II SA/Wr 1199/03

II SA/Wr 1199/03 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Bogumiła Kalinowska
Symbol z opisem
626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wojewoda
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58  par. 1  pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA - Barbara Adamiak (sprawozdawca), Sędzia NSA del. do WSA - Anna Moskała, Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska, Protokolant - Iwona Procajło, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Karpacz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 kwietnia 2003r. Nr PN.II.0911-6/11/03 w przedmiocie istotnego naruszenia prawa w § 5 ust. 1, § 8 ust. 2, § 11 ust. 2, § 12 ust. 1, 2, 3, 4c, § 13, § 16, § 18, § 20 ust. 1, § 21 ust. 3, § 22 ust. 2, 3, § 29 ust. 2, § 49, § 54 ust. 2, § 58 ust. 2, § 62 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Karpaczu z 26 marca 2003r. Nr IX/41/03 w sprawie przyjęcia Statutu Gminy Karpacz odrzuca skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 18 kwietnia 2003r. Nr PN.II.0911-6/11/03, wydanym na podstawie art.91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdza, że istotnie narusza prawo:
|§ 5 ust. 1 | § 21 ust. 3 |
|§ 8 ust. 1 |§ 22 ust. 2, 3 |
|§ 11 ust. 2 |§ 29 ust. 2 |
|§ 12 ust. 1, 2, 3, 4c |§ 49 |
|§ 13 |§ 54 ust. 2 |
|§ 16 |§ 58 ust. 2 |
|§ 18 |§ 62 ust, 2 |
|§ 20 ust. 1 | |
uchwały Rady Miejskiej w Karpaczu z 26 marca 2003r. Nr IX/41/41/03 w sprawie przyjęcia Statutu Gminy Karpacz. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, że dnia 26 marca 2003r. Rada Miejska w Karpaczu przyjęta m.in. uchwałę Nr IX/41/03 w sprawie przyjęcia Statutu Gminy Karpacz. Podczas badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że znalazły się w niej liczne zapisy naruszające prawo.
W Statucie znaczną część naruszeń prawa stanowią powtórzenia zapisów aktów normatywnych wyższego rzędu, w szczególności zaś ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw.
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908) stwierdza, iż "W rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych" (§ 143), a jego § 118: "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V" rozszerza ten zakaz także na akty prawa miejscowego. Celem ustawodawcy było uniknięcie niejasności, dotyczących źródła prawa, z którego pochodzą konkretne regulacje. Jeśli tę samą materię regulują akty prawne różnego rzędu (np. ustawa i uchwała), pojawia się problem interpretacyjny, który prowadzić może do naruszeń prawa. W związku z tym uznać należy, że akt prawa miejscowego nie może normować tych zagadnień, które zostały już unormowane aktami wyższego, rzędu i dotyczyć powinien tylko tych spraw, które leżą w kompetencji rady gminy, a nie zostały już uregulowane aktami wyższego rzędu. W związku z tym zapisy statutu, które powtarzają regulacje zawarte w ustawach, stanowią naruszenie prawa.
1) Zapis § 5 ust. 1 Statutu w brzmieniu: "W celu wykonywania swoich zadań Gmina tworzy jednostki organizacyjne" stanowi powtórzenie treści art. 9 ust. 1 ustawy;
2) Zapis § 8 ust. 1 Statutu w brzmieniu: "Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w Gminie" stanowi powtórzenie treści art. 15 ust. 1 ustawy;
3) Zapis § 11 ust. 2 Statutu w brzmieniu: "W czasie trwania kadencji Rada może powołać doraźne komisje do wykonywania określonych zadań, określając ich skład i zakres działania" stanowi powtórzenie treści art. 21 ust. 1 ustawy;
4) Zapis § 12 ust. 1 Statutu w brzmieniu: "Przewodniczący Rady organizuje pracę Rady i prowadzi jej obrady" stanowi powtórzenie treści art. 19 ust. 2 ustawy;
5) Zapisy § 12 ust. 2, 3, 4c Statutu w brzmieniu: "Wyboru Przewodniczącego (...) dokonuje Rada nowej kadencji na pierwszej sesji. Pierwszą sesję nowo wybranej Rady zwołuje Przewodniczący Rady poprzedniej kadencji. Czynności związane ze zwołaniem pierwszej sesji obejmują powierzenie przewodnictwa obrad najstarszemu wiekiem spośród radnych obecnych na sesji" stanowią powtórzenie treści art. 20 ust. 2 i 2a ustawy;
6) Fragmenty § 13, § 16, § 29 ust 2 i § 54 ust. 2 Statutu w brzmieniu: "W przypadku jego (Przewodniczącego) nieobecności Wiceprzewodniczący...(...) Pod nieobecność Przewodniczącego jego zadania wykonuje Wiceprzewodniczący. W razie nieobecności Przewodniczącego czynności określone w ust. 1 (otwarcie, prowadzenie i zamknięcie sesji) wykonuje Wiceprzewodniczący Rady. Przepis ust. 1 (prawo do podpisywania uchwał Rady przez Przewodniczącego) stosuje się odpowiednio do Wiceprzewodniczącego prowadzącego obrady", które dotyczą prawa Wiceprzewodniczącego do wykonywania katalogu czynności pod nieobecność Przewodniczącego, powtarzają treść art. 19 ust. 2 ustawy;
7) Zapis § 20 ust. 1 Statutu w brzmieniu: "rada odbywa sesje zwyczajne z częstotliwości potrzebną do wykonania zadań Rady, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał" powtarza treść art. 20 ust. 1 ustawy;
8) Zapis § 21 ust. 3 Statutu w brzmieniu: "Sesje zwołuje Przewodniczący Rady, lub z jego upoważnienia – Wiceprzewodniczący" powtarza treść art. 19 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy.
Zapisy § 18 i § 49 ust. 1 Statutu w brzmieniu: "Obsługę Rady i jej organów zapewnia Referat Obsługi Rady Miejskiej, wchodzący w skład Urzędu Gminy. Obsługę biurową sesji (...) sprawuje pracownik Referatu Obsługi Rady Miejskiej w uzgodnieniu z Przewodniczącym Rady" w istotny sposób naruszają art. 33 ust. 2 ustawy: "organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia". Zapisy Statutu nakładają na Burmistrza obowiązek utworzenia w urzędzie miasta komórki o nazwie: "Referat Obsługi Rady Miejskiej", a zatem ograniczają jego swobodę, w kształtowaniu organizacji urzędu, którą to swobodę gwarantuje mu art. 33 ust. 2 ustawy. Oczywiście Burmistrz powinien zapewnić obsługę Rady, ale nie stanowi to dla Rady upoważnienia do ingerencji w strukturę urzędu miasta.
Zapisy § 22 ust. 2 i 3, § 49 ust. 2 Statutu w brzmieniu: "W sesjach Rady uczestniczą (...) Zastępca Burmistrza oraz Sekretarz i Skarbnik Gminy. Do udziału w sesjach Rady mogą zostać zobowiązani kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych podlegających kontroli Rady. (...) Pracownik (Referatu Obsługi Rady Miejskiej) podlega w sprawach merytorycznych Przewodniczącemu Rady" w istotny sposób naruszają art. art. 4 ust. 2a i ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych w brzmieniu: "Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonują: burmistrz - wobec zastępcy burmistrza, sekretarza gminy skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - burmistrz wobec pozostałych pracowników urzędu". Ponieważ to burmistrz jest z mocy ustawy przełożonym wymienionych osób, umieszczanie w statucie obligatoryjnej obecności tych pracowników na sesjach rady stanowi ingerencję w jego uprawnienia. Oczywiście Burmistrz powinien zapewnić obsługą Rady i faktycznie pracownicy, którzy będą się tym zajmować będą wykonywać polecenia radnych, a w szczególności przewodniczącego, ale me stanowi to dla Rady podstawy do wprowadzania oficjalnej zasady podległości pracownika wobec Przewodniczącego Rady - formalnie Przewodniczący nie ma wobec niego żadnych uprawnień, a wszelkie kompetencje związane ze zwierzchnictwem służbowym przysługują Burmistrzowi.
Jedynie wymóg obecności Burmistrza na sesjach Rady znajduje oparcie w art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który daje radzie ogólne kompetencje kontrolne wobec burmistrza.
Z tego względu orzeczono jak w sentencji.
Gmina Karpacz zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze w części zarzucającej naruszenie prawa w sposób istotny w uchwale Rady Miejskiej w Karpaczu z 26 marca 2003r. Nr IX/41/03 w sprawie przyjęcia Statutu Gminy Karpacz zapisów § 8 ust. 1, § 12 ust. 1, 2, 3, 4c, § 13, § 20 ust. 1, § 49 ust. 2. W skardze wskazano, że rozstrzygnięcie nadzorcze z 18 kwietnia 2003r. Nr PN.II.0911-6/11/03 Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 28 kwietnia 2003r. W skardze zarzucono, że rozstrzygnięcie nadzorcze:
1) narusza art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (tj. 2001r. Dz. U. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) poprzez poprzestaniu przez organ nadzorczy na stwierdzeniu, że zapisy uchwały objęte kontrolą w sposób istotny naruszały prawo, jednak w petitum rozstrzygnięcia organ nadzoru nie stwierdził aby naruszenie to spowodowało nieważność, czyli nie orzeczono w sentencji o ich nieważności,
2) niewłaściwą interpretację (nadinterpretację) zapisów § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002r w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 poz. 908) poprzez stwierdzenie, że zapisy w uchwale podane powyżej normują zagadnienia ustawowe § 8 ust. 1, § 12 ust. 1, 2, 3, 4c, § 13, § 20 ust. 1,
3) niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 4 ust. 2a i 4 ustawy z dnia 22 marca 1990r o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. 2001, Nr 142 poz. 1593 z późn. zm.)
Na tej podstawie Gmina Karpacz żądała w zaskarżonej części uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wywodzono, że organ nadzoru używając zwrotu że cyt: "......zapisy w istotny sposób naruszają prawo", nie stwierdził nieważność tych zapisów, poprzestając na stwierdzeniach jak powyżej, pomimo iż ustawa 7 dnia 8 marca l990r. o samorządzie gminnym stanowi:
"Art. 91.1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne "o nie ważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru...".
Organ nadzoru badając zapis uchwały - paragrafu 8 stwierdza , że w ust. 1 jest powtórzeniem treści art. 15 ustawy o samorządzie gminnym.
Stwierdzenie powyższe nie jest prawdziwe albowiem wystarczy porównać zapis § 8 uchwały z zapisem ustawy (poniżej) aby dostrzec różnicę obu zapisów.
Ponadto interpretacja zastosowana przez organ nadzoru poprzez stwierdzenia, że zapisy w uchwale (§ 8 ust. 1) normują zagadnienia ustawowe, są nietrafne a mianowicie:
Zapis § 8 ust. 2 jest konsekwencja zapisu ust.8 § 1 uchwały, które to wzajemnie się uzupełniają. Razem stanowią logiczną konstrukcję zdaniową .natomiast ewentualne usuniecie zapisu ust. 1 §8 i pozostawienie jedynie ust. 2 powoduje, że zapis w tym paragrafie jest mało przejrzysty dla potencjalnego czytelnika, zapoznającego się z organizacją wewnętrzną oraz trybem pracy organów gminy.
Zatem przy takim logicznie uzupełniającym się zapisie brak podstaw do twierdzenia, że zapis ten "normuje zagadnienia ustawowe'" a co za tym zatem idzie w sposób istotny narusza prawo.
Podobne zastrzeżenia organu nadzoru jak powyżej dotyczą innych zapisów uchwały a mianowicie:§ 12 ust. 1, 2, 3, 4(c) i § 13.
Co do stwierdzenia organu nadzorczego w tym przedmiocie tj. "ust.4c" (oznaczenia literowego) to brak jest takiego zapisu (oznaczenia) w uchwale.
Organ nadzoru zarzuca dosłowne powtarzanie zapisów ustawy cytowanej powyżej. Stwierdzenia nadzorcze są nieprawdziwe wystarczy porównać zapisy ustawy regulujące kwestie organizacji pracy rady z zapisami w uchwale. Dodatkowo należy podkreślić, że używanie poszczególnych zwrotów ustawowych i nazw (jak np. rada, przewodniczący radu itp. itd.) jest wprost koniecznością logicznej ciągłości w określeniu zadań kierujących obradami.
Organ nadzorczy sugeruje, że użycie choć w nieznacznej części zwrotu zapisanego w ustawie jest istotnym naruszenie prawa i lepiej żeby zapisy statutowe były nielogiczne wyrwane z kontekstu i nieuporządkowane, niżby miały się pojawić podobne zwroty jak np. kieruje, organizuje, zastępuje itp. ...
Taka interpretacja przepisów rozporządzenia RM jest ich nadinterpretacją przez organ nadzoru, albowiem skarżący w żaden sposób nie może zgodzić z twierdzeniami aby zapisy § 12 i 13 w jakikolwiek sposób "normowały zagadnienia ustawowe". Natomiast w sposób chronologiczny przedstawiają organizację pracy Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady.
Te same zarzuty organu nadzorczego dotyczą zapisu § 20 ust 1, który zdaniem organu nie powinno się pominąć a zatem zacząć od ust. 2. Zdaniem skarżącego interpretacja organu nadzoru w tym zakresie jest chybiona a zapisy ust 2-4 w oderwaniu od ust 1 są niejasne, nieprecyzyjne.
Co do rozstrzygnięcia w zakresie zapisu § 49 ust. 2 skarżący podnosi, że już samo uzasadnienie organu jest wzajemnie sprzeczne a mianowicie organ stwierdza ,że cyt: czynności z zakresu prawa pracy dokonują: burmistrz.... Oczywiście Burmistrz powinien zapewnić obsługą rady, i pracownicy, którzy będą się tym zajmować będą wykonywać polecenia radnych.... ale nie stanowi to dla Rady podstawy do wprowadzania..... zasady podległości pracownika... - formalnie przewodniczący nie ma żadnych uprawnień wobec niego".
Zapis cytowanego paragrafu mówi, że pracownik, który sprawuje obsługę biurową sesji podlega merytorycznie Przewodniczącemu Rady. Zapis ten w sposób nie budzący wątpliwości oddziela podległość służbową (formalną) od pracy co do meritum czyli w zakresie zleconym mu przez pracodawcę (który "przekazał" tego pracownika do pracy na rzecz Rady).
Zapis "podlega merytorycznie" nie ma nic wspólnego z podległością służbową Zatem co do poleceń w zakresie jakości działań związanych z obsługą sesji, treści sporządzanych dokumentów przez pracownika, winien on merytorycznie podlegać Przewodniczącemu Rady, który organizuje pracę Rady a zatem sprawdza i kontroluje jakość przygotowywanych dokumentów jak również zaleca lub zleca pracownikowi wykonanie ich zgodnie z jego poleceniami.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze z 18 kwietnia 2003r. Wojewody Dolnośląskiego Nr PN.II.0911-6/11/03 wpłynęło do Rady Miasta Karpacza 28 kwietnia 2003r. Skarga Rada Miasta Karpacza z 28 maja 2003r. została złożona 30 maja 2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wywodzono, że:
4) podniesiony w skardze zarzut, iż rozstrzygnięcie nie zawiera stwierdzenia o nieważności zakwestionowanych w nim zapisów uchwały i statutu, a tym samym nie spełnia wymogów art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zmian.) jest nieprawdziwy. Rozstrzygnięcie nadzorcze taki zapis zawiera.
5) Zakwestionowany w rozstrzygnięciu zapis § 8 ust. 1 statutu w brzmieniu: "Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie" stanowi w opinii organu nadzoru powtórzenia zapisu art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu: "(...) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy". Organ nadzoru podkreśla, że w rozstrzygnięciu zwrócił uwagę na "powtórzenie treści", a nie na "identyczność" obu zapisów. W sensie gramatycznym i leksykalnym oba te zdania różnią się nieco (przede wszystkim szykiem wyrazów), ale są identyczne, jeśli chodzi o zawartą w nich treść. Nie da się też obronić tezy, którą stawia skarżący, że usunięcie zapisu § 8 ust. 1 Statutu, uczyni następujący po nim § 8 ust. 2 nieczytelnym. W dodatku teza ta nie ma charakteru prawnego, a dotyczy jedynie sposobu redakcji Statutu, który nie podlega nadzorowi ze strony Wojewody.
6) Podniesiony w skardze zarzut, dotyczący zakwestionowanych w rozstrzygnięciu zapisów § 12 ust. 2, 3, 4 pkt. 4 jest zasadny tylko o tyle, że w rozstrzygnięciu miała miejsce oczywista omyłka: zamiast § 12 ust. 4 pkt. 4 wpisane zostało § 12 ust. 4 lit. c, natomiast zamiast art. 20 ust. 2 c - wpisano art. 20 ust. 2 a. Natomiast organ nadzoru podtrzymuje swoje stanowisko, że zapisy uchwały:
|- |§ 12 ust. 2: "Wyboru Przewodniczącego (...) dokonuje Rada nowej kadencji na pierwszej sesji". |
| |§ 12 ust. 3: pierwszą sesję nowo wybranej Rady zwołuje Przewodniczący Rady poprzedniej kadencji". |
|- |§ 12 ust. 4 pkt. 4: "Czynności związane ze zwołaniem pierwszej sesji obejmują powierzenie przewodnictwa obrad |
| |najstarszemu wiekiem spośród radnych obecnych na sesji" stanowią powtórzenie treści art. 20 ust. 2 i 2c ustawy o |
|- |samorządzie gminnym: |
| |Art. 20 ust. 2. pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje przewodniczący poprzedniej kadencji". |
| |Art. 20 ust. 2 c: pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy, do czasu wyboru przewodniczącego rady, prowadzi najstarszy |
| |wiekiem radny obecny na sesji". |
|- | |
| | |
|- | |
| | |
Również w tym wypadku Wojewoda zarzucił Radzie Miasta "powtórzenie
treści" a nie dosłowne, literalne powtórzenie zapisów ustawowych.
7) Nietrafne są zarzuty skarżącego dotyczące tego fragmentu rozstrzygnięcia, który uchylał § 49 ust. 2 Statutu w brzmieniu: pracownik (Referatu Obsługi Rady Miejskiej) podlega w sprawach merytorycznych Przewodniczącemu Rady". W opinii organu nadzoru nie jest możliwe oddzielenie "podległości merytorycznej" od "podległości służbowej", które stara się udowodnić skarżący. Tym samym nie istnieje możliwość precyzyjnego wytyczenia granicy, która oddzielałaby oba rodzaje podległości. Nie można więc stawiać tezy, że "podległość merytoryczna" jest czymś odrębnym od "podległości służbowej".
Definicję stosunku pracy zawiera art. 22 § 1 Kodeksu Pracy: "Przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem". Ustawodawca wprowadził dla pracowników urzędu gminy tylko taką formę podległości, która podporządkowuje ich wójtowi (burmistrzowi) gminy - określają art. 4 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1593 z późn. zmian.): "Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonują (...): W urzędzie jednostki samorządu terytorialnego -burmistrz wobec pozostałych pracowników urzędu". W związku z tym przepisy powszechnie obowiązujące wprowadzają wyłączność wójta/burmistrza na wydawanie poleceń pracownikom urzędu miejskiego, wyznaczania pracownikom rodzaju, miejsca i czasu wykonywanych obowiązków, a wreszcie - sprawowania kierownictwa nad pracownikami.
Z przyczyn praktycznych wójt/burmistrz może przekazać część swoich kompetencji na inne osoby. Dzieje się tak np. gdy w urzędzie gminy wyodrębniają się departamenty czy wydziały, na czele których stają kierownicy i dyrektorzy - pełnią oni wówczas rolę "pośredników" między wójtem/ burmistrzem a szeregowymi pracownikami i otrzymują wobec tych pracowników niektóre uprawnienia władcze związane ze stosunkiem pracy. W podobny sposób wójt/burmistrz może przekazać pewne uprawnienia władcze na rzecz Rady Miejskiej, lub jej przewodniczącego - w taki sposób pracownikowi urzędu miasta można polecić obsługę prac rady.
Organ nadzoru nie kwestionuje zasadności powierzenia przez Burmistrza pracownikom Urzędu Miejskiego obowiązków obsługi Rady - stwierdzić nawet należy, że zapewnienie Radzie Miejskiej odpowiednich warunków pracy należy do obowiązków Burmistrza. Organ nadzoru me polemizuje także z tezą, że w ramach obsługi rady pracownik urzędu - z czysto praktycznych powodów - będzie musiał wykonywać polecenia Przewodniczącego Rady. Jednak nie ma podstaw prawnych do umieszczania takich zapisów w statucie. Oznacza to bowiem ingerencję Rady, poprzez wydanie aktu prawa miejscowego, w ustawowe uprawnienia burmistrza. W istocie zakres obowiązków pracownika, któremu powierzono obsługę prac Rady, określać będzie Burmistrz który mu to zadanie zleci. Również zakres podległości pracownika wobec Przewodniczącego Rady ustalać będzie mocą własnej decyzji Burmistrz. Burmistrz w każdej chwili będzie mógł zmienić osobę, której powierzył obsługę Rady. Będzie mógł też zakazać pracownikowi wykonywania poleceń Przewodniczącego Rady.
8) Podstawowym zarzutem, sformułowanym w rozstrzygnięciu i zakwestionowanym przez skarżącego jest powtarzanie w uchwale zapisów ustawowych, przy czym niektóre z tych powtórzeń miały charakter niemal dosłowny, a inne polegały na przyjęciu identycznej z ustawową regulacji wyrażonej jednak nieco innymi niż w ustawie słowami. W opinii organu nadzoru naruszeniem prawa jest sam fakt przyjęcia przez radę gminy regulacji dotyczącej materii, która została już unormowana w akcie prawa powszechnie obowiązującego na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej. Mniej istotnym jest natomiast, czy regulacja została powtórzona z użyciem tych samych sformułowań (dosłowne powtórzenie), czy tez innymi słowami.
Stanowisko takie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 października 1999r. (sygn. II SA/Wr 1179/98, publ. OSS 2000/1/17). Sąd stwierdził wówczas, że: "Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy". Podkreślić należy, że wyrok Sądu dotyczył nie tylko dosłownych powtórzeń zapisów ustawowych w aktach niższego szczebla, ale ogólniej - regulowania w uchwale spraw, które zostały już uregulowane w obowiązujących ustawach.
Powtórzenie w uchwale Rady Miejskiej regulacji zawartych w aktach prawnych wyższego szczebla pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (Dz. U. Nr 100 poz. 908, zwanym dalej "rozporządzeniem"). Rozporządzenie stwierdza, iż "W rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych" (§ 143), a jego § 118: "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V" rozszerza ten zakaz także na akty prawa miejscowego. Celem ustawodawcy było uniknięcie niejasności, dotyczących źródła prawa, z którego pochodzą konkretne regulacje. Jeśli tę samą materię regulują akty prawne różnego rzędu (np. ustawa i uchwała), pojawia się problem interpretacyjny, który prowadzić może do naruszeń prawa. Ustawodawca wprowadza hierarchiczną konstrukcję źródeł prawa (art. 87 - 94 Konstytucji RP), w której znajduje się miejsce dla aktów prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), ale muszą one pozostawać w zgodności z aktami hierarchicznie wyższymi. Z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w brzmieniu: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" "Organy samorządu terytorialnego (...) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów", wynika, iż organy samorządu terytorialnego, wydając akty prawa miejscowego muszą kierować się nie tylko zasadą zgodności z aktami wyższego rzędu (tj. unikania regulacji, które byłyby z aktami wyższego rzędu sprzeczne), ale też zasada rozdzielności, tj. unikania regulacji w obszarach, które zostały już unormowane aktami wyższego rzędu i nie znalazła się w nich delegacja do stanowienia prawa miejscowego. Wynika to też z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu: "Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". A zatem te zasady funkcjonowania organów gminy, które Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej uregulowały w ustawie o samorządzie gminnym bądź w innych ustawach - nie mogą być regulowane aktem prawa miejscowego gminy.
W związku z tym uznać należy, że akt prawa miejscowego nie może normować tych zagadnień, które zostały już unormowane aktami wyższego rzędu i dotyczyć powinien tylko tych spraw, które leżą w kompetencji rady gminy, a nie zostały już uregulowane aktami wyższego rzędu. W związku z tym zapisy statutu, które powtarzają regulacje zawarte w ustawach, stanowią naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Według zatem art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały. Wyznacza to zasadniczy element konstytutywny rozstrzygnięcia nadzorczego – orzeczenie o nieważności uchwały. Inne elementy rozstrzygnięcia nadzorczego wyznacza art. 91 ust. 3 i 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Art. 91 ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Na podstawie art. 91 ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym należy w zakresie elementów struktury rozstrzygnięcia nadzorczego zastosować art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
Art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi o podstawowym elemencie konstytutywnym rozstrzygnięcia nadzorczego – orzeczeniu w całości lub części o nieważności uchwały. Brak tego elementu powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem nieistniejącym. Orzeczenia o nieważności nie można bowiem wyprowadzać tylko z powołanej podstawy prawnej – art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie, ani z wywodów zawartych w uzasadnieniu.
Nie można tez wyprowadzić charakteru rozstrzygnięcia z nadanej przez organ nadzoru nazwy czynności podjętej w postępowaniu nadzorczym.
W sprawie, tak jak słusznie wywodzi strona skarżąca, w nadanej czynności organu nadzoru nazwy rozstrzygnięcie nadzorcze brakuje orzeczenia o nieważności uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdza "Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji". Sentencji tej jednak brak. Organ nadzoru dostrzegł brak charakteru prawnego podjętej czynności składając na uchwałę objętą rozstrzygnięciem nadzorczym skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt 3 II SA/Wr 1235/03). Podzielił zatem w pełni stanowisko strony skarżącej.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem nieistniejącym.
Skarga wniesiona do sądu na akt nieistniejący jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Z tego powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), sąd orzekł jak w sentencji.