II SA/WR 12/24

II SA/Wr 12/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1557
art. 66
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Zarządu [...] we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2023 r. Nr 1066/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia wynikającego z pogorszenia stanu technicznego drogi I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zakwestionowaną skargą decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. (nr 1066/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako "DWINB") - po rozpatrzeniu odwołań Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. (dalej ZDiUM lub strona skarżąca) oraz M. Sp. Z o.o. we W. (dalej M.) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej ("PINB") nr 1757/2023 z dnia 14 września 2023 roku, nakazującej usunięcie zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego drogi na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...], do numeru porządkowego [...] ulicy [...] we W., tzn. nawierzchni jezdni i chodnika, z wyłączeniem nawierzchni jedni w obrębie torowiska, gdzie wykonany został remont w 2023 roku (tzn. od skrzyżowania z ulicą [...] do [...]) – w zakresie wynikającym z powierzonych im zadań przez Gminę Miejską W., w terminie 15 miesięcy od dnia, kiedy ta decyzja stanie się ostateczna, poprzez wykonanie remontu kompleksowego całego przedmiotowego odcinka drogi w ciągu ulicy [...] we W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W następstwie skierowanej przez mieszkańca miasta do PINB skargi z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie nadmiernie pogorszonego stanu technicznego torowiska położonego w pasie ulicy [...] we W., na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], PINB wezwał Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. do złożenia informacji i dokumentów dotyczących stanu technicznego drogi, w tym protokołów ostatnich kontroli okresowych, a w dniu 22 maja 2023 r. przeprowadził we wskazanym miejscu kontrolę.
ZDiUM przekazał wymagane informacje i dokumenty pismami z dnia 26 kwietnia 2023 oraz z dnia 2 maja 2023 r. Ponadto, ZDiUM oświadczył, że monitoruje na bieżąco stan jezdni i chodników przy ulicy [...] we W., napraw nawierzchni dokonuje na bieżąco, a w przypadku stwierdzenia zagrożenia podejmuje działania zmierzające do ich wyeliminowania. Przekazał również informację, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie nawierzchni w obrębie torowiska wraz z częścią jezdni znajdującej się w odległości do 0,5 m od skrajnej główki szyny, jest M. Sp. z o.o. we W.
W dniu 22 maja 2023 r. PINB przeprowadził kontrolę kontroli ulicy [...] na całym jej odcinku (km [...] [...]). W jej toku ustalono, że nawierzchnia jezdni, chodników z prawej i lewej strony oraz ścieżek rowerowych z prawej i lewej strony jest w stanie dobrym. Nie stwierdzono również uszkodzeń kratek ściekowych, oświetlenia ulicznego ani włazów studzienek rewizyjnych i teletechnicznych. Na 50 elementów oznakowania pionowego stwierdzono 3 znaki zakrzywione oraz jeden zdewastowany. Stan techniczny oznakowania poziomego na odcinku 145 metrów (ok [...] – [...]) sklasyfikowano jako bardzo zły, natomiast na pozostałym odcinku drogi - jako dobry. Osoba przeprowadzająca kontrolę określiła estetykę drogi w ciągu całej ulicy [...] jako zadowalającą i nie wskazała ograniczeń w zakresie przydatności do użytkowania.
Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB dla miasta W. w dniu 22 maja 2023 r., wynika, że ulica [...] na analizowanym odcinku jest drogą jednojezdniową, dwukierunkową o nawierzchni w przeważającej części z kostki kamiennej z licznymi łatami bitumicznymi oraz z nakładką bitumiczną na lewym pasie drogowym jezdni od skrzyżowania z ulicą [...] do numeru porządkowego [...]. Po obu stronach znajdują się chodniki dla pieszych o różnych typach nawierzchni (z betonowej kostki brukowej, kostki kamiennej, płyt betonowych oraz płyt kamiennych).
Droga ma przekrój uliczny z krawężnikami kamiennymi, wpustami kanalizacji deszczowej i ściekiem przykrawężnikowym z kostki kamiennej. Torowisko tramwajowe przebiega w jezdni, w jej środkowej części i w przeważającej części jest wydzielone liniami ciągłymi (na wysokości budynku przy ulicy [...] istnieje możliwość przejazdu przez torowisko). Nawierzchnia na analizowanym odcinku drogi jest w bardzo złym stanie technicznym. Występują liczne nierówności, deformacje, koleiny, ubytki, pęknięcia poprzeczne i podłużne i łaty w nawierzchni. Nakładka bitumiczna w jezdni również posiada łaty bitumiczne i pęknięcia w nawierzchni.
W szczególnie złym stanie technicznym jest nawierzchnia w obrębie torowiska tramwajowego na odcinku, gdzie nie wykonano remontu (tzn. od numeru porządkowego ulicy [...] do numeru [...]) - występują tu liczne wyboje, pęknięcia, ubytki, nieszczelności i zaniżenia. Oznakowanie poziome jest prawie niewidoczne. Część pionowych znaków drogowych posiada zabrudzenia farbą (wandalizm). Nawierzchnia chodników jest nierówna, spękana, występują liczne ubytki, wegetacja roślin, wykruszenia i luźne elementy brukowe. Na krótkim odcinku chodnika od strony ulicy [...] zamontowane są słupki ograniczające wjazd samochodów na chodnik z łańcuchami - słupki stalowe są skorodowane, łańcuchy pomiędzy słupkami niekompletne. Nawierzchnia jezdni, torowisko tramwajowe, oznakowanie poziome i pionowe oraz chodniki na odcinku, gdzie przeprowadzony był remont w niedalekiej przeszłości, są w dobrym stanie technicznym (od numeru porządkowego [...] do skrzyżowania z ulicą [...]).
Do protokołu kontroli dołączono dokumentację fotograficzną.
Na podstawie przeprowadzonej kontroli PINB powziął wątpliwości dotyczące treści przekazanego przez ZDiUM protokołu z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w trybie art. 62 Prawa budowlanego, w szczególności w zakresie estetyki drogi na przedmiotowym odcinku (w protokole określonej jako zadowalająca) oraz w zakresie przydatności do użytkowania (w protokole wskazano brak ograniczeń do użytkowania). Wyjaśniono przy tym w decyzji, że do 2018 roku droga w ciągu ulicy [...] była jednojezdniowa, o dwóch pasach ruchu dla pojazdów samochodowych w każdym kierunku. Ruch samochodów odbywał się po torowisku na całej długości przedmiotowego odcinka ulicy [...]. W ocenie PINB, wydzielenie torowiska nastąpiło na skutek złego stanu nawierzchni w jego obrębie. Dwa pasy ruchu, po których obecnie odbywa się ruch są również w złym stanie technicznym, zasadne jest wiec doprowadzenie całej drogi do właściwego stanu technicznego.
W dniu 15 czerwca 2023 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego drogi w ciągu ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do numeru porządkowego [...] ulicy [...] we W. w zakresie nawierzchni jezdni i chodnika z wyłączeniem nawierzchni w obrębie torowiska, gdzie wykonany został remont w 2023 roku (od skrzyżowania z ulicą [...] do [...]).
Decyzją z dnia 14 września 2023 r. PINB nakazał ZDiUM oraz M. Sp. Z o. o. - zarządcom drogi w ciągu ulicy [...] - usunięcie zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego drogi na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do numeru porządkowego [...] ulicy [...] we W., tzn. nawierzchni jezdni i chodnika z wyłączeniem nawierzchni jezdni w obrębie torowiska, gdzie wykonany został remont w 2023 roku (tzn. od skrzyżowania z ulicą [...] do [...]) – w zakresie wynikającym z powierzonych zadań przez Gminę Miejską W., w terminie 15 miesięcy od dnia kiedy ta decyzja stanie się ostateczna, poprzez wykonanie remontu kompleksowego całego przedmiotowego odcinka drogi w ciągu ulicy [...] we W. polegającego na:
1. usunięciu całej istniejącej nawierzchni jezdni oraz podbudowy, doprowadzeniu podłoża do odpowiednich parametrów nośności i zagęszczenia, odtworzenie podziemnych sieci uzbrojenia terenu, wykonaniu nowych warstw podbudowy wraz z ich zagęszczeniem do uzyskania wymaganych parametrów nośności / zagęszczenia / wytrzymałości, odtworzenie torowiska tramwajowego i wykonaniu nowych warstw konstrukcyjnych nawierzchni jezdni,
2. usunięciu całej istniejącej nawierzchni chodników po obu stronach drogi wraz z krawężnikami, urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego i oznakowaniem pionowym, usunięciu istniejącej warstwy podbudowy albo doprowadzeniu istniejącej podbudowy do właściwego stanu technicznego, odtworzeniu podziemnych sieci uzbrojenia terenu i wykonaniu nowych warstw konstrukcyjnych nawierzchni chodnika,
3. wykonaniu oznakowania poziomego i pionowego drogi i montażu poprawnych technicznie urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Powyższe roboty według treści decyzji należy wykonać po uzgodnieniu z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, ponieważ przedmiotowy odcinek drogi znajduje się w gminnej ewidencji zabytków.
Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniosły ZDiUM oraz M. Sp. z o.o.
Utrzymując w mocy zaskarżona decyzję DWINB podniósł w pierwszej kolejności, że wydana ona została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane (dalej jako: "p.b."), zgodnie z którym: "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo (...) jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku."
Celem art. 66 p.b. jest, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. W związku z regulacją mającą spełnić powyższy cel nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w tym artykule. Orzekający w sprawie na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma więc uprawnień do badania przyczyn powstania nieodpowiedniego stanu technicznego. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem.
Dalej DWINB wywodził, że ustalony w sprawie stan faktyczny, bez wątpienia można zakwalifikować do jednej z 4 wymienionych w nim sytuacji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 66 ust. 1 p.b. powiązany jest z art. 61 p.b., który jednoznacznie określa kto jest adresatem decyzji wydawanej w sytuacjach wskazanych w art. 66 ust. 1 tej ustawy. Adresatami decyzji są – w zależności od stanu faktycznego sprawy - właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie.
Zasadnicze znaczenie ma więc to kto jest właścicielem obiektu budowlanego albo kto sprawuje nad nim zarząd. W ocenie DWINB, stan techniczny drogi w ciągu ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do numeru porządkowego [...] ulicy [...] we W. jest nieodpowiedni i znajduje się w złym stanie technicznym.
Zły stan techniczny dotyczy jezdni i znajdującego się w jej obrębie torowiska tramwajowego oraz obustronnych chodników, za wyjątkiem nawierzchni w obrębie torowiska tramwajowego od skrzyżowania z ulicą [...] do numeru porządkowego [...] ulicy [...], który jest w dobrym stanie technicznym z uwagi na wykonany w 2023 roku remont. Nieprawidłowości w stanie technicznym nawierzchni jezdni na przedmiotowym odcinku ulicy [...] mogą spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa życia, zdrowia lub mienia użytkowników drogi. Zły stan nawierzchni może spowodować uszkodzenia pojazdów samochodowych lub tramwajowych w wyniku kolizji, a w skrajnych przypadkach może również dojść do wypadku.
W nawierzchni z kostki kamiennej występują liczne deformacje, zaniżenia, odspojenia oraz nierówne, wypukłe łaty bitumiczne. W okresie deszczowym tworzą się zastoiska wody. Wpust uliczny zaniżony w stosunku do nawierzchni. Na części jezdni, na której wykonana została nakładka bitumiczna na całej szerokości pasa drogowego występują pęknięcia nawierzchni, również siatkowe oraz liniowe ubytki nawierzchni wzdłuż ścieku przykrawężnikowego. Próby ominięcia licznych uszkodzeń w nawierzchni przez kierowców lub wjechanie kołem pojazdu w ubytek lub zaniżenie w nawierzchni może doprowadzić do niepożądanych zdarzeń drogowych i zagraża życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia.
W szczególnie złym stanie technicznym znajduje się nawierzchnia w obrębie torowiska. Fakt, że torowisko zostało wydzielone z jezdni liniami ciągłymi i nie odbywa się po nim codzienny ruch samochodowy nie oznacza, że nie występuje zagrożenie. Droga w ciągu ulicy [...] jest drogą o dużej intensywności ruchu, tworzą się tu korki i zatory.
W przypadku nagłych zdarzeń i konieczności przejazdu pojazdów uprzywilejowanych (karetka, straż pożarna, policja, pogotowie gazowe itp.) ruch tych jednostek, w celu ominięcia stojących lub poruszających się bardzo powoli pojazdów powinien odbywać się pasem ruchu w obrębie torowiska. Jest więc konieczne doprowadzenie tej części nawierzchni drogi do właściwego stanu technicznego, w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania.
Ponadto podkreślono, że występujące nieprawidłowości stanu technicznego nawierzchni chodników mogą powodować również zagrożenie dla pieszych. Nierówności, ubytki w nawierzchni, deformacje i luźne elementy betonowe i kamienne mogą doprowadzić do potknięcia się i upadku pieszych. W przedmiotowej sprawie występuje zagrożenie życia lub zdrowia, a także bezpieczeństwa mienia. Ryzyko potknięcia się i upadku wynikające z niewłaściwego stanu technicznego nawierzchni chodników występuje u wszystkich użytkowników chodników po obu stronach drogi.
W szczególności narażone na upadek mogą być osoby z dysfunkcją narządu wzroku lub ruchu, a trudności podczas użytkowania chodnika mogą mieć również osoby poruszające się przy użyciu urządzeń transportu osobistego lub wspomagających ruch. W wielu miejscach w obrębie nawierzchni chodników widoczna jest wegetacja roślin, co powoduje ich dalszą, postępującą degradację. Występują również lokalne zaniżenia, przez co nie są zachowane właściwe spadki nawierzchni chodników. Może to prowadzić do tworzenia się zastoisk wody w okresach deszczowych i oblodzenia nawierzchni w okresie zimowym. Krawężniki kamienne nie posiadają prostoliniowości ani ciągłości i w wielu miejscach są uszkodzone. Na skutek osiadania nawierzchni chodnika oraz deformacji jezdni nie jest zachowane odpowiednie wyniesienie krawężnika w stosunku do poziomu jezdni, co może mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowników oraz właściwe odwodnienie nawierzchni jezdni.
Wobec powyższego konieczność podjęcia działań naprawczych nie budzi wątpliwości organu.
Dodatkowo, odnosząc się do treści odwołania wniesionego przez ZDiUM, DWINB wyjaśnił, ze nałożone obowiązki wykonania remontu przedmiotowego odcinka drogi w ciągu ulicy [...] we W. mają wyłącznie charakter naprawczy i eliminujący zagrożenie wynikające z obecnego, bardzo złego stanu technicznego drogi. Dalsze przeprowadzanie remontów miejscowych nawierzchni jest bezcelowe i nie ma żadnego uzasadnienia technicznego. Wykonane i istniejące obecnie łaty bitumiczne na nawierzchni z kostki kamiennej powodują duże nierówności. Użytkownicy drogi próbując omijać nierówności i wybrzuszenia, niejednokrotnie przy znacznej prędkości pojazdu i w sposób niekontrolowany powodują sytuacje zagrażające bezpieczeństwu ludzi i mienia. Niejednokrotnie dochodzi do niebezpiecznych sytuacji w ruchu drogowym. Wykonywanie kolejnych remontów cząstkowych nawierzchni może tylko takie sytuacje nasilić. W ocenie organu odwoławczego, nie ma innej możliwości eliminacji owego zagrożenia, jak wykonanie remontu polegającego na wymianie konstrukcji nawierzchni.
Ponadto, w oprotestowanej decyzji PINB dla miasta W. nie nakazał przebudowy drogi w celu podwyższenia jej parametrów technicznych i eksploatacyjnych, tylko jej remont. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o drogach publicznych, art. 4, pkt 19 - remont drogi polega na wykonywaniu robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Oprotestowana decyzja pozostawia więc dowolność zarządcy w zakresie użycia wyrobów budowlanych, np. w zakresie rodzaju nawierzchni jezdni czy chodników. PINB dla miasta W. nie nakazał również wykonania żadnych dodatkowych elementów drogi powodujących jej polepszenie pod względem użytkowym. Nie nakazano także wykonania nowej drogi ani żadnych dodatkowych elementów, których obecnie droga nie posiada. Jednakże, w ocenie tut. organu wykonywanie kolejnych lokalnych napraw na przedmiotowym odcinku ulicy [...], przy tak licznych obecnych uszkodzeniach spowoduje jedynie zwiększenie istniejącego zagrożenia dla jej użytkowników. Co więcej, organ nie znalazł również żadnego technicznego uzasadnienia w dalszym prowadzeniu remontów zaledwie cząstkowych.
Mając na uwadze znaczne nierówności nawierzchni w obecnym stanie, zaskarżona decyzja nakazuje wykonanie nowej podbudowy, gdyż jest to również element konstrukcyjny nawierzchni drogi, który uległ zniszczeniu i zużyciu. Remont nawierzchni polegający na jej wymianie bez wykonania nowej podbudowy - przy obecnym natężeniu ruchu drogowego nie będzie miał uzasadnienia technicznego. W zakresie podziemnych sieci uzbrojenia terenu i torowiska tramwajowego nakazane zostało ich odtworzenie, w przypadku zaistnienia takiej potrzeby podczas remontu drogi. Niniejsza decyzja nie nakazuje jednakże wykonania nowych sieci.
Odnosząc się do umowy z inwestorem inwestycji niedrogowej i zobowiązania w niej dewelopera wybudowania nowych elementów drogi wskazano, że pozostaje to bez wpływu na wydany nakaz. Zgodnie z art. 61 p.b. obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu. Okoliczności związane z zawarciem umowy przez ZDiUM z deweloperem nie mogą stanowić powodu dla nieprzeprowadzenia remontu drogi we wskazanym przez zaskarżoną decyzję terminie. Ponadto w swoim odwołaniu ZDiUM wskazał na wykonanie przez dewelopera elementów drogi, tymczasem w ocenie organu uzasadnione jest wykonanie remontu całego jej odcinka.
DWINB nie zgodził się także z zarzutem, iż nakaz wyrażony w decyzji przymusza zarządcę do dostosowania parametrów drogi wykonanej przed 1945 rokiem do aktualnie obowiązujących norm. Aktualne natężenie ruchu jest zdecydowanie większe, a także rodzaj pojazdów jest inny, niż w czasach, w jakich droga ta powstała. Droga służyć ma w bezpieczny sposób obecnym użytkownikom i powinna być przez zarządcę właściwie utrzymywana. Ponadto, załączony do odwołania Protokół nr [...] posiedzenia zdalnego Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia 29 czerwca 2023 roku nie zawiera istotnych dla sprawy informacji.
Następnie, odnosząc się do zarzutów odwołania przedstawionych przez M. Sp. z o.o. we W. wyjaśniono, że: Właściciel drogi w ciągu ulicy [...] we W. - Gmina W. - powierzyła obowiązki polegające na bieżącym utrzymaniu i modernizacji torowisk tramwajowych służących do świadczenia usług w zakresie komunikacji tramwajowej M. Sp. z o.o. z siedzibą we W. Wynika to jednoznacznie z Zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2020 roku, gdzie w szczegółowy sposób opisany został zakres zadań, jakie właściciel - Gmina W. powierzyła M. Sp. z o.o. w ramach "Zadania Utrzymania Torowisk" (§3 Załącznika do ww. Zarządzenia). W zarządzeniu nie została jednoznacznie określona definicja torowiska tramwajowego. Definicja ta, wcześniej wskazana w ustawie o drogach publicznych (torowisko tramwajowe - część ulicy między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5 m każdy) została w 2022 roku uchylona. Ustawodawca nie wprowadził nowej definicji torowiska tramwajowego. Niemniej, właścicielem drogi jest Gmina W. , która powierzyła zadania polegające na zarządzaniu i utrzymaniu jezdni oraz torowiska tramwajowego ZDiUM i M., dlatego zasadne było nałożenie naszej decyzji na oba podmioty w zakresie powierzonych im zadań przez Gminę W.
W końcowej części decyzji DWINB wskazał, że zgodnie z treścią art. 155 k.p.a co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych obowiązków, jeżeli strona zobowiązana rozpocznie wskazane w decyzji roboty budowlane, a opóźnienie wykonania prac będzie wynikiem niezależnym od jej woli.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, skargę do tutejszego sądu wniósł ZDiUM, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 66 ust. 1 p.b. poprzez nałożenie obowiązku w zbyt ogólnym, nieadekwatnym zakresie, poprzez niezasadne zobowiązanie skarżącego do wykonania kompleksowego remontu, w sytuacji gdy przepis ten pozwala na nałożenie obowiązku wykonania tylko prac naprawczych,
2. art. 7 w związku z art. 77 i art. 84 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2022r., poz. 2000, dalej jako: "k.p.a.") poprzez brak podjęcia przez organ z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zebrania materiału dowodowego i brak przeprowadzenia wszechstronnej oceny materiału dowodowego i dowodów osobowych oraz dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa drogowego.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że nie kwestionuje złego stanu technicznego drogi, jednakże w jej ocenie nałożone w decyzji obowiązki wykraczają poza zakres niezbędnych prac naprawczych. Wskazano, że planowane jest naprawienie dziurawych miejsc nawierzchni poprzez wymianę nawierzchni okalającej dziurę, nie tylko zapełnienie samego ubytku.
Odnośnie stanu chodnika wskazano, że możliwe jest ustanowienie zakazu parkowania pojazdów w tym miejscu, co ograniczy dalszą dewastację ich powierzchni. Dodatkowo podano, że teza organów nadzoru budowlanego, jakoby torowisko wydzielone zostało z powodu złego stanu technicznego jego nawierzchni jest nieprawdziwa, albowiem przyczyną wyłączenia torowiska z ruchu samochodowego było upłynnienie jazdy tramwajów, poprzez wyeliminowanie korków tworzących się przez samochody.
Postanowieniem z dnia 16 lutego 2024 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że nałożone obowiązki, w tym obowiązek wymiany podbudowy jezdni, wymaga przebudowy drogi, a to wykracza poza zakres dyspozycji przepisu art. 66 p.b.
Pełnomocnik uczestnika M. sp. z o.o. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wskazując, że zarządcą drogi, a zatem jedynym podmiotem zobowiązanym do utrzymania jej w należytym stanie technicznym jest Prezydent W., a uczestnik wykonuje powierzone mu czynności w imieniu i na rzecz tego organu, stąd właśnie do Prezydenta W. winna być skierowana decyzja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, albowiem skierowana została do niewłaściwego adresata.
Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji należało wziąć pod uwagę, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b..
Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Art. 66 p.b. nie określa adresata wskazanej decyzji. Jednak z faktu, że przepisy art. 61 i 62 wskazanej ustawy nakładają na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych szereg obowiązków, w tym obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w należytym stanie technicznym i estetycznym (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 p.b.), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
W niniejszej sprawie obiektem budowlanym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia jest fragment ulicy [...], drogi znajdującej się w centrum W., miasta na prawach powiatu.
Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 19. ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako "u.d.p.") "W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta".
Obowiązki zarządcy drogi, w tym obowiązek utrzymania części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, oraz wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, określa zaś art. 20 u.d.p. Stosownie do treści art. 21 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Przepis ten określa również kompetencje zarządu. Co istotne, zarząd drogi nie jest zarządcą, a powierzone mu obowiązki wykonuje na jego rzecz i w jego imieniu.
Jak wynika ze Statutu ZDiUM (uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2012 r. [...]), Zarząd jest jednostką organizacyjną Gminy W. i zarządem (nie zarządca drogi) - § 1 pkt 1 Statutu. Dyrektor Zarządu posługuje się w wykonywaniu powierzonych mu czynności pełnomocnictwem Zarządcy drogi – Prezydenta W. (§ 4). Zgodnie z § 7 ust. 5 mienie Zarządu jest mieniem gminnym zarządzanym przez Zarząd.
Należy zatem dobitnie wskazać, że strona skarżąca jest jednostką organizacyjną gminy, nie posiadającą osobowości prawnej ani własnego budżetu, wykonującą powierzone jej zadania Prezydenta W. Z żadnego przepisu ustawy nie wynika, aby poprzez powołanie zarządu drogi, zarządca zwolnił się z obowiązków określonych w art. 20-21 u.d.p. Pozostaje on organem odpowiedzialnym za utrzymanie drogi w należytym stanie technicznym i gospodaruje budżetem na cel, niezależnie od faktu, jakiemu podmiotowi powierzy realizację swych i ustawowych obowiązków. Warto przy tym podkreślić, że przepis art. 61 p.b. wymienia wśród podmiotów odpowiedzialnych za stan obiektów budowlanych właściciela lub zarządcę, nie posługując się w ogóle pojęciem zarządu.
Z tego powodu, strona skarżąca nie może być samodzielnym adresatem obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 66 p.b., nawet jeśli ostatecznie zostanie mu powierzone ich wykonanie, przez zobowiązany do tego ustawowo organ będący zarządcą drogi. Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygnatura akt II OSK 915/14 (baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA).
Odnośnie do M. Sp. z o.o. sytuacja jest tylko o tyle odmienna, że strona jako spółka kapitałowa, niewątpliwie posiada zdolność prawną i sądową. Jednak pozostałe uwagi co do statusu zarządcy drogi odpowiedzialnego za jej utrzymanie pozostają analogiczne jak w przypadku ZDiUM.
Spółka wykonuje te czynności jedynie w zakresie w jakim Prezydent Miasta jej to zadanie powierzył. Obowiązek zaś utrzymania drogi obciąża nadal z mocy ustawy Prezydenta Miasta. To, czy wykonanie obowiązków nałożonych decyzją powierzone zostanie nadal M. Sp. z o.o. czy też Prezydent zadecyduje o powierzeniu ich wykonania innym podmiotom pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i nie modyfikuje w żaden sposób ustawowej odpowiedzialności zarządcy drogi.
Odpowiedzialność za prawidłowe wykonywanie przekazanych porozumieniem obowiązków, czy obowiązków nałożonych uchwałą na jednostkę organizacyjną gminy również nie zmienia odpowiedzialności zarządcy drogi, którym nadal pozostaje Prezydent Miasta.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: pkt 1 - uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2 - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Skład orzekający Sądu podkreśla, że w każdym momencie postępowania administracyjnego istnieje podmiot tego postępowania i jednocześnie adresat obowiązków wynikających z decyzji organu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie adresatem nakazu remontu drogi określonego w decyzjach organów obu instancji są podmioty, którym zarządca drogi – Prezydent W., powierzył wykonywanie obowiązków związanych z utrzymaniem jej w należytym stanie.
Prawidłowe oznaczenie strony (adresata) w decyzji organów orzekających w sprawie, powinno bez wątpienia obejmować właśnie zarządcę drogi – ulicy [...] we W., czyli Prezydenta W. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie powoduje, że decyzja taka obarczona jest ciężką wadą materialnoprawną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (ex tunc) (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. C.H. Beck. Warszawa 1996, s. 699), a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu błędne oznaczenie adresata decyzji przez organ administracji publicznej, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem musi prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego.
Jednocześnie, mając na względzie zasadę ekonomii postępowania oraz nie cierpiący zwłoki charakter postępowania, mający na celu zapobieżeniu zagrożeniom dóbr chronionym przepisami art. 60-66 p.b., Sąd podnosi, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na akceptację.
Wbrew stanowisku autora skargi ustalenia faktyczne organów w zakresie stanu technicznego drogi, w tym chodników, nie są obarczone wadami. Prawidłowo organy przeprowadziły postępowanie dowodowe i ustaliły, że opisany w decyzji fragment ulicy [...] znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, wymagającym pilnego remontu.
Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości konieczne i wystarczające jest ustalenie chociażby jednej z wymienionych wyżej przesłanek, tj. określonego zagrożenia, nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu lub szpecącego charakteru. Decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpią przesłanki ustawowe, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Materiał dowodowy zgormadzony w toku postępowania administracyjnego daje wystarczające podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b. i konieczne jest przeprowadzenie nakazanych robót budowlanych. Znajdują one potwierdzenie w ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez PINB. Wbrew stanowisku strony skarżącej, w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, albowiem organy nadzoru budowlanego, działając w ramach swych ustawowych kompetencji, posiadają wiedzę do oceny stanu technicznego obiektów budowlanych oraz określenia robót niezbędnych do doprowadzenia ich do należytego zgodnego z prawem, zapewniającego bezpieczeństwo użytkowników.
Decyzje obu instancji zawierają dokładne opisy stwierdzonych usterek i nieprawidłowości w stanie technicznym drogi, które przytoczone zostały w części wstępnej niniejszego uzasadnienia. Strona skarżąca zresztą nie kwestionuje tych ustaleń, zarzucając jedynie, że część z nich wykonana zostanie w przyszłości przez dewelopera, realizującego w pobliży drogi inwestycje mieszkaniową, a część nakazanych robót wykracza poza prace naprawcze.
W zaskarżonej decyzji określono konkretny zakres robót, który jest adekwatny do poczynionych przez organy ustaleń a zarazem konieczny do doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego.
Jak trafnie zauważył DWINB, zawarty w decyzji PINB katalog nakazanych robót remontowych znajduje potwierdzenie w ustaleniach stanu faktycznego. Sąd nie podzielił przy tym zarzutu skargi, że zakres robót jest tak szeroki i ogólny, że nakazuje w zasadzie przebudowę drogi, nie zaś remont.
Użyte w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. pojęcie "nieodpowiedniego stanu technicznego" interpretowane musi być z uwzględnieniem art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 2 PB, a więc z uwzględnieniem ciążącego na właścicielu (zarządcy) obiektu budowlanego obowiązku utrzymania obiektu w "należytym" stanie technicznym. Jest to pojęcie ustawowe i niedookreślone, zaś przy jego interpretacji nie można abstrahować od charakterystyki i cech konkretnego obiektu w chwili jego wykonania oraz związanych z tym standardów. Organ, podejmując decyzję o usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 PB, powinien uwzględniać indywidualne cechy konkretnego obiektu (wyrok NSA z 27 II 2007 r., II OSK 355/06, publ. CBOSA).
Realizując uprawnienie nadzorcze z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., organ nadzoru powinien każdorazowo przyjąć standard wymagań adekwatny do wieku budynku i rozwiązań technicznych zastosowanych w nim pierwotnie, mając na uwadze wyłącznie naprawczy, a więc remontowy, charakter nakładanych na właściciela obowiązków. Stąd też w sprawach prowadzonych na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. nie zawsze można stosować wprost standardy określone w aktualnym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.).
Zakres zastosowania przepisów powołanego rozporządzenia został wyraźnie określony w § 2 (projektowanie, budowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania) i z całą pewnością nie może obejmować on przypadków oceny stanu technicznego obiektów budowlanych powstałych na długo przed wejściem w życie powołanego rozporządzenia, jak to ma miejsce w przypadku budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Sytuacje zaś, w których prawodawca przewidział możliwość stosowania aktualnych norm techniczno-budowlanych do budynków powstałych w przeszłości, zostały wyraźnie unormowane, jak ma to miejsce w przypadku norm dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (zob. § 207 ust. 2 rozporządzenia).
Nade wszystko jednak organy nadzoru budowlanego, posiadający specjalistyczną wiedze i doświadczenie w tym zakresie, w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśniły, z jakiego powodu remont samej nawierzchni drogi, bez wymiany podbudowy, nie spełni wymogów doprowadzenia drogi do stanu bezpiecznego jej użytkowania i należytego stanu technicznego. Sąd uznał wywody w tym zakresie za jasne i przekonujące.
W tym miejscu podkreślić należy, że prawidłowo organy nadzoru budowalnego zwróciły uwagę, że kwestie finansowania niezbędnych robót budowlanych oraz przyszłej umowy cywilnoprawnej z deweloperem w tym zakresie, pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Obowiązkiem zarządcy drogi jest dbanie, aby jej pas drogowy znajdował się przez cały czas jej użytkowania w należytym stanie technicznym, zezwalającym na bezpieczne go użytkowanie. W niniejszej sprawie bez wątpliwości ustalono, że stan przedmiotowego odcinka ulicy [...] wymogu tego nie spełnia. Sąd z urzędu posiada natomiast wiedzę, że ulica [...] jest drogą o bardzo natężeniu ruchu samochodowego, użytkowana jest przez bardzo duża liczę zarówno pojazdów jak i pieszych. W takich okolicznościach, okoliczność, że zarządca drogi liczy, że w przyszłości podmiot prywatny poniesie przynajmniej część kosztów remontu drogi, nie może usprawiedliwiać pozostawania drogi w stanie w sposób oczywisty zagrażającym bezpieczeństwu jej użytkowników.
Mając wobec tego na względzie fakt, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały skierowane do podmiotów niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), Sąd zobligowany był stwierdzić ich nieważność.
Ponownie rozpatrując sprawę organy orzekające w sprawie zadbają o prawidłowe określenie strony postępowania.
Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, w zw. z art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.