II SA/WR 125/25

II SA/Wr 125/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 125 par. 1 pkt 1lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 4 listopada 2024 r. nr SKO/PP-412/45/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 4 listopada 2024 r. (nr SKO/PP-412/45/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. o odmowie ustalenia na rzecz I. Sp. z o.o. z/s we W. (dalej: Skarżąca, Spółka) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb J., gmina Z.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dnia 22 kwietnia 2022 r. do Urzędu Gminy w Z. wpłynął wniosek Skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na terenie części działki nr [...], obręb J., gmina Z. (o powierzchni około [...] ha).
Wójta Gminy Z. decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r. odmówił ustalenia na rzecz Skarżącej warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji.
Powyższa decyzja została uchylona decyzją Kolegium z dnia 27 listopada 2023 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 27 maja 2024 r., Wójt Gminy Z., działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, ust. 5a oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, ze zm., dalej: u.p.z.p.), oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), ponownie odmówił ustalenia na rzecz Skarżącej warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji.
W uzasadnieniu wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w odległości 283 m od granicy objętej wnioskiem, co stanowi ponad 3,5 razy więcej niż szerokość frontu działki (szerokość działki [...] wynosi około 76 m). Obszar analizowany został ustalony większy niż minimalny o około 55 m, opierając jego granice na krawędzi działki nr [...]. Wyznaczając obszar analizowany nie wzięto pod uwagę nieruchomości nr [...], [...], [...] oraz [...] obręb J. (na których zlokalizowane są obiekty o funkcji usługowej i magazynowej), ponieważ poszerzenie analizy o dalsze działki na przedmiotowym terenie nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do uwarunkowań występujących w terenie. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, ponadto nie jest to również obszar zwartej, czy nawet rozproszonej zabudowy. Teren objęty wnioskiem stanowi natomiast obszar problemowy, z uwagi na możliwość lokalizacji Miejsca Obsługi Podróżnych przy autostradzie [...]. Dodatkowo brak mediów infrastrukturalnych dla obsługi inwestycji nie uzasadnia poszerzenia obszaru analizowanego o działki nr [...], [...], [...] oraz [...], obręb J.
W zakresie ustaleń cech zabudowy i zagospodarowania terenu występujących w wyznaczonym obszarze analizowanym, organ I instancji ustalił, iż teren objęty wnioskiem sąsiaduje z terenami użytkowanymi i zagospodarowanymi rolniczo (dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb J.). W bliskim sąsiedztwie znajduje się autostrada [...] (działka nr [...]), dla której planowana jest budowa/rozbudowa na odcinku K. – W. W odległości około 200 m od terenu objętego wnioskiem zlokalizowana jest elektrownia wiatrowa (PEW) o wysokości 200 m (działka nr [...]). Na działce nr [...] zlokalizowany jest grunt leśny. Dla poszczególnych działek przeprowadzono analizę funkcji oraz obecnego użytkowania terenu. W obszarze objętym analizą nie występują obiekty o wnioskowanej funkcji oraz podobnych gabarytach, co oznacza, że nie spełniono wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Po ponownym przeanalizowaniu dostępu do drogi publicznej ustalono, iż inwestycja posiada dostęp do publicznej drogi powiatowej (działka nr [...], obręb J.) poprzez gminne drogi wewnętrzne - działka nr [...], [...], obręb J., co jest zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Organ I instancji podał, iż wezwał Inwestora, pismem z dnia 26 stycznia 2024 r., o uzupełnienie dokumentacji o warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. W odpowiedzi na wniosek Inwestor pismem z dnia 28 lutego 2024 r. poinformował, iż warunki przyłączenia zostały dostarczone wraz z kompletnymi i prawidłowymi wnioskami złożonymi w dniu 22 kwietnia 2022 r. Oświadczenie o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii złożone jako uzupełnienie wniosku w dniu 26 maja 2022 r. straciło natomiast ważność po upływie jednego roku od daty jego wydania (zgodnie z treścią pkt 3 Oświadczenia). Nie zostały zaś przedłożone warunki przyłączenia, ani aktualne oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci.
Kolejno organ zauważył, iż zwrócił się także do Zakładu Usług Komunalnych w Z. o informacje w zakresie możliwości rozbudowy sieci wodociągowej. W odpowiedzi, Zakład poinformował o możliwości rozbudowy sieci na wysokości nieruchomości nr [...], droga gruntowa nr [...]. Jednocześnie zastrzegł, iż warunki techniczne mogą być wydane na podstawie konkretnych danych planowanej inwestycji na działce nr [...], obręb J. Ze względu na znaczną odległość od miejsca rozbudowy do działki nr [...] oraz znaczną różnicę terenu konieczna będzie budowa pompowni podnoszącej ciśnienie (typu falownik) dla zapewnienia dostawy wody pod odpowiednim ciśnieniem, zarówno dla celów bytowych jak i p.poż. Zastrzeżono jednak, że Zakład nie będzie partycypował w kosztach. W tych okolicznościach Wójt Gminy Z. uznał, że w sprawie nie został wypełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Wreszcie organ I instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a zatem zaistniała przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Organ I instancji stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, uwzględnieniu uwag Kolegium oraz przeprowadzonej analizie zgodności inwestycji z art. 61 ust 1 u.p.z.p. ustalono, iż nie jest możliwe ustalenie pozytywnych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.
Nadto organ I instancji wyjaśnił, iż dodatkowo przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy wskazać na uwarunkowania dotyczące rozbudowy autostrady [...], które mogą wpłynąć na przyszłe zagospodarowanie nieruchomości. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji wystosował do Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad (dalej: GDDKiA) wniosek o udzielenie informacji o planowanej lokalizacji miejsca obsługi podróżnych (MOP) przy autostradzie [...] na terenie Gminy Z. W odpowiedzi GDDKiA przekazał aktualną, zatwierdzoną według wariantu III, propozycję zagospodarowania MOP J.(1), opracowaną w ramach studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego z elementami Koncepcji Programowej i Programem Funkcjonalno-Użytkowym wraz z uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zadania pod nazwą "Budowa/rozbudowa autostrady [...] K. - L. (bez węzła)". Aktualnie GDDiK jest na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowany termin jej uzyskania to I połowa 2024 r.
Końcowo organ I instancji podał, iż projekt decyzji został uzgodniony z GDDKiA - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz Wojewodą Dolnośląskim - w zakresie zadań rządowych w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust 1.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca zarzucając naruszenie szeregu przepisów procesowych i prawa materialnego i wniosła o jej uchylenie, a nadto przeprowadzenie w sprawie rozprawy.
Utrzymując w mocy – zaskarżoną decyzją – decyzję Wójta Gminy Z. – Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma fakt wystąpienia do GDDKiA o uzgodnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, stosownie do regulacji wynikającej z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
GDDKiA postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2024 r., uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji wywodząc, że działka nr [...], obręb J., stanowi teren przyległy do pasa drogowego autostrady [...] (działka nr [...], obręb J., gmina Z.) oraz objęta jest zadaniem inwestycyjnym pn.: "Budowa/rozbudowa autostrady [...] K. (bez węzła) - L. (bez węzła)", w którym przewidziana jest pod lokalizację miejsca obsługi podróżnych (MOP) J.(1).
W ocenie organu uzgadniającego, w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji, słusznie uznano nadrzędność ważnego interesu publicznego, jakim jest rozbudowa autostrady, nad interesem wnioskodawcy polegającym na ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości gruntowej na budowę elektrowni fotowoltaicznej. Za wysoce zasadne należy uznać bowiem zabezpieczenie terenów pod przyszły układ komunikacyjny już na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zadania. Ograniczenie ryzyka ponoszenia dodatkowych kosztów społecznych i finansowych realizacji inwestycji celu publicznego, przemawia za koniecznością zabezpieczenia terenów pod rozbudowę autostrady [...].
Kolegium wskazało, że z uwagi na wiążący charakter niniejszego uzgodnienia zarówno Wójt Gminy Z. jak i Kolegium są związane niezaskarżonym postanowieniem GDDKiA i nie mogą go kwestionować, ani też pomijać. Organ uzgadniający zaś jako zarządca drogi wskazał na strategiczne zadanie jakim jest rozbudowa autostrady [...] w ramach, którego na działce nr [...] ma powstać MOP.
Przywołane okoliczności spowodowały, że Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu i za niecelowe uznało odnoszenie się do pozostałych zarzutów pełnomocnika Spółki zawartych w odwołaniu.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzenie rozprawy i uzupełnienie postępowania dowodowego, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 2 i § 2 i § 2a k.p.a. i art. 16 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 21 i art. 22 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i zignorowanie związania GDDKiA i Wójta Gminy Z. ostateczną i prawomocną decyzją kasacyjną Kolegium, którą uchylono wcześniejszą decyzję Wójta Gminy Z., opartą na negatywnym niezaskarżonym postanowieniu GDDKiA, wskazując w niej:
- że uchyleniu decyzji Wójta Gminy Z. nie stała na przeszkodzie okoliczność, że postanowienie GDDKiA odmawiające uzgodnienia nie zostało wówczas zaskarżone przez Inwestora - analogicznie jak w niniejszej sprawie, a zatem wyrażono w niej wiążącą interpretację, że to nie treść uznaniowego postanowienia GDDKiA, ale obiektywna treść przepisów prawa, decyduje o prawach strony i o tym czy może, czy też nie może zostać wydana decyzja lokalizacyjna;
- na błędną i dowolną wykładnię prawa dokonaną w zakresie m.in. art. 7 k.p.a. i przepisów u.p.z.p., wywodząc, że błędna jest wykładnia przyjmująca, że przepis art. 7 k.p.a. jest przepisem w oparciu o który możliwe jest wydanie uzgodnienia o odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej, gdyż przepis art. 7 k.p.a. nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu przepisów u.p.z.p.;
- że decyzja lokalizacyjna ma charakter związany, tymczasem wykładnia przyjęta w skarżonej decyzji opierająca się na tym, że organ uzgadniający nie jest związany wskazaną wykładnią przy ponownym rozpoznaniu sprawy, prowadzi do braku skuteczności wydanej decyzji i braku nią związania stron, co jest sprzeczne z art. 138 i art. 110 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., prowadząc do tego, że organ uzgodnieniowy "stoi ponad prawem i wynikającymi z niego ograniczeniami" i może za każdym razem wydawać postanowienie niezgodne z prawem.
Naruszenie przywołanych norm procesowych Skarżąca powiązała również z niedostrzeżeniem, że jakkolwiek ogólna zasada z art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. polegająca na tym, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jego treść jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie główne, napotyka na ograniczenia i modyfikację w sytuacji, gdy wcześniej organ je wydający, stał się adresatem wiążącej go ostatecznej decyzji kasacyjnej Kolegium. W tej mierze więc uznać należy, że powyższa okoliczność podlega kontroli Kolegium, który jest władny sprawdzić i ocenić, czy GDDKiA zastosował, się do treści decyzji kasacyjnej i uwzględnił wiążące go wskazówki, co do istotnych faktów sprawy i trafnej wykładni przepisów prawa, czy też te wiążące go wskazówki pominął i zignorował przy wydaniu ponownie postanowienia uzgodnieniowego. Przeciwna wykładnia pozbawiałaby bowiem mocy prawnej ostatecznej decyzji, której służy domniemanie legalności.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 89 § 1 i § 2, art. 90 i 91 k.p.a. i art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570) przez brak przeprowadzenia rozprawy przez organ odwoławczy mimo, że zapewniłoby to przyśpieszenie i uproszczenie postępowania, albowiem strona miałaby możliwość wskazać nie tylko na powyższą argumentację prawną ale także przedłożyć i przedstawić dowody na tej rozprawie.
Wskazano również na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez ich brak zastosowania i brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez wydanie decyzji z dnia 4 listopada 2024 r. bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i zajęcia stanowiska w sprawie i przed doręczeniem stronie informacji o braku przeprowadzenia rozprawy mimo wniosku strony o jej przeprowadzenie w tym zakresie, podczas gdy informując o stanie gotowości decyzyjnej, organ jest obowiązany do wskazania przesłanek, zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez wadliwe i niedostateczne skontrolowanie wydanej decyzji, w tym brak zamieszczenia w skarżonej decyzji oceny organu odwoławczego zarzutów strony skarżącej, jak również podniesiono, że decyzja ta nie realizuje wiążących wytycznych wskazanych w decyzji kasacyjnej (naruszenie art. 110 i art. 109 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a i § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1, § 2 i § 3 k.p.a.) w zakresie obszaru analizowanego, który pomija działki nr [...], [...], [...] , [...]. Zdaniem Spółki błędnie przyjęto, iż planowana inwestycja nie będzie stanowił kontynuacji funkcji i pominięto takie okoliczności jak: istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki (w kierunku do zjazdu z autostrady), występująca zabudowa jest przedzielona drogą publiczną (oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną nr [...]), występują także duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Zdaniem Spółki zaskarżona decyzja pomija i nie dostrzega, że planowana nowa zabudowa wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa, a nadto wydane rozstrzygnięcie nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Zarzucono też, że organ odwoławczy pominął kwestię, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nr [...] - np.: działce nr [...], [...], [...] znajduje się wprost restauracja, budynki gospodarcze i magazynowe (istniejąca zabudowa i strefa urbanistyczna), zaś jedynie zdawkowo wskazuje na istnienie w odległości 200 m od terenu objętego wnioskiem farmy wiatrowej (PEW), ale nie ustala precyzyjnie, gdzie konkretnie taka farma się znajduje, w jakiej odległości od działki wnioskującego i autostrady [...] i dlaczego wyrażono zgodę na jej wybudowanie skoro znajduje się ona w takim samym otoczeniu rolnym i w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady [...] i planowanego rzekomo jej poszerzenia.
Zarzucono też naruszenie zasady przekonywania oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Dalej Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 9 i w zw. z art. 55 u.p.z.p. i art. 7 w zw. z art. 21 i art. 22 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez pominięcie i niedostrzeżenie, że istota decyzji lokalizacyjnej sprowadza się do ustalenia, czy planowana inwestycja daje się pogodzić z zastanym - nie zaś planowanym - na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Nie bada się natomiast rzeczywistego czy potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, gdyż ta jest dokonywana dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd ochrona osób trzecich - tutaj GDDKiA - na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów tych osób na etapie udzielania pozwolenia na budowę.
Spółka podniosła również zarzut naruszenia:
- art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wywodząc, że organ I instancji pomija milczeniem fakt, że na działce sąsiedniej znajdują się również inne zabudowania i budowle, w szczególności chodzi tutaj o istniejące zabudowania na działce [...], na działce [...], na działce [...];
- art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 8 i art. 7 k.p.a. przez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie nie jest spełniony warunek polegający na przyłączeniu strony do sieci elektroenergetycznej i dostaw energii, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że warunek ten nie może zostać uznany za niespełniony. Zdaniem Spółki organ I instancji nie może przyjąć, że powyższa okoliczność nie została wykazana i spełniona przez stronę, bowiem nie wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia podania o przedłożenie tych warunków z uwagi na ich wygaśnięcie, jak również nie wskazał w nim, że załączone przez stronę prawidłowo do podania z 22 kwietnia 2022 r. oświadczenie z dnia 26 maja 2022 r. utraciło ważność (wygasło), co – w ocenie Strony – jest związane z zawinioną zwłoką, złą wolą lub nieporadnością organu I instancji, przejawiającą się długotrwałym procedowaniem w sprawie.
Wreszcie zarzucono naruszenie art. 55 u.p.z.p. przez jego pominięcie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Nadto do sprawy zostało załączone pismo z dnia 15 kwietnia 2025 r., w którym Skarżąca, podtrzymuje swoje wnioski i twierdzenia oraz przedstawiała dodatkową argumentację na okoliczność wiążącego charakteru decyzji kasacyjnej, wydanej w niniejszej sprawie przez Kolegium.
Podniesione w sprawie zarzuty i twierdzenia zostały także przez pełnomocnika Skarżącej, powtórzone na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji/postanowienia, innego aktu następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium została podjęta z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego.
Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 27 maja 2024 r. o odmowie ustalenia na rzecz Skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb J., gmina Z. Kluczowa zaś, w kontekście zaskarżonej decyzji, jest ocena skutków jakie wywierało postanowienie GDDKiA z dnia 16 kwietnia 2024 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb J., gmina Z.
W kontekście powyższego trzeba przede wszystkim nadmienić, że wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi ma na celu zapewnienie odpowiedniej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej terenu, a sama istota uzgodnień w postępowaniu lokalizacyjnym, powierzona wyspecjalizowanym organom, gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, zapewnia zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego, a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości).
W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a dalej skarga do sądu administracyjnego. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; z 29 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1487/18).
Istotne jest jednak to, że co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje wyjątku, w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej organ powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej przez przedstawienie projektu takiej decyzji -opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy (por. wyrok NSA z 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3265/14, z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1265/15, z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1380/22, CBOSA).
Tym samym wystąpienie o uzgodnienie, które ma charakter wiążący, w przypadku projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, wymaga uprzedniego uznania, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie narusza przepisy odrębne, które wprowadzają określone zakazy, nakazy, ograniczenia. W przypadku braku uznania przez organ główny takich naruszeń, brak jest de facto podstaw do występowania o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i dalej – brak jest podstaw do przyjmowania, iż wydane postanowienie ma w realiach zaistniałej sprawy charakter wiążący.
Tymczasem z akt badanej sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy Z. uznał, że planowana przez Skarżącą inwestycja narusza przepisy odrębne w rozumieniu u.p.z.p. i przez to dla prawidłowości weryfikacji tychże twierdzeń projekt wymagał uzgodnienia z GDDKiA. Przeciwnie – z treści decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 27 maja 2024 r., a wcześniej treści przedłożonego do uzgodnienia jej projektu wywieść trzeba, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, przez co organ uznał, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. został spełniony. Nadto, w treści przywołanej decyzji wprost wskazano, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nie nastąpiła z uwagi na naruszenie przepisów odrębnych, potwierdzoną pozyskanym uzgodnieniem wyspecjalizowanego organu, ale brak wypełnienia przesłanki o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. W ocenie organu I instancji brak jest kontynuacji funkcji, gdyż w obszarze objętym analizą nie występują obiekty o wnioskowanej funkcji oraz podobnych gabarytach. Nadto, inwestor nie przedstawił warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, jak również zapewnienia dostawy wody. W tejże sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji przez Kolegium, utrzymującej w mocy decyzji organu I instancji, wyłącznie z argumentacją odnoszącą się do wydania wiążącego postanowienia GDDKiA z dnia 16 kwietnia 2024 r. narusza art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Określony bowiem w nim wymóg uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej dotyczy co do zasady decyzji pozytywnych, a negatywnych tylko w zakresie w jakim wskazano. W tej sytuacji rzeczą Kolegium było pochylenie się nad samą zasadnością i prawidłowością wystąpienia przez Wójta Gminy Z. o uzgodnienie projektu decyzji negatywnej. Innymi słowy Kolegium winno ocenić czy w realiach zaskarżonej sprawy, wobec przyjętej przez organ I instancji podstawy wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, innej niż ta wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., prawidłowo Wójt wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji odmownej. Niniejszą okoliczność zaś organ odwoławczy zupełnie pominął, a jednocześnie wydaną decyzję oparł wyłącznie na wydanym uzgodnieniu. Za bezcelowe jednocześnie uznał odnoszenie się do szeregu zarzutów sformułowanych w złożonym odwołaniu.
W kontekście powyższego trzeba także wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w powiązaniu z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przez pas drogowy należy zaś rozumieć wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2024, poz. 320). W tej sytuacji rzeczą Kolegium było również ustalenie, czy aktualnie działka nr [...] rzeczywiście wpisuje się w definicję pasa drogowego. Tego zaś zaniechano.
W tej sytuacji Sąd uznał, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 k.p.a., która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje bowiem legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy.
Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Tym samym rozpoznając odwołanie organ nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego również obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.
W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy Kolegium nie uczyniło zadość ciążącemu na nim w tym zakresie obowiązkowi. Wobec przedstawionych argumentów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a o kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie z uwagi na wskazany charakter naruszeń bezcelowym jest aktualnie odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, tym bardziej, że w większości stanowiły one podstawę również wywiedzionego odwołania, które zostały pominięte przez Kolegium.
Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym przede wszystkim odnoszące się do prawidłowości wystąpienia przez organ I instancji o uzgodnienie projektu decyzji z GDDKiA, zapewniając jednocześnie prawa należne wszystkim stronom postępowania i uwzględniając wymogi stawiane postępowaniu odwoławczemu.