II SA/Wr 1191/03

II SA/Wr 1191/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Grażyna Jeżewska
Teresa Cisyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Zarządu Powiatu w Oleśnie z dnia 29 października 2002 r., nr 132/244/02 w przedmiocie spraw dyrektorów szkół 1) stwierdza, że uchwała Zarządu Powiatu w Oleśnie z dnia 29 października 2002 r., nr 132/24/02 w sprawie odwołania J. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ekonomicznych i Ogólnokształcących w Oleśnie została wydana z naruszeniem prawa, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Starosty Oleskiego na rzecz J. K. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą nr 132/244/02, z dnia 29 października 2002 r., podjętą na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), Zarząd Powiatu Oleskiego odwołał J. K., bez wypowiedzenia z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ekonomicznych i Ogólnokształcących w Oleśnie W § 1 ust. 2 przywołanej uchwały, zostały podane przyczyny odwołania, określone jako nieprawidłowości stanowiące poważne naruszenie gospodarki finansowej prowadzonej szkoły, za co odpowiedzialność ponosi kierownik jednostki – zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694). Po bezskutecznym wezwaniu, pismem z dnia 28 marca 2003 r., Zarządu Powiatu Oleskiego do usunięcia naruszenia prawa, J. K. wniósł skargę na powyższą uchwałę do Sądu. W skardze z dnia 26 maja 2003 r., żądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając, iż została podjęta z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt. 2, art. 34a i 39 ust.1 pkt. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 32 ust. 2 o związkach zawodowych. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazał, że ustalenia kontroli finansowej otrzymał 30 października 2002 r., natomiast nie przedstawiono mu w zapowiadanym terminie wniosków i zaleceń pokontrolnych, zatem z własnej inicjatywy w dniu 22 października poinformował organ o usunięciu nieprawidłowości wskazanych w protokole kontroli, natomiast wcześniej, bo 3 października złożył oświadczenie o rozliczeniu zaliczki. Podkreślił, że dopiero po podjęciu zaskarżonej uchwały, bo 30 października otrzymał wystąpienie pokontrolne, co do którego organ wyznaczył mu termin 30 dniowy do ustosunkowania się do zaleceń, w sytuacji gdy już formalnie ten sam organ odwołał go ze stanowiska. Skarżący zarzuca, że uchwała została podjęta zanim mógł się wypowiedzieć do stawianych mu zarzutów i pozbawiła go również możliwości wysłuchania w tej sprawie przed organem. Podkreślił, że skoro stawiane mu zarzuty dotyczyły rachunkowości (finansów publicznych), stąd organ mógł się wstrzymać z podejmowaniem tak drastycznej decyzji, przynajmniej do czasu podjęcia czynności przez Rzecznika dyscypliny finansów publicznych i dlatego uznał zaskarżoną uchwałę za podjętą bez oceny stawianych zarzutów. Podał, że organ po odwołaniu go ze stanowiska, dopiero w dniu 31 grudnia 2002 r. wystąpił do Rzecznika dyscypliny finansów, który postanowieniem z dnia 6 marca 2003 r., odmówił wniesienia wniosku o ukaranie. Ponadto zdaniem skarżącego, zaniedbanie w zakresie gospodarki finansowej szkoły nie stanowi "szczególnie uzasadnionych" powodów odwołania osoby ze stanowiska dyrektora szkoły, co już na ten temat wypowiedział się NSA we wskazanych wyrokach. W motywach skargi J. K. podniósł również, że organ, odwołując go ze stanowiska bez wypowiedzenia, nie wziął pod uwagę bardzo dobrej opinii o jego pracy zawodowej i wyróżniającej ocenie, oraz wywalczeniu przez kierowaną szkołę 8 miejsca wśród 11 najlepszych szkół w województwie opolskim. Zdaniem skarżącego brak było podstaw do odwołania go w trybie natychmiastowym w ciągu roku szkolnego. Ponadto zasygnalizował, że pełni funkcję w zakładowej organizacji związkowej, stąd pracodawca nie mógł bez zgody zarządu tej organizacji odwołać go ze stanowiska (art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych).
W odpowiedzi na skargę, Zarząd Powiatu Oleskiego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że przyczyną odwołania w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia J. K. ze stanowiska dyrektora szkoły, były nieprawidłowości w gospodarce finansowej polegające na:
"- braku ewidencji syntetycznej i analitycznej za okres od 1 stycznia 2002 r. do 30 czerwca 2002 r.,
braków źródłowych dokumentów kasowych na wypłacane środki,
braku przeprowadzenia rocznych remanentów w stołówce oraz kawiarni,
nieprowadzeniu odpowiedzialności materialnej kasjera w okresie od 9 lutego 2001 r. do 16 sierpnia 2002 r.,
nieprawidłowym rozliczaniu kosztów krajowych i zagranicznych podróży służbowych,
nierozliczeniu zaliczki w kwocie 2.000 zł.,
naruszeniu ustawy o zamówieniach publicznych przy dokonywanych zakupach,
niewypłacenie stypendiów dla uczniów w roku 2001, pomimo pobrania na ten cel środków pieniężnych,
nieodprowadzanie na konto Starostwa powiatowego w Oleśnie. uzyskiwanych przez jednostkę dochodów."
Wskazane nieprawidłowości, w ocenie organu stanowiły uzasadnioną podstawę odwołania, a zarazem stanowiły przesłanki odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – art. 138 ustawy o finansach publicznych. Zarząd Powiatu Oleskiego uznał, że podnoszone argumenty w skardze, w zakresie "szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty" - są bezzasadne i pozbawione racji. Ponadto organ stwierdził, że brak zgody zakładowej organizacji związkowej, nie może mieć wpływu na zaskarżoną uchwałę, bowiem kwestie naruszenia ochrony związkowej regulują przepisy kodeksu pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).
Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wskazać należy również, że zgodnie z treścią art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy zostały spełnione przesłanki z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zawarte w tym przepisie wymogi muszą być w każdej sprawie spełnione łącznie. Zaskarżona uchwała w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest powiat, niewątpliwie przynależy do spraw z zakresu administracji publicznej, co zostało przesądzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96 (ONSA z 1997 r. nr 2, poz. 48). Ponadto uchwała została podjęta przez organ powiatu, a skargę poprzedzono wezwaniem zarządu powiatu do jej uchylenia i zaskarżono ją z dochowaniem terminu. Niewątpliwy dla Sądu pozostaje również fakt, iż skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały, skoro dotyczy ona jego praw i obowiązków.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Przywołany przepis, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały pozwalał organowi, który powierzył stanowisko kierownicze, na odwołanie z niego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. W aktach sprawy znajduje się pozytywna opinia w sprawie odwołania.
Odwołanie J. K. nastąpiło w dniu 29 października 2002 r., a zatem czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Przyczyną odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora, były stwierdzenia w wyniku kontroli Zespołu Szkół Ekonomicznych i Ogólnokształcących w Oleśnie, o szeregu nieprawidłowościach z zakresu gospodarki finansowej. Organ stwierdził, że nieprawidłowości te, stanowią poważne naruszenie gospodarki finansowej szkoły, za co odpowiedzialność ponosi skarżący, jako kierownik tej jednostki, zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż odwołanie ze stanowiska nastąpiło w trybie natychmiastowym, w trakcie roku szkolnego, a zatem w wyjątkowej sytuacji przewidzianej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zadecydowanie przez organ powiatu o odwołaniu dyrektora, w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia, w trybie przywołanego przepisu, pomimo, że opiera się na uznaniu, nie zwalnia organu od obowiązku wszechstronnego rozważenia okoliczności, które przesądzą o "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Pojęcie bowiem "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem niedookreślonym. Ocena jego niewątpliwie należy do organu powołującego, jednakże jako pojęcie prawne, w pełni podlega kontroli sądu. W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, powinno być rozumiane wąsko. Wskazując na wyrok NSA z dnia 9 września 2001 r., sygn. akt II SA. 3293/00, LEX nr 48834, należy podkreślić, iż nie każde naruszenie prawa przez dyrektora mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowiących podstawę do jego odwołania. Przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy, należy brać pod uwagę takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji dyrektora szkoły i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Musi być ono przy tym o tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę.(vide wyrok NSA w Warszawie, z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II S.A. 1657/01, Pr. Pracy 2002/2/39). W rozpoznawanej sprawie, przyczyny odwołania dyrektora zostały wyartykułowane w treści zaskarżonej uchwały i dotyczyły one, zdaniem organu, nieprawidłowości z zakresu rachunkowości, finansów i zamówień publicznych. Zwrócić należy uwagę, co podnosił skarżący, że nie kwestionował ustaleń kontroli, ale wskazywał, że były to uchybienia drobne, spowodowane nie przez niego głównie lecz podległych pracowników, a w czasie kontroli finansowej, jak również tuż po jej zakończeniu zostały usunięte. Skarżący podnosił, że ustalone fakty przez kontrolujących szkołę, nie uzasadniały jego odwołania w trybie natychmiastowym, gdyż nie stanowiły zagrożenia dla interesu tej publicznej jednostki i dlatego zarzucał, że uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wyżej wskazano, organ powiatu, winien dochować szczególnej staranności przy ocenie wszystkich okoliczności, którymi kieruje się przy podejmowaniu uchwały, na zasadzie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem w sytuacji, gdy podstawą prawną mają być okoliczności leżące po stronie dyrektora szkoły, nie bez znaczenia pozostaje stopień jego woli, oraz czy jego działanie lub zaniechanie cechuje wina umyślna lub rażące niedbalstwo. W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał, która z podanych okoliczności przesądziła o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, w trybie natychmiastowym, natomiast przyjął wszystkie wymienione w treści nieprawidłowości, jako "poważne naruszenie gospodarki finansowej". Sąd zauważa, że w stosunku tylko do jednej nieprawidłowości wykazanej w uzasadnieniu tj. przeznaczenie dochodów uzyskanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce, w kwocie 4 755.95zł., zostało wszczęte postępowanie przed Komisją Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w wyniku którego uznano skarżącego winnym nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych i odstąpiono od wymierzenia kary. Skoro nie wymierzono skarżącemu w powyższym postępowaniu dyscyplinarnym żadnej kary, podkreślono źródło nieumyślności, to trudno przyjąć, iż ta nieprawidłowość, czy też uchybienie wypełnia dyspozycję przepisu o konieczności nagłego odwołania dyrektora ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, z przyczyn szczególnie uzasadnionych. W związku z powyższym, zasadnym staje się stwierdzenie, że ta okoliczność nie mogła stanowić "szczególnie uzasadnionych powodów" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przyjęcie takiego stanowiska, potwierdza również fakt, iż co do pozostałych nieprawidłowości zarzucanych skarżącemu, Rzecznik dyscypliny finansów publicznych odmówił wniesienia wniosku o ukaranie. Stąd, w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zarząd powiatu, wymienił nieprawidłowości, w zakresie naruszenia gospodarki finansowej, za które odpowiedzialność ponosi skarżący, zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości, bez wykazania, jakie szczególne okoliczności zaszły, że należało natychmiast przerwać czynności dyrektora szkoły, gdyż dalsze jego kierowanie tą jednostką, stanowiło zagrożenie dla interesu publicznego. W rozpoznawanej sprawie nie zaszły takie szczególne okoliczności. Dla oceny stanu faktycznego z przeprowadzonej kontroli, nie bez znaczenia w sprawie jest również okoliczność wymienionych zaniedbań, dotyczących pracy głównej księgowej zatrudnionej w szkole. Tylko wyeksponowane, jednoznaczne nieprawidłowości z powodu działania lub zaniechania, wskazujące na zagrożenie dla interesu publicznego, przy ocenie stopnia winy skarżącego, w tym również potwierdzonych przez organy orzekające w sprawach naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o ile takie postępowanie zostało przeprowadzone, mogło stanowić podstawę do podjęcia uchwały na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Skoro w rozpoznawanej sprawie, nieprawidłowości wskazane przez organ powiatu nie stanowiły szczególnie uzasadnionych powodów, oraz nie stały się przesłankami do wszczęcia i zakończenia postępowania przed Komisją Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zatem uchwała w sprawie odwołania dyrektora szkoły, w trakcie roku szkolnego została podjęta z rażącym naruszeniem prawa (art. 38 ust. pkt. 2 ustawy o systemie oświaty).
Zwrócić należy uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny, ustawodawca w cyt. przepisie, wprowadził tę dodatkową przesłankę o charakterze klauzuli generalnej, chcąc wzmóc poziom ochrony przed odwołaniem, wobec nauczycieli odwoływanych w czasie roku szkolnego, jako że zmiana ich sytuacji faktycznej i prawnej, będąca skutkiem odwołania, jest dla nauczyciela znacznie bardziej dotkliwa, jeśli następuje w czasie roku szkolnego. Ponadto, Sąd identyfikuje się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, OSS z 1997 r. nr 2, poz. 53), że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych powodów" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie przywoływanego wyżej przepisu.
Odnosząc się natomiast, do podnoszonego zarzutu przez skarżącego, że "pracodawca" nie mógł bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej odwołać go ze stanowiska, należy stwierdzić, iż zarzut ten jest chybiony, bowiem Zarząd Powiatu nie jest pracodawcą dyrektora szkoły.
Stosownie do treści art. 82 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592), który jest przepisem szczególnym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W tym miejscu należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała zarządu powiatu nie stanowi przepisów prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem (art. 82 ust. 2 cyt. ustawy).
Skoro od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już jednak jeden rok, zatem na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcia w punkcie dwa i trzy wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).