II SA/WR 124/21

II SA/Wr 124/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 2207/21 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1 ust. 3, art. 15
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A S.A. z/s w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] we W. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Uchwałą z [...] X 2014 r. ([...]) Rada Miejska W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] we W. (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r., poz. [...]) – dalej jako "MPZP".
Mocą powyższej uchwały przeznaczono teren nieruchomości oznaczony jako działki nr [...] i nr [...], AM - 15 w obrębie Z., na cele zabudowy mieszkaniowej i usługowej (symbol "3MW-MN-U") ograniczając przy tym zakres dopuszczalnej zabudowy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy okalającymi istniejący już na tym obszarze budynek.
A S.A. z siedzibą w W., dalej jako "skarżąca", wniosła skargę na MPZP w zakresie sposobu określenia na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy dla obszaru 3MW - MN - U oraz w zakresie § 2 ust. 2 części tekstowej uchwały, tj. określenia definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy żądając: stwierdzenia nieważności MPZP w kwestionowanym zakresie ewentualnie jego uchylenia, przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie:
1) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) – dalej "upzp", poprzez błędne zastosowanie wskaźnika nieprzekraczalnej linii zabudowy niezgodnie z jego funkcją i zastosowanie go jako linii określającej de facto gabaryty obiektów istniejących, nie zaś linii poza granicą której niemożliwa jest zabudowa;
2) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 upzp, poprzez wyznaczenie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne co do możliwości zabudowy obszaru położonego poza liniami zabudowy oraz w drugiej linii zabudowy, w tym na należącej do skarżącej działce nr [...],
3) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez sprzeczność części opisowej i graficznej planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalności zabudowy na obszarze 3 MW-MN-U poprzez jednoczesne wyznaczenie wskaźników regulujących zabudowę i wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób uniemożliwiający dalszą zabudowę obszaru, co prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych co do możliwości dalszej zabudowy działek położonych na obszarze 3 MW-MN-U, w tym działek należących do skarżącej;
4) art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31, ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 140 kc, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego w wytyczaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy w obszarze 3 MW-MN-U, skutkującego:
- niezasadnym ograniczeniem wolności zagospodarowania należącego do skarżącej terenu działek [...] i [...] - a co za tym idzie prawa własności nieruchomości, podczas gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego, który mógłby być chroniony takim ograniczeniem, a ponadto konieczność tego ograniczenia nie wynika z przeprowadzanych w procedurze planistycznej uzgodnień z innymi organami administracyjnymi,
- niezasadnym zróżnicowaniu sytuacji właścicielskiej skarżącej i innych właścicieli nieruchomości położonych na obszarze MPZP, w tym w szczególności na obszarze 7 MW-U i 2 MW-MN-U, poprzez dopuszczenie wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy możliwości tworzenia nowej zabudowy, w tym w drugiej linii zabudowy, przy jednoczesnym odmówieniu takiej możliwości skarżącej, podczas gry brak jest czynników uzasadniających przedmiotowe zróżnicowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca umotywowała zarzuty podkreślając w pierwszej kolejności, że skargę poprzedzono wezwaniem rady miejskiej do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z [...] XI 2020 r.). Powołała się przy tym na naruszenie swojego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...], których możliwość zabudowy została bezpodstawnie ograniczona. Zaznaczyła, że funkcją linii zabudowy jest określenie granicy zabudowy od strony drogi publicznej, nie zaś ograniczenie możliwości zabudowy we wszystkich kierunkach, jak to przyjęto w MPZP. W ocenie skarżącej przyjęty w MPZP sposób wyznaczenia linii zabudowy jako zamkniętych rodzi wątpliwości co do dopuszczalności zabudowy pozostałych obszarów w obrębie terenu 3 MW-MN-U. Mimo bowiem formalnego zakazu zabudowy poza obszarem wydzielonym liniami zabudowy reszta terenu posiada funkcję budowlaną i określono wszystkie niezbędne parametry zabudowy i zagospodarowania. Skarżąca zakwestionowała także zasadność ograniczeń dopuszczalnej zabudowy w świetle wymagań wynikających z zasady proporcjonalności oraz konstytucyjnie chronionego prawa własności podkreślając, że nie istnieją uzasadnione interesem ogólnym przyczyny, dla których należałoby ograniczać dopuszczalność zagęszczenia istniejącej zabudowy. Zaznaczyła również, że porównując swoją sytuację z sytuacją właścicieli innych nieruchomości położonych na obszarze objętym MPZP, widzi znaczną dysproporcję w możliwości wykonywania prawa własności. Niewiadomym bowiem dla niej pozostaje, dlaczego na obszarze 7 MW-U i obszarze 2 MW-MN-U dopuszczono - w rozumieniu definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z § 2 pkt 2 MPZP - lokalizowanie budynków w drugiej linii zabudowy, odmawiając takiej możliwości obszarowi 3MW-MN-U. Dla skarżącej niejasnym jest, i nie wynika to z żadnych znanych skarżącej dokumentów, co odróżnia sytuację skarżącej od sytuacji właścicieli nieruchomości, na których możliwe jest prowadzenie nowej zabudowy, tj. gminy W. i spółki deweloperskiej.
W odpowiedzi na skargę rada miejska wniosła o jej odrzucenie. Rada miejska podkreśliła, że teren nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (obecnie własność skarżącej) z całą pewnością znajduje się poza obszarem dopuszczalnej zabudowy, zaś skarżąca nabyła od gminy W. własność tej nieruchomości w 2019 r. (a więc po uchwaleniu MPZP) w ramach przetargu ograniczonego przy pełnej świadomości braku możliwości zabudowy tej nieruchomości (odpowiednie informacje w tym zakresie znalazły się zarówno w ogłoszeniu o przetargu jak i w akcie notarialnym). Wyjaśniła również, że wyznaczone na rysunku MPZP linie zabudowy stanowią obowiązujące ustalenie planu. W ramach MPZP nieprzekraczalna linia zabudowy została zdefiniowana jako linia ograniczająca fragment terenu, na "wyłącznie" którym dopuszcza się budynki oraz określone w ustaleniach planu budowle; linia ta nie dotyczy części obiektów budowlanych znajdujących się w całości pod poziomem terenu, balkonów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami do budynków, elementów odwodnienia, elementów wystroju elewacji, schodów prowadzących do budynków, pochylni i innych podobnych elementów budynków, których zasięg może być ograniczony w ustaleniach planu. Rada miejska wyjaśniła też, że celem opracowania kwestionowanego MPZP było uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej i ochrona przed dogęszczaniem zabudowy na historycznym osiedlu [...], co wynikało z uwarunkowań konserwatorskich. Odnośnie zaś do ustaleń przyjętych na innych terenach MPZP rada miejska oświadczyła, że ustalenia te są często zróżnicowane i mogą być odmienne także dla terenów o podobnym charakterze, przylegających do siebie lub ze sobą sąsiadujących. Mają na to wpływ występujące na terenie indywidualne uwarunkowania oraz okoliczności formalne i prawne, aktualne w czasie sporządzania projektu planu. Decydują też o tym zebrane wnioski, opinie, uzgodnienia organów przewidzianych do tego przepisami odrębnymi oraz uwagi, zebrane w trakcie procedury sporządzenia projektu planu. Wszystkie aspekty wzięte pod uwagę i uwzględnione w miarę możliwości, mają przyczynić się do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu prawa własności i potrzeb interesu publicznego. W trakcie sporządzania projektu planu, podejmowane decyzje projektowe są każdorazowo analizowane pod kątem ich zasadności, racjonalności oraz sprawiedliwego traktowania właścicieli nieruchomości.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 VI 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy stwierdzić, że kwestionowany skargą MPZP w zakresie obejmującym nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] narusza interes prawny skarżącej. Reguluje on bowiem dopuszczalny sposób zabudowy i zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej (KW nr [...]). Podobnie należy uznać w przypadku stanowiącej własność skarżącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (KW nr [...]), jakkolwiek została ona przez skarżącą nabyta dopiero w 2019 r., a więc pięć lat po uchwaleniu kwestionowanego MPZP. Wprawdzie budzi kontrowersje kwestia przysługiwania legitymacji skargowej do kwestionowania uchwały w sprawie planu miejscowego osobie, która objętą planem miejscowym nieruchomość nabyła dopiero po uchwaleniu planu, to jednak dominuje pogląd stwierdzający istnienie po stronie nabywcy nieruchomości interesu prawnego do złożenia skargi (zob. np. wyrok NSA z 20 XII 2017 r., II OSK 718/16 – CBOSA, oraz powołane tam orzecznictwo). Skarżąca podnosiła przy tym w skardze, że MPZP znacznie ogranicza możliwości zabudowy jej nieruchomości. W rezultacie stwierdzić trzeba, że MPZP w zakresie obejmującym wskazane wyżej nieruchomości narusza interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.)- dalej "usg", co przesądza o istnieniu legitymacji procesowej do zaskarżenia MPZP w części.
Jak wynika z art. 28 ust. 1 upzp, nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 X 2011 r., II OSK 1593/11 – publ. CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 IX 2008 r., II OSK 215/08 – publ. CBOSA).
W skardze podniesiono naruszenie zasad sporządzenia planu wskazując naruszenie art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 upzp oraz naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kc.
W pierwszej kolejności należało ocenić zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. linie zabudowy. Trzeba podkreślić, że przepisy upzp jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 VIII 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) nie normują, co należy rozumieć pod pojęciem linii zabudowy. Nie ulega jednak wątpliwości, że zasadniczym celem linii zabudowy jest regulacja usytuowania obiektów budowalnych w obrębie terenu, który dopuszcza taką zabudowę. Jest to więc linia regulacyjna (techniczna), porządkująca zabudowę zgodnie z koncepcją przyjętą w konkretnym planie miejscowym.
Nie ulega wątpliwości, że kwestionowany MPZP określa w obrębie terenu 3MW-MN-U nieprzekraczalne linie zabudowy, przy czym określa je jako domknięte i okalające istniejący już na tym obszarze budynek. Nie można się jednak zgodzić z argumentacją skargi, że tego rodzaju linia zabudowy narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. Ani z obowiązujących przepisów, ani też z funkcji linii zabudowy jako linii regulacyjnej nie da się wyprowadzić wniosku, że linia zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp to wyłącznie linia określająca odległość zabudowy od pasa drogowego. Parametr ten w aspekcie formalnym może być przez prawodawcę lokalnego wykorzystywany do oznaczenia zasięgu dopuszczalnej zabudowy w każdym kierunku. Co więcej, linia zabudowy może zostać określona jako nieprzekraczalna jak również jako obowiązująca. Zwłaszcza w tym drugim przypadku zauważalna jest szeroka kompetencja prawodawcy lokalnego do wyznaczania dokładnego miejsca lokalizowania zabudowy. Z pozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp nie ma więc podstaw do kwestionowania przyjętej w MPZP linii zabudowy.
Sąd nie podzielił także zarzutów naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 upzp oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp wskazującego na istnienie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących możliwości zabudowy terenu 3MW-MN-U poza liniami zabudowy, w tym zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i wynikającą z tego wewnętrzną sprzeczność pomiędzy częścią graficzną a rysunkową MPZP. Trzeba podkreślić, że MPZP jednoznacznie określa kwestię zakresu dopuszczalnej zabudowy. Według § 2 pkt 2 MPZP, nieprzekraczalna linia zabudowy to linia ograniczająca fragment terenu, na "wyłącznie" którym dopuszcza się budynki oraz określone w ustaleniach planu budowle; linia ta nie dotyczy części obiektów budowlanych znajdujących się w całości pod poziomem terenu, balkonów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami do budynków, elementów odwodnienia, elementów wystroju elewacji, schodów prowadzących do budynków, pochylni i innych podobnych elementów budynków, których zasięg może być ograniczony w ustaleniach planu. W takim stanie rzeczy nie wystąpiła postulowana przez skarżącą konieczność dodatkowego wprowadzania w części tekstowej MPZP zapisów o zakazie zabudowy na obszarach znajdujących się poza linią zabudowy. Wątpliwości co do zakresu dopuszczalnej zabudowy nie można też wyprowadzać z przyjętych w MPZP parametrów i wskaźników zabudowy (np. powierzchni i intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, liczby kondygnacji). Zaznaczyć trzeba, że parametry zabudowy określone w § 20 MPZP dotyczą nie tylko terenu 3MW-MN-U (na którym znajdują się nieruchomości skarżącej) ale również terenu 4MW-MN-U. Jakkolwiek faktem jest, że obszar wydzielony liniami zabudowy w obrębie nieruchomości skarżącej oznaczonej jako działka nr [...] jest obecnie zabudowany. Jednak z perspektywy MPZP nie sposób antycypować, jak w tym obszarze będzie kształtowała się sytuacja w przyszłości. Innymi słowy prawodawca lokalny na chwilę uchwalania MPZP nie mógł wykluczyć, że w wyznaczonym liniami zabudowy obszarze realizowana będzie nowa zabudowa w miejsce dotychczasowej. Skoro w ramach MPZP dopuszczono realizację zabudowy na terenach 3MW-MN-U oraz 4MW-MN-U to obligatoryjnie należało ustalić zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, niezależnie od tego czy tereny te są obecnie zabudowane. Taki stan rzeczy nie daje jednak podstaw do formułowania wniosków, że zabudowa na tych terenach jest dopuszczalna poza obszarami wyznaczonymi liniami zabudowy. Także sam fakt przypisania określonemu terenowi funkcji zurbanizowanej (tu: mieszkaniowej i usługowej) nie daje podstaw do przyjęcia, że lokalizacja zabudowy jest możliwa w każdym miejscu takiego terenu. W rezultacie nie występuje tu sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną MPZP.
Analizując przyjęte w MPZP rozwiązania w zakresie dopuszczalnej zabudowy w kontekście granic władztwa planistycznego to nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp gmina w ramach wykonywania władztwa planistycznego uprawniona jest do jednostronnego rozstrzygania o ustaleniu przeznaczenia terenów, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Tego rodzaju kompetencja nie może być jednak realizowana w sposób dowolny. Przy wykonywaniu władztwa planistycznego gmina uwzględnić musi kryteria wymienione w art. 1 ust. 2, 3 i 4 upzp. Pośród ustawowych kryteriów wymienia się m.in. prawo własności, konieczność ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, czy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Oczywiście największe kontrowersje w praktyce budzi zakres dopuszczalnej ingerencji prawodawcy lokalnego w prawo własności, które z jednej strony kształtowane jest przecież ustaleniami planu miejscowego (art. 6 upzp) z drugiej zaś podlega konstytucyjnej ochronie przed nadmiernym ograniczeniem (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zasadne stanowisko, że wprowadzone w ramach planu miejscowego ograniczenia prawa własności muszą być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z 1 VI 2017 r., II OSK 2478/15 – publ. CBOSA).
W świetle powyższego należało w pierwszej kolejności ustalić, czy przyjęta w MPZP koncepcja znacznego ograniczenia zakresu dopuszczalnej zabudowy (w tym w obrębie nieruchomości skarżącej) znajdowała uzasadnienie w świetle wymagań interesu ogólnego. Jak wynika ze stanowiska rady miejskiej potwierdzonego dokumentacją prac planistycznych, obszar objęty postanowieniami MPZP jest zlokalizowany w obrębie historycznego układu urbanistycznego Parku [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] II 1962 r. W toku procedury planistycznej D. Wojewódzki Konserwator Zabytków w swoim wniosku określił zakres ochrony krajobrazu kulturowego na terenie projektowanego MPZP. Ustalił strefę ochrony konserwatorskiej w granicach planu, w której obowiązuje pełna ochrona konserwatorska założenia w zakresie zachowania układu przestrzennego, rozplanowania ulic, gabarytów budynków, zachowania zieleni oraz historycznego sposobu zagospodarowania. Dalej ustalił, że na wyznaczonym obszarze należy uwzględnić ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków i ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zaznaczył, że ochronie podlega nie tylko zabudowa willowa ale także oryginalnie zachowane parcele wraz z ogrodami i zabytkowymi ogrodzeniami co oznacza, że należy zachować historyczny sposób zabudowy i zagospodarowania działek, w tym istniejącą zabudowę, istniejącą zieleń zabytkową. Podkreślił również, że "przede wszystkim należy utrzymać historyczny udział powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach" (dokumentacja planistyczna, k. 32). Podobne wnioski sformułowała zresztą Miejska Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna (dokumentacja planistyczna, k. 72).
W ocenie Sądu w opisanych wyżej warunkach istniały więc uzasadnione interesem ogólnym podstawy do przeciwdziałania w ramach MPZP dogęszczeniu zabudowy. Wprowadzone w MPZP regulacje przestrzenne i zasady zabudowy oparte na wydzielaniu zamkniętymi liniami zabudowy obszarów dopuszczalnej zabudowy pokrywających się w większości z już istniejącą zabudową zabytkową uwzględniają uwarunkowania ochrony konserwatorskiej dotyczące historycznego układu urbanistycznego Parku [...] oraz wymogi ochrony z tym związane. Projekt MPZP został zresztą dzięki temu uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków (dokumentacja planistyczna, k. 81).
Okoliczność powyższa wskazuje więc na niezasadność zarzutu skargi dotyczącego bezpodstawności wprowadzenia w MPZP znacznych ograniczeń w realizacji zabudowy.
Co do podnoszonej w skardze kwestii niezasadnego – zdaniem skarżącej – różnicowania sytuacji właścicielskiej skarżącej i innych właścicieli nieruchomości objętych MPZP, skarżąca zasygnalizowała, że na niektórych nieruchomościach dopuszczono możliwość realizacji nowej zabudowy w drugiej linii (zob. tereny o symbolu 7MW-U oraz 2MW-MN-U), mimo że skarżącej odmówiono takiej możliwości. W skardze nawiązano więc do kluczowej w tym przypadku zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd zwraca jednak uwagę, że istotą zasady równości wobec prawa jest stosowanie przez prawodawcę (również lokalnego) jednakowej miary w tożsamych (analogicznych) okolicznościach przedmiotowych i podmiotowych. W okolicznościach sprawy taka tożsamość jednak nie występuje.
W myśl art. 1 ust. 3 upzp, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przepis ten, określający sposób wykonywania władztwa planistycznego, odwołuje się m.in. do interesów prywatnych, które – o ile istnieje taka możliwość - powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu przeznaczenia terenu oraz sposobu jego zagospodarowania. Sąd zwraca jednak uwagę, że prawną formą artykułowania takich interesów jest zgłaszanie wniosków i uwag w ramach procedury planistycznej na podstawie art. 17 pkt. 1 i 11 upzp. Tylko pod takim warunkiem organ jest w stanie rozpoznać istnienie i treść prywatnych interesów oraz ocenić możliwość ich uwzględnienia na etapie uchwałodawczym. To na etapie składania i rozstrzygania uwag można ocenić, czy sposób rozstrzygnięcia o interesach właścicieli poszczególnych nieruchomości uwzględnia standard transparentności stosowanych przez organ kryteriów oraz równości wobec prawa, czy też takie standardy nie zostały zachowane.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżąca na etapie realizacji procedury planistycznej nie składała żadnych wniosków i uwag, mimo że była już wówczas właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Skoro skarżąca nie artykułowała swojego interesu wyrażającego się w zamiarze dogęszczenia zabudowy istniejącej na działce nr [...], to nie sposób uznać, że "odmówiono" jej możliwości realizacji zabudowy w drugiej linii. Wskazywane w skardze tereny 7MW-U oraz 2MW-MN-U, na których dopuszczono możliwość realizacji dodatkowej zabudowy dotyczą konkretnie działki nr [...] (własność prywatna) w obrębie terenu 7MW-U oraz działki nr [...] (własność gminna) 2MW-MN-U. Dla działki nr [...] składane jednak były zarówno wniosek jak i uwagi wskazujące na zamiar realizacji przez właściciela nowej zabudowy (dokumentacja planistyczna, k. 34, 121). Fakt ten wyklucza możliwość uznania, że okoliczności ustalania w MPZP zasad zagospodarowania działki nr [...] były identyczne z okolicznościami dotyczącymi działki nr [...]. Skoro bowiem jednym z kryteriów wykonywania władztwa planistycznego jest uwzględnienie m.in. interesów prywatnych, to okoliczność zaakcentowania takiego interesu w toku procedury i w prawnie przewidzianej formie istotnie różnicuje uwarunkowania decyzyjne w porównaniu z nieruchomościami, których właściciele żadnych wniosków i uwag nie zgłaszali. Jak wynika z dokumentacji planistycznej wniosek właściciela działki nr [...] został uwzględniony. Tak samo uwzględniony został interes gminy w zakresie działki nr [...] (z uwagi na tożsamość organu opracowującego projekt MPZP oraz reprezentującego gminę W. składanie w tym zakresie wniosków i uwag byłoby bezprzedmiotowe). Taki stan rzeczy sugeruje jednoznacznie, że mimo przyjęcia przy opracowywaniu MPZP koncepcji ograniczenia możliwości dogęszczenia istniejącej zabudowy, dopuszczano wyjątki. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, decydując się na dopuszczenie na niektórych terenach nowej zabudowy uwzględniano m.in. zebrane wnioski i uwagi, występowanie uwarunkowań dotyczących możliwości obsługi komunikacyjnej, bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz przesłanek przyrodniczo - krajobrazowych. Zwracano także uwagę na geometrię działek oraz ich powierzchnię, co też ma wpływ na rozstrzygnięcia przy analizowaniu zasadności ich wykorzystania dla celów inwestycyjnych. W ocenie Sądu oznacza to, że nie można wykluczyć ewentualności uwzględnienia także interesu skarżącej, o ile zostałby on wyartykułowany na właściwym etapie i w prawnie przewidzianej formie. Skarżąca tymczasem zamiar dogęszczenia zabudowy ujawnia dopiero w kilka lat po uchwaleniu MPZP w ramach wezwania do usunięcia naruszenia prawa a następnie skargi, powołując się m.in. na niezasadne różnicowanie sytuacji właścicielskiej. Jak wyżej wyjaśniono, takie niezasadne różnicowanie nie wystąpiło. Co więcej, z treści uzasadnienia skargi wynika, że dogęszczenie planowanej przez skarżącą zabudowy nastąpić ma w obrębie nabytej w 2019 r., a więc już po uchwaleniu MPZP, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Także i w tym zakresie nie można stwierdzić niezasadnego różnicowania sytuacji właścicielskiej. W chwili uchwalania MPZP właścicielką działki nr [...] była przecież gmina W. Działka ta nie miała zresztą dostępu do drogi publicznej, tym samym nie spełniała w ogóle wymagań stawianych działce budowalnej (zob. art. 2 pkt 12 upzp). Gmina nie przewidywała tam realizacji nowej zabudowy, czemu dała wyraz w postanowieniach MPZP i co zresztą jednoznacznie podkreślała w procedurze jej sprzedaży.
Mając powyższe na względzie Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że MPZP w kwestionowanym skargą zakresie podjęty został z istotnym naruszeniem prawa. W konsekwencji Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.
Sąd nie przeprowadził zawnioskowanych w skardze dowodów uzupełniających, bowiem w myśl art. 106 § 3 ppsa przeprowadza się je tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem załączone do skargi dokumenty znajdują się już w przedłożonej przez radę miejską dokumentacji planistycznej i nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.