II SA/Wr 125/10

II SA/Wr 125/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2010-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 1336/10 - Postanowienie NSA z 2011-01-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi D.M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedstawienia dokumentów w związku z samowolną budową budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych /słownie:sto/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1999r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał D. M. – inwestorowi robót budowlanych w terminie do dnia [...] r. dostarczyć następujące dokumenty dotyczące rozbudowanego budynku gospodarczego:
1. ekspertyzę techniczną, która powinna zawierać:
- inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z opisem i rysunkami określającymi usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach (wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą);
- ocenę techniczną w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie trwania budowy;
- ocenę czy budowa nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych bądź użytkowych dla otoczenia
- zakres robót do wykonania.
W osnowie postanowienia organ orzekający wskazał również, że ekspertyza wraz z inwentaryzacją winna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (wpis potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę) oraz dostarczone w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach.
Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. orzekając w sprawie uwzględnił uwagi organu odwoławczego zawarte w kasacyjnym orzeczeniu z dnia [...] r. (postanowienie Nr[...]) i dokonał ponownej analizy akt sprawy.
W zażaleniu wniesionym na opisane powyżej postanowienie D.M. zarzuciła brak uzasadnienia faktycznego i prawnego mimo jednoznacznie sformułowanego w kodeksie postępowania administracyjnego wymogu dotyczącego tych elementów orzeczenia administracyjnego, wskazując jednocześnie, że gdyby stwierdzenie organu pierwszej instancji o dokonaniu ponownej analizy akt sprawy odpowiadało prawdzie, to organ nigdy nie wydałby postanowienia o tej treści.
W uzasadnieniu zażalenia D. M. wyjaśniła również, że zaskarżone postanowienie zawiera wady materialnoprawne, ale zostaną one podane w ewentualnej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która zostanie wniesiona w sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie uwzględni wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Po rozpatrzeniu zażalenia D..Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W szczegółowym uzasadnieniu podjętego postanowienia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i w tym zakresie wyjaśnił m.in., że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek A. K., który zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z prośbą o "ustalenie stanu prawnego rozbudowy domu przy ul. G. [...] w L. tj. części przybudowanej do domu zlokalizowanego na tej posesji oraz obiektu gospodarczego przylegającego do granicy działki sąsiedniej przy ul. G. [...] w L".
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał również, że D. M. – inwestor przedmiotowych robót budowlanych w trakcie oględzin w dniu [...] r. przedłożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy i oddaniu do użytku przebudowanego budynku garażowego oraz altanki ogrodowej przy ul. G. [...] w L. Z uzasadnienia wynika również, że w odniesieniu do tych obiektów wydana została w dniu [...] r. przez Prezydenta Miasta L. decyzja Nr [...] orzekająca o pozwoleniu na budowę, którą uchylono decyzją Wojewody L. z dnia [...] r. Nr [...] przekazującą jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że w konsekwencji powyższych ustaleń PINB dla miasta L. decyzją o znaku [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie rozbudowanego garażu oraz budynku gospodarczego zlokalizowanych przy ul. G. [...] w L. (dz. Nr [...], obręb W.).
Uzasadniając to orzeczenie organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż pomimo uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] r. przez Wojewodę L. w trybie odwoławczym oraz braku nowego rozstrzygnięcia sprawy, Inwestor dokonała w dniu [...] r. skutecznego zgłoszenia oddania obiektów budowlanych objętych przebudową, tj. garażu i budynku gospodarczego do użytku. Zdaniem organu powiatowego skuteczne zgłoszenie oddania przebudowanych budynków (brak sprzeciwu organu architektoniczno - budowlanego) powoduje, że niemożliwe jest prowadzenie wobec tych obiektów postępowania w trybie przepisów rozdziału V ustawy Prawo budowlane - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych", bowiem przepisy zawarte w tym rozdziale ustawy mogą być stosowane od momentu rozpoczęcia inwestycji do momentu dokonania skutecznego zgłoszenia faktu zakończenia budowy. Według PINB dla miasta L. "potwierdzenie przez UM L. przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu przebudowy jednoznacznie potwierdza, że obiekty zostały przebudowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie".
W wyniku rozpatrzenia odwołań D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. w niniejszym postępowaniu wydał postanowienie – [...] z dnia [...] r., dotyczące rozbudowy garażu, nakazujące inwestorowi D.M., w terminie do dnia [...]r. dostarczyć do siedziby PINB dla miasta L.następujące dokumenty dotyczące rozbudowy garażu:
1. zaświadczenie o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (obowiązującym w czasie jej trwania - oryginał),
2. inwentaryzację geodezyjną powykonawczą,
3. ekspertyzę techniczną, która powinna zawierać;
- inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z opisem i rysunkami określającymi usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach,
- ocenę techniczną w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie trwania budowy,
- ocenę czy budowa nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych bądź użytkowych dla otoczenia i zakres robót do wykonania.
W konsekwencji zaskarżenia tego postanowienia przez D. M., organ odwoławczy postanowieniem [...] z dnia [...] r., uchylił je wskazując w uzasadnieniu na błędne zastosowanie art. 81 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie korespondujące z uzasadnieniem zaskarżonego aktu administracyjnego.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawiając motywy podjętego orzeczenia wskazał, że w toku postępowania organ pierwszej instancji bezsprzecznie ustalił, iż przedmiotowa budowa rozpoczęła się w dniu [...] r. (zgodnie z wpisem w Dzienniku Budowy), a decyzja Prezydenta Miasta L. o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] r., a więc w momencie, kiedy do wykonania pozostały jedynie roboty wykończeniowe.
Dodatkowo ustalono, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody L. z dnia [...] r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe, w ocenie organu, niezbicie dowodzi, iż w momencie oddania do użytku przedmiotowych obiektów (tj. w dniu [...] r.) D. M. nie posiadała pozwolenia na budowę, w związku z czym również z tego powodu nie można w niniejszej sprawie mówić o "skutecznym zgłoszeniu oddania przebudowanych budynków".
Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonane przez D. M. roboty budowlane nie mają charakteru przebudowy istniejących obiektów budowlanych, bowiem w miejsce rozebranego obiektu budowlanego, tj. garażu, powstał nowy obiekt budowlany, zatem należy stwierdzić, iż zakres robót budowlanych wyczerpuje pojęcie "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy wskazał, iż biorąc pod uwagę treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego zastosowanie w niniejszej sprawie będą miały przepisy ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. oraz że właściwy w sprawie organ ma możliwość skorzystania z art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej.
Zdaniem organu odwoławczego legalizacja obiektów budowlanych powstałych w wyniku samowoli budowlanej jest możliwa, na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jedynie wtedy gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37. Organ I instancji ma obowiązek w pierwszej kolejności rozważenia czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o zapisy art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (wyrok NSA z 9.12.2002 r., sygn. akt II SA/Wr 719/2000) i jeżeli ustali, że nie zachodzą, wówczas może przystąpić do procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 40 omawianej ustawy. Organ wskazał również, iż art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, na podstawie którego wydano zaskarżone postanowienie upoważnia właściwy organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, do nałożenia, w drodze postanowienia na właściciela lub zarządcę obowiązku dostarczenia, w określonym terminie, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
Ponadto wyjaśnił, iż jakkolwiek zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "postępowanie prowadzone na podstawie art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r, nie wyklucza stosowania przepisów procesowych zawartych w kpa, jak i ustawie Prawo budowlane z 1994r., w tym przepisu art. 81c ust. 1 lub 2." - wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 2004/06 z dnia 31.01.2007r., to jednak organ administracji obowiązany jest prawidłowo powołać zastosowaną normę prawną.
Uprawnienie zawarte w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnymi, a wyniki przedłożonych ekspertyz i opracowań pozwolą jednoznacznie określić, dalszy kierunek przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Podkreślenia wymaga również fakt, iż zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania w przedmiotowej sprawie a co za tym idzie nie kształtuje praw i obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Niniejsze postanowienie stanowi niejako wstępny etap postępowania wyjaśniającego, a od jego wyników tj. stwierdzenia ewentualnych uchybień, uzależnione jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego w myśl właściwej procedury przewidzianej przepisami Prawa budowlanego.
W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że zawarty w zażaleniu wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania jest bezpodstawny.
Odnosząc się do zarzutu D. M. dotyczącego braku uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy nie rozwinął w uzasadnieniu bezspornego stwierdzenia, iż nałożone zaskarżonym postanowieniem dokumenty są niezbędne w procesie legalizacji, to jednak materiał dowodowy zebrany w toku postępowania w pełni uzasadnia zastosowanie art. 81 c ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane.
Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała D.M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub jego uchylenie "i spowodowanie załatwienia sprawy we właściwych organach administracji zgodnie z obowiązującymi przepisami". zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku wydanego w wyniku rozpatrzenia niniejszej skargi.
W petitum skargi D. M. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz naruszenie w toku postępowania wymagań kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 2 - § 5, art. 7 i art. 15, które miało wpływ na wynik postępowania.
W uzasadnieniu skargi D. M. wskazała m.in., że obowiązkiem organów administracji wynikającym z art. 7 kpa jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, natomiast organy orzekające w sprawie nie uwzględniły czy też nie uznały za istotny faktu, że sprawa dokonanej samowoli budowlanej została już załatwiona w organach nadzoru budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, którą nakazano wykonanie projektu technicznego dotyczącego rozpatrywanych obiektów i uzyskanie opinii sanitarnej o lokalizacji. Skarżąca wyjaśniła, że nałożone obowiązki wykonała i dostarczyła kosztowną dokumentację, o czym świadczy decyzja Prezydenta Miasta L., który był wówczas organem nadzoru budowlanego z dnia [...]r. Po uchyleniu tej decyzji przez Wojewodę L. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji właściwe organy nie podejmowały żadnych czynności procesowych mimo wielokrotnych interwencji skarżącej.
W dalszej części uzasadnienia skarżąca przedstawiła argumentację odnoszącą się do zarzutu naruszenia w sprawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, podtrzymując szczególnie brak w tym przepisie sformułowanego uprawnienia do nakazywania przez właściwy organ nadzoru budowlanego przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz naruszenia art. 107 § 3 kpa, wynikającego z braku uzasadnienia, a poprzez to ograniczenie prawa do dwuinstancyjności postępowania.
W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Ponadto postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, natomiast Sąd postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał wykonanie tego orzeczenia.
Na rozprawie w dniu [...]r. skarżąca i pełnomocnik organu wniosły – odpowiednio – jak w skardze i w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące strony administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.
Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z których wynika, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Należą one do sfery prawa administracyjnego, a ich realizowanie powierzono organom administracji publicznej, które w przypadku prowadzenia postępowania w sprawie zobowiązane są do przestrzegania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. art. 6 kpa statuującego zasadę praworządności, wpisaną również w treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa, mającej stanowić prawidłową podstawę podejmowanego orzeczenia. Gwarancją zgodnego z prawem dokonania tej czynności jest ustalenie stanu faktycznego w sposób zgodny z art. 7 kpa, zawierającym zasadę prawdy obiektywnej. Wynikający z niej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego powinien być realizowany poprzez czynności określone, w tym m.in. w art. 77, art. 80 i art. 81 kpa.
Powinność ta dotyczy również organu dysponującego kompetencją rozpatrzenia sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym, wszczętym skutecznie wniesionym odwołaniem lub zażaleniem, poprzez które realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, sformułowana w art. 15 kpa. Gwarantuje ona rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.
W ocenie Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu instancyjnym naruszyły prawo w omawianym powyżej zakresie.
Zważyć przede wszystkim należy, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego obiektu były wykonywane z naruszeniem prawa, wynikającym z braku pozwolenia na budowę w zakresie od [...] r. do [...] r., natomiast w dniu [...]r. właściwy organ administracji państwowej został zawiadomiony o oddaniu obiektu do użytku. Działań tych dokonano zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia [...] r. – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Z tych względów jak prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy – zastosowanie w sprawie miały, zgodnie z przepisem art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, przepisy powołanej wcześniej ustawy, czyli obowiązujące przed dniem [...]r. Pogląd taki – wielokrotnie prezentowany w judykaturze – nie jest kwestionowany.
W praktyce orzeczniczej powszechnie zaakceptowano również stanowisko wyprowadzone ze wskazanego powyżej intertemporalnego przepisu art. 103 § ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym skutki samowoli budowlanej dokonanej przed dniem 1 stycznie 1995 r. likwiduje się wyłącznie w sposób określony w przepisach obowiązujących przed tym dniem 1 stycznia 1995r. likwiduje się wyłącznie w sposób określony w przepisach obowiązujących przed tym dniem i każdy etap takiego postępowania legalizacyjnego musi być przeprowadzony w sposób regulowany tymi przepisami (np. wyroki NSA z dnia: 21 września 2006r., sygn. akt II OSK 1098/05, ONSA i WSA 2007/4/95; 25 października 2006r., sygn. akt II OSK 1258/05, Lex nr 289255; 18 maja 2007r., sygn. akt II OSK 782/06, Lex nr 336707; 10 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 288/09, nie publ.; wyroki WSA w Warszawie z dnia: 26 kwietnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1686/05, Lex nr 204966; 10 października 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1214/07, Lex nr 443833).
Sąd nie podziela natomiast poglądu o możliwości jednoczesnego stosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane i przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Z tych względów Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł być wykorzystany przy orzekaniu przepis art. 81 c ust. 2 wskazanej powyżej ustawy z 1994r. przyjęty – pośrednio – jako podstawa materialnoprawna zaskarżonego postanowienie i wprost jako podstawa poprzedzającego go postanowienia powiatowego organu nadzoru budowlanego.
Niezależnie od tej oceny Sąd uznał za właściwe dodatkowo zwrócić uwagę, że uzasadniony jest zarzut skarżącej dotyczący braku możliwości nałożenia w trybie powołanego powyżej przepisu obowiązku złożenia inwentaryzacji geodezyjnej. Inwentaryzacja taka nie jest bowiem ekspertyzą ani oceną techniczną o jakich mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 177/06, Lex nr 340191). Zdaniem Sądu należy też wskazać – akceptując zastrzeżenia skarżącej, że organy właściwe instancyjnie nie uzasadniły w sposób wymagany przepisem art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa konieczności zastosowania powoływanego przepisu materialnoprawnego w rozpoznawanej sprawie z odwołaniem się do okoliczności opisanych w jego hipotezie.
Żaden z organów orzekających w sprawie w uzasadnieniu swojego postanowienia nie stwierdził, że powziął uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, albo stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, co jest bezwzględną przesłanką nałożenia na określony przepisem art. 81 c ust. 1 ustawy – Prawo budowlane podmiot, obowiązku dostarczania w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Podkreślić należy, że funkcją uzasadnienia orzeczenia (decyzji lub postanowienia) jest wyjaśnienie faktycznych i prawnych przesłanek wskazanego w nim rozstrzygnięcia i ma ono na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do przyjęcia jego konkretnej treści.
Prawidłowe uzasadnienie ma nie tylko znaczenie prawne, bowiem pogłębia również – stosownie do art. 8 kpa – zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy orzeczenia powinny być tak przedstawione, aby strona (lub innych uczestnik postępowania) mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy orzekaniu (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 22 października 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 1182/08, Lex 527471; 7 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, Lex nr 475217; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008r., sygn. akt I SA/Sz 151/08, Lex nr 532739).
W rozpoznawanej sprawie istotne jest – zdaniem Sądu to, że w dniu 15 marca 1996r. wydana została z upoważnienia Prezydenta Miasta L. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane decyzja, która uruchomiła tzw. procedurę legalizacyjną w odniesieniu do przedmiotowego obiektu i która – jak wynika z akt sprawy, pozostaje w obrocie prawnym.
Materiał sprawy na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka sąd administracyjny, pozwala uznać, że procedura mająca zlikwidować skutki dokonanej przez D.M. samowoli budowlanej nie była kontynuowana po kasacyjnym orzeczeniu Wojewody L. z dnia [...] r., podjętym w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. i jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylona decyzji była wydana w następstwie opisanej wcześniej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że po wydaniu w sprawie wskazanej decyzji z dnia [...] r. na D.M. – jako inwestora, nałożono obowiązek dokonania w przedmiotowym obiekcie zmian lub przeróbek, co uzasadniałoby wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie, stanowiącego w warunkach prawnych istniejących przed [...] r. formę legalizacji samowoli budowlanej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym akceptuje, że jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji państwowej powinien usankcjonować naruszenie prawa, polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie na użytkowanie (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1186/07, Lex nr 443843).
W rozpoznawanej sprawie fakt zawiadomienia w dniu [...]r. przez inwestora właściwego organu administracyjnego o oddaniu przedmiotowego obiektu do użytku mimo, że jest okolicznością istotną w sprawie pozostał poza zakresem oceny dokonanej przez organy właściwe instancyjnie.
Mając na względzie przedstawione powyżej naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Rozpoznając ponownie sprawę w granicach określonych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. właściwy organ nadzoru budowlanego powinien wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy, rozważyć potrzebę wydania decyzji po kasacyjnym orzeczeniu Wojewody L. z dnia [...]r. i podjąć czynności zmierzające do zakończenia postępowania w formie przewidzianej przez przepis art. 104 kpa z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.
H.B. 30.06.2010r.