykonali część robót umożliwiających ich eksploatację. Roboty (czynności) polegały na zleceniu opracowania nowego operatu wodno-prawnego obejmującego wykonane i projektowane prace budowlane w celu zgodności dokończenia obiektu oraz sporządzenie projektu budowlanego i wystąpienie o pozwolenie na budowę na tylko te prace budowlane, które są niezbędne do uruchomienia i prawidłowej eksploatacji stawów rybnych. Ponadto strony wyraziły swoje zdziwienie, że D. Zespół Parków Krajobrazowych prowadził jakieś postępowanie wyjaśniające i że stwierdzono wykonanie jakiś prac ziemnych, uformowanie wysokich grobli ziemnych sięgających 8 m u podstawy, że nie zapewnili minimalnego przepływu biologicznego, z którego korzystają także inne osoby. O postępowaniu tym skarżący nie zostali powiadomieni. Nie wiedzą kto i kiedy wszedł na ich teren (bez ich zgody) w celu przeprowadzenia wizji lokalnej czy kontroli. Takie działanie jest niezgodne z kodeksem postępowania administracyjnego. Ponadto brak jest dowodów jakie i czego dotyczyły skargi mieszkańców, jak i pisma z Urzędu Gminy K., które stwierdza fakt, iż staw został zbudowany nielegalnie.
Nadto wskazali na postanowienie Marszałka Województwa D. z dnia [...], uwzględniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w której stwierdzono, iż decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania terenu i zgodność inwestycji z planami zagospodarowania Gmin. Nie ma znaczenia czy projektant zaprojektuje jeden staw, dwa czy też trzy. Wynika to tylko z warunków terenowych, możliwości poboru wody, eksploatacji obiektu itp. Warunki te określa projektant mając na uwadze uwarunkowania podane w decyzji o warunkach zabudowy tj. powierzchnia stawu, linia zabudowy, warunki wynikające z przepisów ochrony środowiska itp. Natomiast Starosta M. udzielając T. P. i A. P. pozwolenia wodno-prawnego, użył stwierdzenia "w istniejącym obiekcie stawowym". Stąd strony postawiły pytanie: jakie stwierdzenia powinien użyć w projektowanym czy też wykonanym obiekcie stawowym, jeżeli część obiektu była wykonana? Projekt budowlany, opracowany w 2005 r. obejmował tylko i wyłącznie roboty, które są niezbędne do zapewnienia prawidłowej gospodarki rybackiej i które należy wykonać. To Starostwo Powiatowe w M. stwierdziło, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydając pozwolenie na budowę oraz pozwolenie wodnoprawne. Strony nadmieniły także, że całe to zamieszanie ma na celu odwrócenie uwagi od stawów, wybudowanych poniżej ich obiektu, całkowicie bez pozwolenia wodnoprawnego, a jego sprawca będzie odpowiadał przed Wojewodą D. W związku z powyższym T. P. i A. P. wnieśli o ponowne wnikliwe rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji z dnia [...].
W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zatem skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych (art. 156 § 1 k.p.a.). O tym zaś czy nastąpiło rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy. Organ wyraził nadto pogląd, iż rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kolegium stwierdziło także, że w sytuacji, gdy z ustalenia stanu faktycznego wynika, że inwestycja objęta wnioskiem inwestorów została już zrealizowana bądź też znajduje się w trakcie realizacji, ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalne. Ustalenie warunków zabudowy jest bowiem wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Przy czym bez znaczenia jest w tej sytuacji czy wszelkie roboty budowlane związane z inwestycją zostały wykonane w całości, czy w części, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też jako samowola budowlana. Nie ma znaczenia także okoliczność, kto przystąpił do realizacji, tj. obecny czy poprzedni właściciel nieruchomości.
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla sytuacji zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy, czyli planowanego dopiero zagospodarowania. W ujęciu art. 59 ust. 1 chodzi wyłącznie o zmianę zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tak określonym pojęciu zmiany zagospodarowania terenu – kładącym akcent na działania inwestycyjne - nie mieści się zagospodarowanie przypadek, gdy inwestycja została zrealizowana w części bądź w całości. Nie jest przy tym istotne, czy realizację zamierzenia inwestycyjnego rozpoczął poprzedni właściciel czy też osoba będąca właścicielem w chwili wydania decyzji lokalizacyjnej. Wydanie decyzji lokalizacyjnej w przypadku, gdy zamierzenie zostało już choćby w części zrealizowane, należy zatem uznać za rażące naruszenie prawa. W ten sytuacji, jak stwierdził organ, decyzja organu lokalizacyjnego była obarczona taką wadą, że Kolegium zobowiązane było do stwierdzenia jej nieważności. Skoro były podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] Nr [...], to należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli A. P. i T. P., zrzucając jej rażące naruszenie ich interesu prawnego poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzji z dnia [...] na skutek błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, bez rzetelnego zweryfikowania stanu faktycznego i oparcia się jedynie na stwierdzeniach zawartych w sygnalizacji Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody we W., oraz poprzez niewskazanie, aby interes społeczny wymagał wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy K., a tym samym naruszenie interesu prawnego strony wskutek stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji organu uprawnionego do jej wydania, poprzedzonej prawidłowymi ustaleniami tego organu. W związku z tymi uchybieniami skarżący wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]. Uzasadniając skargę, A. P. i T. P. wskazali, iż nabyli nieruchomość rolną, znajdującą się w miejscowości C., działka nr [...], [...], na podstawie umowy kupna-sprzedaży w dniu [...]. Poprzednim właściciel, J. K., decyzją dnia [...] Nr [...] Wójta Gminy K. uzyskał ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stawów rybnych o pow. 5,00 ha na w/w działce. J. K. rozpoczął powyższą inwestycję, wykonując prace polegające na częściowym usypaniu grobli na obu skarpach, wybudowaniu urządzeń stawowych, tj. zastawki piętrzącej na rzece J. oraz mnichów: spustowego i wypustowego. Powyższy stan zawansowania prac na tym obiekcie został stwierdzony przez osoby uprawnione do opracowania projektu budowlanego sporządzonego we wrześniu 2005 r. Taki stan faktyczny zastali nabywcy, tj. A. P. i T. P., i stanu tego nikt nie kwestionował. Wobec tego, że powyższa decyzja utraciła moc przed zmianą właściciela, nowi nabywcy podjęli przewidziane prawem czynności, zmierzające do uzyskania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę tego samego obiektu, tj. stawów rybnych, którą uzyskali w dniu [...]. Treść i uzasadnienie decyzji Wójta Gminy w K. odnosi się do kontynuacji inwestycji, której dotyczyła poprzednia decyzja tego organu z dnia [...] i dotyczy tego samego stawu, o tym samym areale. W żadnym razie nie dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, jak przyjął to w zaskarżonej decyzji organ.
Ponadto skarżący podnieśli, iż wykonali czynności umożliwiające kontynuowanie rozpoczętej inwestycji, nie wykonując w tym czasie robót na przedmiotowym obiekcie. Otrzymując decyzję z dnia [...], a w konsekwencji tego, zlecając opracowanie projektu budowlanego i uzyskując go we wrześniu 2005 r., przystąpili do wykonania dalszych prac na tymże obiekcie. Decyzja określająca sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu wyprzedzała zakończenie inwestycji przez nowych właścicieli. W żadnym zakresie zatem nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana dotyczyła jedynie prawa własności powyższego obiektu, nie zaś jego przeznaczenia lub sposobu wykonywanych prac. O tym, że budowa stawów hodowlanych wykonana został zgodnie z prawem i wydanymi decyzjami, przekonuje – zdaniem skarżących – protokół odbioru z dnia [...], sporządzony przez przedstawiciela Starostwa Powiatowego w M., DBGiTR we W. oraz inspektora nadzoru. W wyniku przeprowadzonej kontroli komisja stwierdziła wykonanie robót zgodnie z wymaganiami technicznymi i nie wnosiła jakichkolwiek zastrzeżeń co do jakości robót i zgodności z wydanymi decyzjami. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało również, aby decyzja Wójta Gminy w K. z dnia [...] naruszała prawo, skutkując jej nieważnością. Zachodzi bowiem pytanie, na które nie uzyskano odpowiedzi, dlaczego Wójt Gminy w K. miałby wydać odmienną decyzję w przedmiocie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym decyzją Starosty M. z dnia [...] udzielono skarżącym pozwolenie wodnoprawne dotyczące przedmiotowych stawów. Tejże decyzji nie kwestionował Wojewódzki Konserwator Przyrody we W. Zaś decyzją z dnia [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę stawów. Sygnalizacja Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych kwestionowała jedynie sposób wykonania prac przez poprzedniego właściciela, polegających na uformowaniu wysokich grobli. Nawet gdyby przyjąć, że poprzedni właściciel uformował zbyt wysokie groble, to zaistniała sytuacja jako tymczasowa nie może, w ocenie strony skarżącej, stanowić o niezgodności z prawem następnej decyzji wydanej przez Wójta Gminy w K. Sposób realizacji inwestycji podlega bowiem zmianom i stałej kontroli sprawowanej przez inspektora nadzoru budowlanego. Również ocena, że groble są zbyt wysokie podlegać może weryfikacji dokonanej przez inspektora nadzoru, a stan taki w każdym czasie podlega zmianie podczas realizacji inwestycji, co w istocie nastąpiło. Zdaniem skarżących, tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie uwzględniło, opierając się na piśmie z dnia [...] Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych, skierowanym do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o wykonaniu przez nich prac ziemnych i uformowaniu wysokich grobli, sięgających 8 m. Skarżący nie kwestionując tego, że groble zostały wysoko usypane, podkreślili, iż nastąpiło to w czasie, gdy nie byli właścicielami nieruchomości.
Ponadto A. P. i T. P. podnieśli, że usypanie grobli w tym okresie nie było końcowym etapem prac, gdyż zostały one przerwane i zakończone w marcu 2006 r. Skoro komisja w dniu [...] dokonała odbioru robót, to uczyniła to w oparciu o projekt budowlany, a tym samym określono groble na niższym poziomie, co wykonano zgodnie z w/w projektem. Czas od [...] do [...] pozwolił nowym nabywcom na wykonanie dalszych prac, w tym prawidłowe uformowanie grobli – czego organ również nie uwzględnił. Odbiór robót uwzględniał także kwestie prawidłowej gospodarki wodnej, powstałej na skutek realizacji obiektu. Komisja nie stwierdziła, aby obiekt wybudowany został z naruszeniem reguł zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych do celów hodowli ryb w przedmiotowych stawach. Inwestycja, zgodnie z decyzją Starosty M. z dnia [...] o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki J. do celów hodowli ryb ze stawu A o pow. lustra wody 1,70 ha oraz stawu B o pow. lustra wody 3,06 ha, została wykonana i nie narusza prawidłowej gospodarki wodnej innych obiektów. Dodatkowo skarżący podnieśli, iż Wójt Gminy K. w dniu [...] obwieszczeniem zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy stawu rybnego na działce nr [...]. Dyrektor D. Zespołu Parków Krajobrazowych korzystając ze swoich uprawnień, złożył zastrzeżenia na tym etapie postępowania. Stanowisko powyższego organu nie jest jednak wiążące dla organu podejmującego decyzję w zakresie warunków zagospodarowania terenu. Natomiast Marszałek Województwa D. postanowieniem z dnia [...] uwzględnił bez uwag projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę stawów hodowlanych na działce nr [...], gmina C. W ocenie skarżących, chronologia dat wydawanych potwierdza prawidłowość podejmowanych przez A. P. i T. P. czynności. Reasumując, skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, w oparciu na dowodach, które nie oddają istniejącego stanu rzeczy, bez uwzględnienia stanowiska strony, której decyzja ta dotyczy. W istocie sygnalizacja Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody we W. nie została zweryfikowana przez organ, który bezzasadnie uznał za wiarygodne pisma, w których przedstawiono stan w trakcie realizacji budowy stawów. Prace bowiem zakończono w marcu 2006 r. i odebrano obiekt bez zastrzeżeń, zaś pisma o zbyt wysokich groblach i o rzekomym zakłóceniu gospodarki wodnej dotyczą miesiąca kwietnia 2005 r. Według skarżących prawidłowe ustalenie stanu faktycznego może zostać dokonane poprzez przesłuchanie w charakterze świadków poprzedniego właściciela, P. O. i E. . a także przeprowadzenie wizji lokalnej celem zweryfikowania odmiennego stanowiska w zakresie wysokości grobli oraz gospodarki wodnej. Powyższe dowody nie zostały przeprowadzone, co czyni zasadnym wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 u.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do przyjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., że Wójt Gminy K. w wydanej decyzji z dnia [...] Nr [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą stwierdzenia nieważności tejże decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa.
Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy dotyczące weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, a dotyczącym stwierdzenia jej nieważności (tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej.
Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyroku NSA z 7.7.1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1".
W wyroku z dnia 21 października 1992 r. (V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23) Naczelny sąd Administracyjny stwierdził, iż "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące".
Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze, 1998, s. 237; też wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99 - LEX nr 47008). Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (zob. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, nr 1, s. 69 i nast.). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. (zob. wyrok NSA w Katowicach z 9 marca 2000 r., ISA/Ka 1582/98 – LEX nr 42914, zob. także teza druga wyrok NSA z 10 września 1999 r., III SA 7586/98 – LEX nr 43401; wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., II SA 1387/98 - LEX nr 46253; teza pierwsza wyroku NSA z 30 października 1998 r., I SA 409/98 – LEX nr 44560; wyrok NSA z 10 września 1997 r., lII SA 1148/96 - LEX nr 33822; wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96 - "Glosa" 1998, nr 10, s. 29; teza pierwsza wyroku NSA z 4 grudnia 1996 r., III SA 1817/95 - LEX nr 28949; teza pierwsza wyroku NSA OZ w Łodzi SA/Łd 1612/95 - Pr. Gosp. 1997, nr 3, s. 19; teza pierwsza wyroku NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94 - ONSA 1996, nr 1, poz. 37; teza pierwsza wyroku NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94 - Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, poz. 70). Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie stan prawny nie nasuwał większych wątpliwości. Rażące naruszenie prawa nie wynika z wątpliwości co do interpretacji przepisu. Przepis bowiem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ stanowi wyraźnie, że zmiana zagospodarowania terenu /podkr. Sądu/ w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części..., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy /podkr. Sądu/.
Z tak sformułowanego przepisu ewidentnie wynika, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinni wnieść inwestorzy zamierzający /podkr. Sądu/ doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, albo przeprowadzić roboty budowlane, nawet gdy nie wymagają pozwolenia na budowę. Taka decyzja otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, które to pozwolenie udzielane jest przed rozpoczęciem robót budowlanych /art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane/. Skoro pozwolenie na budowę nie może wyprzedzać realizacji inwestycji, to tym bardziej decyzja o warunkach zabudowy może być wydana przez rozpoczęciem realizacji zamierzenia inwestycyjnego.
Należy bowiem podkreślić, że cytowana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle związana z ustawą – Prawo budowlane. Oba te akty prawne określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można stosowania przepisów jednej z tych ustaw oddzielić od drugiej co znajduje odzwierciedlenie w wielu przepisach /np. art. 34 ust. 1 czy art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego/. W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp /podkr. Sądu/ do podjęcia robót budowlanych, wydaje się, że ratio legis decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych /podkr. Sądu/, które będą w przyszłości realizowane na zasadach Prawa budowlanego. Każdy zatem przypadek wymagający pozwolenia na podstawie Prawa budowlanego musi być poprzedzony /podkr. Sądu/ wydaniem decyzji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie może dotyczyć legalizacji funkcjonowania inwestycji istniejących /już zrealizowanych/ - wyrok WSA w Warszawie z 1.07.2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 185/05 – Lex nr 190612.
W związku z powyższym należy wyrazić pogląd, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji zrealizowanego w części lub w całości zamierzenia inwestycyjnego stanowi rażące naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ będące podstawą stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego.
Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustaliło w sposób niewątpliwy fakt wykonania w znacznej części zamierzenia inwestycyjnego, to skarżona decyzja w niczym nie naruszyła prawa i dlatego zarzuty skargi należało uznać za nietrafne. Zarzuty te Sąd ocenił jako polemikę z uzasadnionym w pełni stanowiskiem organu, sprowadzającym się w zasadzie do zaprezentowanego wyżej przez Sąd poglądu prawnego. Sąd podzielił także wątpliwości organu co do nie do końca jasno określonego zakresu przedmiotowego decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...].
W związku z powyższym orzeczono jak na wstępie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./.