II SA/WR 1235/03

II SA/Wr 1235/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Bogumiła Kalinowska
Symbol z opisem
626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 40  ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA - Barbara Adamiak (sprawozdawca), Sędzia NSA del. do WSA - Anna Moskała, Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska, Protokolant - Iwona Procajło, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 26 marca 2003r. Nr IX/41/03 w sprawie przyjęcia Statutu Gminy Karpacz I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. Wstrzymuje wykonanie zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Karpaczu z 26 marca 2003r. Nr IX/41/03 w sprawie przyjęcia Statutu Gminy Karpacz, żądając stwierdzenia nieważności zapisów uchwały: § 5 ust. 1 Statutu, § 8 ust. 1 Statutu, § 11 ust. 2 Statutu, § 12 ust. 1, 2, 3, 4c Statutu, § 13 Statutu, § 16 Statutu, § 18 Statutu, § 20 ust. 1 Statutu, § 21 ust. 3 Statutu, § 22 ust. 2, 3 Statutu, § 29 ust. 2 Statutu, § 49 Statutu, § 54 ust. 2 Statutu. W uzasadnieniu wskazał, że dnia 26 marca 2003r. Rada Miejska w Karpaczu przyjęła uchwałę Nr IX/41/03 w sprawie przyjęcia Statutu Gminy Karpacz. Uchwała ta wpłynęła do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego dnia 4 kwietnia 2003r. Podczas badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że w załączonym do niej "Statucie" znalazły się liczne zapisy naruszające prawo. W związku z upływem 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, wojewoda wnosi na powyższe zapisy skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W Statucie znaczną część naruszeń prawa stanowią powtórzenia zapisów aktów normatywnych wyższego rzędu, w szczególności zaś ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw.
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (Dz. U. Nr 100 poz. 908) stwierdza, iż "W rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych" (§ 143), a jego § 118: "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V" rozszerza ten zakaz także na akty prawa miejscowego. Celem ustawodawcy było uniknięcie niejasności, dotyczących źródła prawa, z którego pochodzą konkretne regulacje. Jeśli tę samą materię regulują akty prawne różnego rzędu (np. ustawa i uchwała), pojawia się problem interpretacyjny, który prowadzić może do naruszeń prawa. W związku z tym uznać należy, że akt prawa miejscowego nie może normować tych zagadnień, które zostały już unormowane aktami wyższego rzędu i dotyczyć powinien tylko tych spraw, które leżą w kompetencji rady gminy, a nie zostały już uregulowane aktami wyższego rzędu. W związku z tym zapisy statutu, które powtarzają regulacje zawarte w ustawach, stanowią naruszenie prawa.
1) Zapis § 5 ust. 1 Statutu w brzmieniu: "W celu wykonywania swoich zadań Gmina tworzy jednostki organizacyjne" stanowi powtórzenie treści art. 9 ust. 1 ustawy;
2) Zapis § 8 ust. I Statutu w brzmieniu: "Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w Gminie" stanowi powtórzenie treści art. 15 ust. 1 ustawy;
3) Zapis § 11 ust. 2 Statutu w brzmieniu: "W czasie trwania kadencji Rada może powołać doraźne komisje do wykonywania określonych zadań, określając ich skład i zakres działania" stanowi powtórzenie treści art. 21 ust. 1 ustawy;
4) Zapis § 12 ust. 1 Statutu w brzmieniu: "Przewodniczący Rady organizuje pracę Rady i prowadzi jej obrady" stanowi powtórzenie treści art. 19 ust. 2 ustawy;
5) Zapisy § 12 ust. 2, 3 i 4c Statutu w brzmieniu: "Wyboru Przewodniczącego (...) dokonuje Rada nowej kadencji na pierwszej sesji. Pierwszą sesję nowo wybranej Rady zwołuje Przewodniczący Rady poprzedniej kadencji. Czynności związane ze zwołaniem pierwszej sesji obejmują powierzenie przewodnictwa obrad najstarszemu wiekiem spośród radnych obecnych na sesji stanowią powtórzenie treści art. 20 ust. 2 i 2 a ustawy;
6) Fragmenty § 13, § 16, § 29 ust. 2 i § 54 ust. 2 Statutu w brzmieniu: "W przypadku jego (Przewodniczącego) nieobecności Wiceprzewodniczący... (...). Pod nieobecność Przewodniczącego jego zadania wykonuje Wiceprzewodniczący. W razie nieobecności Przewodniczącego czynności określone w ust. 1 (otwarcie, prowadzenie i zamknięcie sesji) wykonuje Wiceprzewodniczący Rady. Przepis ust. 1 (prawo do podpisywania uchwal Rady przez Przewodniczącego) stosuje się odpowiednio do Wiceprzewodniczącego prowadzącego obrady", które dotyczą prawa Wiceprzewodniczącego do wykonywania katalogu czynności pod nieobecność Przewodniczącego, powtarzają treść art. 19 ust. 2 ustawy;
7) Zapis § 20 ust. 1 Statutu w brzmieniu: "Rada odbywa sesje zwyczajne z częstotliwością potrzebną do wykonania zadań Rady, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał" powtarza treść art. 20 ust. 1 ustawy;
8) Zapis § 21 ust. 3 Statutu w brzmieniu: "Sesje zwołuje Przewodniczący Rady, lub z jego upoważnienia – Wiceprzewodniczący" powtarza treść art. 19 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy.
Zapisy § 18 i § 49 ust. 1 Statutu w brzmieniu: "Obsługę Rady i jej organów zapewnia Referat Obsługi Rady Miejskiej, wchodzący w skład Urzędu Gminy. Obsługą biurową sesji (...) sprawuje pracownik Referatu Obsługi Rady Miejskiej w uzgodnieniu z Przewodniczącym Rady" w istotny sposób naruszają art. 33 ust. 2 ustawy: "organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia". Zapisy Statutu nakładają na Burmistrza obowiązek utworzenia w urzędzie miasta komórki o nazwie: "Referat Obsługi Rady Miejskiej", a zatem ograniczają jego swobodę w kształtowaniu organizacji urzędu, którą to swobodę gwarantuje mu art. 33 ust. 2 ustawy. Oczywiście Burmistrz powinien zapewnić obsługę Rady, ale nie stanowi to dla Rady upoważnienia do ingerencji w strukturę urzędu miasta.
Zapisy § 22 ust. 2 i 3, § 49 ust. 2 Statutu w brzmieniu: "W sesjach Rady uczestniczą (...) Zastępca Burmistrza oraz Sekretarz i Skarbnik Gminy. Do udziału w sesjach Rady mogą zostać zobowiązani kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych podlegających kontroli Rady. (...) Pracownik (Referatu Obsługi Rady Miejskiej) podlega w sprawach merytorycznych Przewodniczącemu Rady" w istotny sposób naruszają art. art. 4 ust. 2 a i ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych w brzmieniu: "Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonują: burmistrz - wobec zastępcy burmistrza, sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - burmistrz wobec pozostałych pracowników urzędu". Ponieważ to burmistrz jest z mocy ustawy przełożonym wymienionych osób, umieszczanie w statucie obligatoryjnej obecności tych pracowników na sesjach rady, stanowi ingerencję w jego uprawnienia. Oczywiście Burmistrz powinien zapewnić obsługę Rady, i faktycznie pracownicy, którzy będą się tym zajmować będą wykonywać polecenia radnych, a w szczególności przewodniczącego, ale nie stanowi to dla Rady podstawy do wprowadzania oficjalnej zasady podległości pracownika wobec Przewodniczącego Rady - formalnie Przewodniczący nie ma wobec niego żadnych uprawnień, a wszelkie kompetencje związane ze zwierzchnictwem służbowym przysługują Burmistrzowi.
Jedynie wymóg obecności Burmistrza na sesjach Rady znajduje oparcie w art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który daje radzie ogólne kompetencje kontrolne wobec burmistrza.
Gmina Karpacz w odpowiedzi na skargę wskazała, że skarga jest niedopuszczalna, a to z tego względu, że w sprawie zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze z 18 kwietnia 2003r. Nr PN.II.0911-6/11/03.
W piśmie procesowym z 28 listopada 2003r. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że wniesienie skargi było uzasadnione tym, że w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Karpacz zarzuciła uchybienie w treści rozstrzygnięcia wojewody – brak sformułowania o "stwierdzeniu nieważności" tych zapisów uchwały, które Wojewoda uznał za niezgodne z prawem. Uchybienie to zostało zauważone przez organ nadzoru już wcześniej, przy czym zauważyć należy, że sformułowanie o "stwierdzeniu nieważności" w istocie znalazło się w zaskarżonym rozstrzygnięciu, z tym ze nie w nagłówku, a w dalszej części. Okoliczność ta była o tyle istotna, że w orzeczeniu sygn. akt II SA/Wr 1266/02 z dnia 6 września 2002r. dotyczącym skargi gminy Długołęka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego PN.II.0911-6/6/01 Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie za "nietakt", ponieważ w jego treści sformułowania o "stwierdzeniu nieważności" nie było. Sąd uznał, że taki dokument nie wypełnia formalnych wymogów rozstrzygnięcia, a zatem nie może wywierać skutków prawnych.
W tym wypadku sytuacja była nieco inna, tym niemniej organ nadzoru nie miał pewności, czy konstrukcja rozstrzygnięcia nie zostanie przez Sąd uznana za powód do uznania go za "nietakt" - bez merytorycznego rozpatrzenia. Dlatego natychmiast po wykryciu tego uchybienia, organ nadzoru sporządził skargą do NSA, mającą merytorycznie niemal identyczną treść co rozstrzygnięcie (sygn. PN.II.0914-6/2/03 z dnia 3 czerwca). Skarga została wysłana dnia 4 czerwca 2003 r. W związku z tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostały wszczęte 2 postępowania w tej samej sprawie:
- Skarga Miasta Karpacz na rozstrzygnięcie Wojewody;
- Skarga Wojewody na uchwałę Miasta Karpacza
W związku z tym od decyzji Sądu zależy, czy uzna rozstrzygnięcie Wojewody za akt wywołujący skutki prawne (a tym samym zasługujący na merytoryczne rozpatrzenie) - w takiej sytuacji późniejsza skarga Wojewody byłaby zbędna. W przeciwnym wypadku, jeśli Sąd uzna rozstrzygnięcie za "nietakt", złożona przez Wojewodę skarga pozostanie jeszcze szansą na skorygowanie niezgodnych z prawem zapisów uchwały Rady Miasta Karpacza.
W odpowiedzi na skargę Gmina Karpacz wskazała, że w sądzie została złożona skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 18 kwietnia 2003r. Nr PN.II.0911-6/11/03 sygn. akt 1199/03.
W przypadku, gdyby Wojewoda Dolnośląski stwierdziłby, że jego rozstrzygnięcie nadzorcze faktycznie nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym (z uwagi na naruszenie przez Wojewodę przepisów art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. 2001r. Dz. U. nr 142 poz.1591 z późn. zm.) to wówczas winien fakt ten opisać w skardze a swoje "rozstrzygnięcie nadzorcze" uchylić, natomiast nie powinien podawać nieprawdziwych informacji co do przyczyn złożenia skargi będącej de facto powtórzeniem zarzutów znajdujących się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Ponadto z uwagi na brak rozstrzygnięcia sądowego w przedmiocie skargi Gminy Karpacz na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 kwietnia 2003r. znak PN.II.0911-6/11/03, skarga Wojewody z dnia 3 czerwca 2003r. jest przedwczesna i tym samym bezprzedmiotowa (istnieją dwie skargi dotyczące tego samego zagadnienia a złożone przez dwa różne podmioty).
Co do meritum skargi to strona skarżąca podaje, że podniesiony w skardze zarzut nieważności zapisów § 5 ust. 1, § 11 ust. 2, § 16, § 18, § 21 ust. 3, § 22 ust. 2 i 3, § 29 ust. 2, § 54 ust. 2 Statutu został już uwzględniony przez Gminę Karpacz i w tym zakresie nastąpią zmiany po rozstrzygnięciu przez sąd skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Właśnie tych zarzutów w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Gmina Karpacz nie zaskarżyła przyznając rację kontrolującemu. W tym zakresie zatem tj. zapisów paragrafów Statutu wymienionych powyżej zostaną one zmienione lub wykreślone.
Natomiast co do pozostałych zarzutów zawartych w skardze a dotyczących zapisów § 8 ust. 1, § 12, ust. 1, 2, 3, 4c, § 13, § 20 ust. 1 i § 49 Statutu to strona przeciwna podnosi, że skarżący stosuje:
- niewłaściwa interpretację (nadinterpretację) zapisów § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100 poz. 908) poprzez stwierdzenie, że zapisy w uchwale podane powyżej normują zagadnienia ustawowe § 8 ust. 1, § 12, ust. 1, 2, 3, 4c, § 13, § 20 ust. 1 i § 49 oraz – niewłaściwą interpretacje i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 4 ust. 2a i 4 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.).
Dalej w uzasadnieniu Gmina wywodziła, że organ nadzoru badając zapis uchwały - paragrafu 8 Statutu stwierdza , że w ust. 1 jest powtórzeniem treści art. 15 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzenie powyższe nie jest prawdziwe albowiem wystarczy porównać zapis § 8 uchwały z zapisem ustawy aby dostrzec różnicę obu zapisów. "Art. 15.1. Z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest radu gminy. Ponadto interpretacja zastosowana przez organ nadzoru poprzez stwierdzenia, że zapisy w uchwale (§ 8 ust. 1) normują zagadnienia ustawowe, są nietrafne a mianowicie:
Zapis § 8 ust. 2 jest konsekwencja zapisu ust. 8 § 1 uchwały, które to wzajemnie się uzupełniają. Razem stanowią logiczną konstrukcję zdaniową ,natomiast ewentualne usuniecie zapisu ust. 1 § 8 i pozostawienie jedynie ust. 2 powoduje, że zapis w tym paragrafie jest mało przejrzysty dla potencjalnego czytelnika, zapoznającego się z organizacją wewnętrzną oraz trybem pracy organów gminy. Zatem przy takim logicznie uzupełniającym się zapisie brak podstaw do twierdzenia, że zapis ten "normuje zagadnienia ustawowe" a co za tym idzie w sposób istotny narusza prawo.
Podobne zastrzeżenia organu nadzoru jak powyżej dotyczą innych zapisów uchwały a mianowicie § 12 ust. 1, 2, 3, 4 (c?) i § 13.
Co do stwierdzenia organu nadzorczego w tym przedmiocie tj. "ust. 4c" (oznaczenia literowego) to brak jest takiego zapisu (oznaczenia) w uchwale – Statut.
Organ nadzoru zarzuca dosłowne powtarzanie zapisów ustawy powołanej powyżej. Stwierdzenia nadzorcze są nieprawdziwe, wystarczy porównać zapisy ustawy regulujące kwestie organizacji pracy rady z zapisami w uchwale. Dodatkowo należy podkreślić, że używanie poszczególnych zwrotów ustawowych i nazw (jak np. rada, przewodniczący radu itp. itd.) jest wprost koniecznością logicznej ciągłości w określeniu zadań kierujących obradami. Organ nadzorczy sugeruje, że użycie choć w nieznacznej części zwrotu zapisanego w ustawie jest istotnym naruszenie prawa i lepiej żeby zapisy statutowe były nielogiczne wyrwane z kontekstu i nieuporządkowane, niżby miały się pojawić podobne zwroty jak np. kieruje, organizuje, zastępuje itp.
Taka interpretacja przepisów rozporządzenia RM jest ich nadinterpretacją przez organ nadzoru, albowiem skarżący w żaden sposób nie może zgodzić z twierdzeniami aby zapisy § 12 i 13 w jakikolwiek sposób "normowały zagadnienia ustawowe". Natomiast w sposób chronologiczny przedstawiają organizację pracy Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady.
Te same zarzuty organu nadzorczego dotyczą zapisu § 20 ust 1., który zdaniem organu nie powinno się pominąć a zatem zacząć od ust. 2. Zdaniem skarżącego interpretacja organu nadzoru w tym zakresie jest chybiona a zapisy ust 2 - 4 w oderwaniu od ust. 1 są niejasne, nieprecyzyjne.
Co do rozstrzygnięcia w zakresie zapisu § 49, skarżący podnosi, że już samo uzasadnienie organu jest wzajemnie sprzeczne a mianowicie organ stwierdza, że cyt: czynności z zakresu prawa pracy dokonują; burmistrz (...). "Oczywiście Burmistrz powinien zapewnić obsługą rady, i pracownicy, którzy będą się tym zajmować będą wykonywać polecenia radnych (...) ale nie stanowi to dla Rady podstawy do wprowadzania (...) zasady podległości pracownika (...) - formalnie przewodniczący nie ma żadnych uprawnień wobec niego".
Zapis cytowanego paragrafu uchwały mówi, że pracownik, który sprawuje obsługę biurową sesji podlega merytorycznie Przewodniczącemu Rady. Zapis ten w sposób nie budzący wątpliwości oddziela podległość służbową (formalną) od pracy co do meritum czyli w zakresie zleconym mu przez pracodawcę (który "przekazał" tego pracownika do pracy na rzecz Rady).
Zapis "podlega merytorycznie" nie ma nic wspólnego z podległością służbową. Zatem co do poleceń w zakresie jakości działań związanych z obsługą sesji, treści sporządzanych dokumentów przez pracownika ,winien on merytorycznie podlegać Przewodniczącemu Rady, który organizuje pracę Rady a zatem sprawdza i kontroluje jakość przygotowywanych dokumentów jak również zaleca lub zleca pracownikowi wykonanie ich zgodnie z poleceniami osoby przygotowującej sesję rady.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do kontroli zaskarżonych uchwał i zarządzeń organu gminy. Według art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną".
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy". Według art. 40 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, (...)". W myśl art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "O ustroju gminy stanowi jej statut". Powołana ustawa o samorządzie gminnym stanowi zatem w sposób jednoznaczny, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego, który, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organu, który go ustanowił.
Warunkiem prawidłowości aktu prawa miejscowego jest zachowanie formy prawnej tego aktu. Formę prawną stanowienia prawa miejscowego reguluje art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminny, stanowiąc "Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały". Odstąpienie od formy uchwały jest dopuszczalne tylko gdy tak stanowi przepis powszechnie obowiązującego prawa. Tak art. 41 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza formę zarządzenia w zakresie stanowienia przepisów porządkowych. Stanowienie aktów prawa miejscowego w formie niedopuszczalnej w przepisach prawa powoduje, że akt ten nie ma charakteru prawa miejscowego przez to i mocy obowiązującej.
Unormowanie w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym formy stanowienia prawa miejscowego wyłącza stanowienie norm prawa powszechnie obowiązującego w formie załącznika do uchwały.
Należy też zważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów (tj. Dz. U. 2003, nr 24, poz. 199) "Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala, w drodze rozporządzenia: 1) zasady techniki prawodawczej (...)". Umocowanie ustawowe dla Prezesa Rady Ministrów do ustalenia zasad techniki prawodawczej nie zostały ograniczone tylko do określenia tych zasad dla administracji rządowej. Ustalone zasady wiążą zatem organy władzy publicznej, a więc i organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 19 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) "Ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust. 1). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2)". Zasady te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego (§ 143 powołanego rozporządzenia). Rozporządzenie to obowiązywało w dniu podjęcia uchwały. Zgodnie z § 2 rozporządzenie weszło w życie 1 sierpnia 2002r. Regulacja ustroju gminy nie należy do regulacji o charakterze opisu specjalistycznego. Statut gminy jako przepis powszechnie obowiązującego prawa musi zawierać normy prawne zamieszczone w uchwale a nie załączniku.
Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Karpaczu z 26 marca 2003r. Nr IX/41/03 w sprawie Statutu Gminy Karpacz zawiera wyłącznie postanowienie "Rada Miejska w Karpaczu uchwala co następuje: § 1. Uchwala się Statut Gminy Karpacz w brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej uchwały". Stanowi to naruszenie art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który jednoznacznie określa formę stanowienia przepisów prawa miejscowego.
Postanowieniem z 12 lutego 2003r. sygn. akt 3 II SA/Wr 1199/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Gminy Karpacz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 18 kwietnia 2003r. Nr PN.II.0911-6/11/03 ze względu na brak charakteru prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego – brak orzeczenia o nieważności.
W tym stanie rzeczy skoro w zaskarżonej uchwale naruszono art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.