II SA/WR 119/22

II SA/Wr 119/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II GSK 409/23 - Wyrok NSA z 2023-06-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1420
art. 140 ust. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty podwyższonej za wydobycie bez wymaganej prawem koncesji kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 62 046 zł (słownie: sześćdziesiąt dwa tysiące czterdzieści sześć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd. Poprzednio, wyrokiem wydanym pod sygnaturą akt II SA/Wr 235/20 w dniu 27 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., w zakresie w jakim utrzymywała ona w mocy decyzję Starosty W. naliczającą skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił wówczas, że decyzją Starosty W. z dnia [...] orzeczono o:
1) naliczeniu A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie w [...], bez wymaganej prawem koncesji [...] ton kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową z działki gruntu nr [...], obręb [...] oraz z działki gruntu nr [...], obręb [...], gmina W., powiat [...], w kwocie 8928523 zł (słownie: osiem milionów dziewięćset dwadzieścia osiem tysięcy pięćset dwadzieścia trzy złote),
2) naliczeniu A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie w [...], bez wymaganej prawem koncesji [...] ton kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową z działki gruntu nr [...], obręb [...], gmina W., powiat [...], w kwocie 1794777 zł (słownie: jeden milion siedemset dziewięćdziesiąt cztery tysiące siedemset siedemdziesiąt siedem złotych),
3) naliczeniu A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie w [...], bez wymaganej prawem koncesji 102939,75 ton kopaliny w postaci piasku metodą odkrywkową z działki gruntu nr [...], obręb [...] i z działki gruntu nr [...], obręb [...], gmina W., powiat [...], w kwocie 2182323 zł (słownie: dwa miliony sto osiemdziesiąt dwa tysiące trzysta dwadzieścia trzy złote),
4) naliczeniu A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie w [...], bez wymaganej prawem koncesji 137253 ton kopaliny w postaci piasku metodą odkrywkową z działki gruntu nr [...], obręb [...] i z działki gruntu nr [...], obręb [...], gmina W., powiat [...], w kwocie 2909764 zł (słownie: dwa miliony dziewięćset dziewięć tysięcy siedemset sześćdziesiąt cztery złote),
5) nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. O. (dalej jako "strona" skarżący") Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję w części orzekającej o naliczeniu A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie w [...] kopalin gliny i piasku bez wymaganej prawem koncesji, oraz w części obejmującej punkty 5, 6 i 7 i utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję w pozostałym zakresie, tj w zakresie orzekającym o naliczeniu opłaty podwyższonej za wydobycie kopalin w [...].
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że podstawą naliczenia opłat podwyższonych za wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji jest art. 140 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3, ust. 5 i ust. 6, art. 141 ust. 4, art. 142 w związku z art. 156 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.
Postępowanie w sprawie naliczenia A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji zostało wszczęte z urzędu w dniu [...]. Skarżący był posiadaczem koncesji na wydobywanie kopalin nr [...] udzielonej w dniu [...]. Koncesja dotyczyła wydobycia kruszywa pospolitego w postaci piasku. Z jej treści wynika, że na obszarze objętym koncesją nie występowała glina, nawet jako element towarzyszący kopalinom kruszywa. Wierzchnią warstwę złoża stanowiła niewielkiej miąższości warstewka gleby. Złoże opisane było we wniosku i w koncesji jako złoże kruszywa (piasku) odsłonięte bez kopalin towarzyszących.
Organy wskazały, że w wykonanej przez profesjonalnego przedsiębiorcę E. S.A., "Ekspertyzie geologicznej dotyczącej ustalenia ilości i rodzaju wydobytej kopaliny poza obszarem górniczym złoża kruszywa naturalnego "[...] - działka gruntu nr [...], obręb [...] i działka gruntu nr [...], gmina W." ustalono, że w wyniku prowadzonej działalności poza obszarem objętym koncesją A. O. wydobył z działek gruntu nr [...], obręb [....] i nr [...], obręb [...], poza terenem górniczym złoża "[...]", [...] dwóch rodzajów kopaliny: jeden to piaski i drugi to gliny. W celu potwierdzenia, że A. O. prowadził nielegalne wydobycie na bardzo dużym obszarze poza obrębem złoża "[...]", pozyskano również zdjęcia lotnicze z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie z [...] i [...] obejmujące ten teren.
Na początku postępowania, w czasie przeprowadzonej [...], Geolog Powiatowy stwierdził, że A. O. prowadzi wydobycie piasku na swoich działkach gruntu nr [...], obręb [...] i nr [...], obręb [...] poza obszarem złoża "[...]" na dużą skalę i na znacznej powierzchni. Między innymi w północnej części działki gruntu nr [...], obręb [...] niedaleko od drogi polnej będącej działką gruntu nr [...].
Ustalono w toku postępowania, że eksploatacja miała miejsce w okresie co najmniej od [...] do [...] (np. materiał dowodowy nr 16 - fotografia z [...], gdzie w wyrobisku widać pracująca koparkę). W związku z tym przyjęto, że eksploatacja była prowadzona przez okres [...] miesięcy na przełomie lat [...], w tym przez [...] miesięcy w [...] ([...] miesięcy z okresu [...] miesięcy całkowitego prowadzenia wydobycia) i [...] miesięcy w [...] ([...] miesięcy z okresu [...] miesięcy całkowitego prowadzenia wydobycia).
Jak wskazano, działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy). Opłaty podwyższone, o których mowa w ust. 3 pkt 3 - 6, ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Kolegium zwróciło uwagę, że z powołanych wyżej przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wynika, iż nałożenie na określony podmiot opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny możliwe jest w dwóch przypadkach:
1) kiedy tego rodzaju działalność prowadzona była bez wymaganej prawem koncesji; albo
2) kiedy tego rodzaju działalność prowadzona była bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych.
Ponadto w myśl art. 143 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, decyzja w sprawach określonych przepisami Działu VII (zatytułowanego "Opłaty") nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie.
Do opłat, o których mowa w niniejszym dziale, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Kolegium w wydanej decyzji wskazało, że w rozpoznawanej sprawie strona nie zaprzecza i nie jest sporne, że:
1) na obszarze wskazanym przez organ pierwszej instancji były wydobywane zarówno glina, jak i piasek,
2) wydobycie było prowadzone w czasie i w ilościach określonych w zaskarżonej decyzji.
Natomiast kwestiami spornymi są:
1) sposób określenia terminu dla wydania rozstrzygnięcia orzekającego o obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, a także
2) to czy wydobycie gliny i piasku - we wskazanym przez organ pierwszej instancji okresie - Strona prowadziła wyłącznie na obszarze objętym udzieloną koncesją.
Wobec tego istotne znaczenie mają przepisy powołanego wyżej art. 143 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w myśl których, decyzja w sprawie podwyższonej opłaty nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie.
Organ pierwszej instancji ustalił, że wydobycie kopaliny miało miejsce w latach [...]. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji wykazał, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki ustawowe pozwalające na nałożenie stronie postępowania tego rodzaju obowiązku pieniężnego za [...]. Organ prowadzący postępowanie prawidłowo ustalił bowiem: fakt wydobycia kopaliny w postaci gliny i piasku bez wymaganej prawem koncesji; określił jednocześnie rodzaj i ilość wydobytej kopaliny bez wymaganej koncesji; czas wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji; podmiot, który prowadził tego rodzaju działalność bez wymaganej koncesji.
W świetle powołanych norm prawnych Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem odwołującej się strony, że z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od [...] brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia w sprawie opłaty podwyższonej za wydobycie na opisanym na wstępie obszarze w [...], bez wymaganej prawem koncesji, kopalin. Termin pięciu lat, wskazany w art. 143 ust. 1 upłynął bowiem z końcem [...].
W odniesieniu do wydobycia gliny i piasku w [...] na opisanym na wstępie obszarze, organ pierwszej instancji przeprowadził rozległe postępowanie, w tym w szczególności ustalił, że A. O. został w [...] przez Sąd Rejonowy w Środzie Śląskiej Oddział Zamiejscowy z siedzibą w Wołowie (sygn. akt VII W 108 /14), uznany winnym i ukarany grzywną za prowadzenie w okresie od [...] do [...] eksploatacji na działkach gruntu nr [...], obręb [...] i nr [...], obręb [...], bez wymaganej prawem koncesji.
Postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie dotyczyło dwóch głównych aspektów przedmiotowych, czyli wydobycia gliny i wydobycia piasku. Pierwsza część tego postępowania dotyczyła wydobycia gliny. Organ pierwszej instancji ustalił, że A. O. wydobył bez wymaganej koncesji poza obszarem złoża "[...]" i sprzedał kopaliny w postaci gliny. W ocenie Kolegium, zarówno z wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...], jak i samej koncesji Nr [...], wydanej A. O. przez Starostę W. oraz ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, że ww. koncesja nie obejmowała wydobycia gliny. Ustawa nie definiuje pojęcia "kruszywo naturalne". Z dołączonego do akt sprawy opracowania sporządzonego przez specjalistów, naukowców Akademii Górniczo - Hutniczej, Instytutu Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego Wydziału Górnictwa i Geoinżynierii Katedry Górnictwa Odkrywkowego wynika, że nazwa "kruszywo naturalne" obejmuje wszystkie kruszywa mineralne pochodzące ze złóż (skał) naturalnych, zarówno kruszywa żwirowe (żwirowo - piaskowe), jak i kruszywa łamane, tj. produkowane ze skał litych (bazalt, granit, dolomit, piaskowiec, wapień itd.), poddanych mechanicznej obróbce (kruszeniu). Według tej definicji, gliny nie zalicza się zatem do kruszyw naturalnych. Glina jest bowiem skalą osadową (zob. uzasadnienie ostatecznej decyzji SKO z dnia [...], [...]).
W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że z dołączonej do akt sprawy dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego z [...], a dokładnie karty informacyjnej złoża "[...]" wynika, że zawierało ono jako kopalinę główną - "kruszywo naturalne/piasek/", natomiast "kopaliny towarzyszące" na tym terenie nie występowały. Co prawda podano, że w budowie geologicznej złoża występowała - obok piasku i żwiru - glina, jednak nie uznano jej za "kopalinę towarzyszącą" kopalinie głównej, zatem należy uznać, że na tym terenie była ona w ilości niewystarczającej do wydobycia na potrzeby budownictwa. Potwierdzają to inne dokumenty zebrane w tej sprawie przez organ pierwszej instancji. Wobec tego twierdzenia A. O., że wydobycie gliny prowadził wyłącznie na obszarze objętym udzieloną koncesją należy zatem uznać za niewiarygodne. Nie zostały one bowiem poparte żadnymi dowodami. Mało tego, wszystkie dokumenty, które A. O. składał w związku z eksploatacją złoża "[...]", tj.: Uproszczone zestawienie zmian zasobów złoża z dnia [...], Informacja dotycząca opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża z dnia [...], potwierdzają wydobycie jedynie piasku, a nie gliny. Odwołujący się w żadnym dokumencie związanym z prowadzoną eksploatacją złoża "[...]" nie raportował wydobycia gliny.
Ponadto wyjaśniło, że na zlecenie Powiatu W. sporządzono obmiary wyrobisk, ich powierzchni, głębokości kubatury w granicach działek gruntu nr [...], obręb [...] i nr [...], obręb [...], gmina W. wykonane metodą fotogrametryczną z wykorzystaniem bezzałogowego systemu fotolotniczego Bramor gEO, które potwierdziły, że wyrobiska znajdowały się poza obszarem górniczym złoża "[...]". Załączona do akt sprawy opinia, która została sporządzona przez firmę E. SA, nie podaje wprawdzie wyników dokonanych obmiarów, a jedynie sposób ich przeprowadzenia. Jednak w ekspertyzie geologicznej, która miała na celu ustalenie ilości i rodzaju wydobytej kopaliny poza obszarem górniczym złoża kruszywa naturalnego "[...]", która została sporządzona we [...], podobnie jak w dodatkowych wyjaśnieniach geologa górniczego M. J. do tej ekspertyzy, podano, że teren "dzikiej" eksploatacji kruszywa miał powierzchnię [...], co wynika z załączonego do opinii zestawienia. Trzeba podkreślić, że koncesja Nr [...] obejmowała jedynie obszar blisko [...]. Eksploatację poza obszarem górniczym złoża "[...]" potwierdzają także zeznania świadka, złożone podczas rozprawy przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu [...], tj. zeznania M. G. - przedstawicielki Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu. "Dzikie", intensywne wydobycie kruszywa naturalnego i gliny potwierdza również protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] na terenie działki nr [...], obręb [...] i działki nr [...],obręb [...], gmina W., przez Inspekcję Ochrony Środowiska Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.
W kwestii wydobycia piasku poza obszarem górniczym złoża "[...]", Kolegium podniosło, że według powołanej wyżej ekspertyzy geologicznej, "w | wyniku dokonanej eksploatacji kruszywa w rejonie poza złożem "[...]" wyeksploatowano do dnia [...] 171253 m3, tj. 299 695 Mg kruszywa". W dodatkowych wyjaśnieniach przedstawionych do tej opinii przez geologa M. J. podał on, że ze względu na stan terenu "dzikiej" eksploatacji, który nigdy nie był rozpoznany i udokumentowany geologicznie pod względem ilości i jakości kopaliny występującej w tym rejonie, nie jest możliwe dokładne ustalenie udziału piasku, żwiru i gliny w profilu złoża. Oszacował on jednak, że "udział wkładki gliny stanowi łącznie około 20% objętości wybranej przestrzeni tj. około 34 000 m3. Przyjmując gęstość przestrzenną gliny 2,2 t/m3 daje to około 74800 ton".
Kolegium zwróciło uwagę, że strona odwołująca się nie podważyła tych ustaleń.
W zakończeniu uzasadnienia Kolegium – odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu wyjaśniło, że zarzut dotyczący dowolnej oceny materiału dowodowego i nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności przemawiających na korzyść odwołującego się, nie stanowił argumentu podważającego prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie ujętym w punktach 2 i 4 decyzji organu pierwszej instancji. Wynikająca z art. 6 kpa zasada praworządności oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 § 1 kpa, nakładają na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., II GSK 1822/18, CBOSA). Jednak wydanie decyzji nie po myśli odwołującego się nie świadczy o naruszeniu tych zasad.
Wprawdzie art. 7a § 1 kpa stanowi, że w razie wątpliwości co do treści normy prawnej należy je rozstrzygnąć na korzyść strony, ale art. 7a § 1 kpa wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 16 powołanej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art. 1.
W rozpatrywanej sprawie postępowanie wszczęto przed dniem [...], a więc art. 7a kpa nie ma zastosowania. Nawet jednak gdyby przyjąć, że art. 7a kpa stosuje się do niniejszego postępowania, to dotyczy on sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a ponadto nie da się ich usunąć w drodze metod wykładni (reguł, dyrektyw, wskazówek). W niniejszej sprawie treść powołanych wyżej regulacji ustawowych nie spełnia tego warunku dotyczącego ich wykładni.
Przy tym art. 7a § 1 kpa nie stosuje się między innymi wtedy, gdy wymaga tego ważny interes publiczny, co wynika z art. 7a § 2 pkt 1 kpa (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., III SA/Łd 380/18, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że w tym wypadku ważny interes publiczny przemawia za zastosowaniem art. 140 ust. 1 i ust. pkt 3 oraz art. 143 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.
Na opisaną decyzję Kolegium A. O. wniósł skargę, w zakresie w jakim utrzymała ona w mocy orzeczenia zawarte w punkcie drugim i w punkcie czwartym decyzję Starosty W. z dnia [...].
Po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 235/20 uchylił opisaną decyzję SKO we W. w zaskarżonym zakresie, tj w części utrzymującej w mocy pkt 2 i 4 decyzji Starosty W. z dnia [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że skarżącemu ustalono opłatę podwyższoną na wydobywanie w [...] roku kopalin w postaci gliny i piasku w ilościach określonych w decyzji bez wymaganej koncesji, uznając jednocześnie, że nie nastąpiło przedawnienie, o którym stanowi przepis art. 143 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie II SA/Wr 235/20, nie było to stanowisko prawidłowe, albowiem w związku z toczącymi się postępowaniami o wycofanie koncesji przyjąć należy, że w [...] roku A. O. dysponował koncesją na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" od dnia [...] do dnia doręczenia mu ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] (Nr [...]) oraz od dnia [...] do dnia [...] ze względu na orzeczenie zawarte w punkcie III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r. wynikające z przepisu art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uchylona tym wyrokiem decyzja odwoławcza, opisana powyżej, nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. (W przedmiotowym przypadku orzeczenie to – wobec uchylenia w całości wyroku w postępowaniu kasacyjnym – utraciło moc w dniu 27 kwietnia 2016 r. tj. w dniu orzekania w sprawie o sygnaturze II GSK 2626/14 przez Naczelny Sąd Administracyjny.)
W ocenie Sądu taka sytuacja (mowa o wydobywaniu piasku) powinna być oceniana w warunkach art. 139 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze jako podlegające opłacie dodatkowej, a nie podwyższonej, jak to uczyniły organy.
Sąd nie kwestionował natomiast ustalenia, że wydobywanie przez A. O. gliny wykonywane było bez wymaganej koncesji.
Jednakże, jak wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku, okolicznością o zasadniczym w sprawie znaczeniu, odnoszącym się również do działalności polegającej na wydobywaniu w [...] roku przez skarżącego gliny jest kwestia zachowania przez Starostę W., działającego w rozpoznawanej sprawie jako organ pierwszej instancji, terminu zastrzeżonego dla wydania decyzji ustalającej opłatę podwyższoną w przywoływanym wcześniej przepisie art. 143 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.
Sąd przyjął rozpoznając sprawę, że 5 letni termin na wydanie decyzji, liczony od końca roku [...] z uwzględnieniem zasady zawartej w art. 57 § 3a kpa upłynął z dniem [...]. Taką datą opatrzona jest decyzja Starosty W. ustalająca przedmiotową opłatę podwyższoną, poprzedzająca decyzję zaskarżoną. Istotny kontekst jednak, dla oceny zachowania przez organ orzekający terminu do wydania decyzji ustalającej w tej sprawie opłatę podwyższoną, stanowi przepis art. 142 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nakazujący stosowanie do opłat uregulowanych w Dziale VII powołanej ustawy – odpowiednio – przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa dotycząca zobowiązań podatkowych.
W judykaturze administracyjnej nie budzi wątpliwości to, że do decyzji nakładających opłatę na delikt administracyjny znajduje zastosowanie przepis art. 68 § 2 ordynacji podatkowej, a poprzez to należy uznać, że 5 letni okres przedawnienia obejmuje również doręczenie decyzji organu pierwszej instancji. Sąd wskazał również, że ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowanego w odniesieniu do wskazanej powyżej kwestii wynika, że obowiązek zapłaty opłaty regulowanej przepisami Działu VII powołanej powyżej ustawy nie powstanie, jeżeli decyzja ustalająca tą opłatę nie zostanie doręczona przed upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zdarzenie stanowiące przesłankę ustalenia opłaty. W judykaturze administracyjnej uznaje się również, że przedawnienie ma miejsce po upływie 5 lat, zatem jeżeli w tym zakresie nie została doręczona decyzja ustalająca opłatę, co oznacza, że wydanie i skuteczne dokonanie doręczenia decyzji ustalającej wysokość opłaty przed upływem 5 lat, licząc od końca roku, o którym mowa z art. 143 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze skutkuje powstaniem obowiązku zapłaty (np. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 640/17, z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II GSK 397/18, z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II FSK 3232/12, z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II FSK 2192/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Łodzi z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 421/19, w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 973/18, w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1081/16).
Wskazując na powyższe uwagi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodą Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podnosząc szereg zarzutów natury zarówno procesowej jak i materialnej. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 26 października 2021 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II GSK 1003/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uwzględnił tylko jeden z podnoszonych zarzutów, mianowicie, naruszenie przez Sąd art. 134 § 1 i 153 § 1 p.p.s.a. poprzez niezawarcie wprost w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, stanowczego wypowiedzenia się Sądu w zakresie ustalenia przesłanek obciążenia skarżącego taka opłatą (brak koncesji) oraz spełnienia przesłanek umorzenia postępowania ze względu na datę wydania decyzji obejmującej [...]. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że rozpoznając sprawę ponownie, Sąd ma stanowczo stwierdzić czy w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia opłaty podwyższonej i czy nie doszło do przedawnienia w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania).
Nadto, co ma istotne znaczenie w ponownym rozpoznaniu sprawy, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny uprzedniego wyroku tutejszego Sądu, zgodnie z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 598/17). Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego. Moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu faktycznego.
Mając na uwadze przedstawione powyżej ramy postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd dokonując ponownie badania legalności zaskarżonej decyzji i stosując się jednocześnie do wiążących wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa, które skutkowało koniecznością jej uchylenia.
Należy mieć na uwadze, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dokonanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń, wskazując jedynie, że w uzasadnieniu wyroku, poza opisaniem tych ustaleń, winny znaleźć się jednoznacznie wskazane, wypływające z tych ustaleń wnioski.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie obecnie, podziela w całości wywody Sądu wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 27 października 2020 r., w zakresie posiadania przez skarżącego koncesji na wydobycie piasku, a w związku z tym również co do kwalifikacji wydobycia przez skarżącego piasku w [...].
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] (Nr [...]), cofnięto skarżącemu koncesję Nr [...] z dnia [...], utrzymując orzekającą o tym decyzję Starosty W. Decyzja odwoławcza została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Wr 359/14.
Sąd orzekając wówczas o uchyleniu zaskarżonej skargą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., powyżej opisanej, określił jednocześnie w punkcie III wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.
Oceny Sądu pierwszej instancji nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 2626/14) uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 5 października 2016 r. oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] orzekającą o cofnięciu bez odszkodowania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego.
Zatem, bez wątpliwości należy przyjąć, że skarżący dysponował koncesją na wydobycie piasku ze złoża "[...]" od dnia [...] do dnia doręczenia mu ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] oraz od dnia [...] do dnia [...] ze względu na orzeczenie zawarte w punkcie III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r. wynikające z przepisu art. 152 p.p.s.a.
Wobec zaś takiego ustalenia, nie można było zakwalifikować wydobycia przez skarżącego piasku w okresie od [...] do [...] i po [...], jako wydobywania kruszywa w postaci piasku, bez wymaganej prawe koncesji, a w odniesieniu do tego okresu, działalność ta powinna zostać oceniona w kontekście wydobywania piasku poza obszarem koncesjonowanym, czyli w warunkach art. 139 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze jako podlegające opłacie dodatkowej. Jest oczywiste, że ten błąd miał wpływ na wynik sprawy, albowiem różnica w wysokości opłaty podwyższonej i opłaty dodatkowej jest znaczna. Prawidłowe zatem ustalenia organów powinno dotyczyć nie ile pisaku wydobyto w [...], a ile wydobyto w okresie do dnia doręczenia decyzji SKO z dnia [...] oraz po dniu [...] i dopiero wówczas byłoby możliwe prawidłowe ustalenia opłaty dodatkowej i opłaty podwyższonej za okres od doręczenia decyzji [...] do dnia [...]. Organy tego nie uczyniły, zatem rozstrzygnięcie co do wymierzenia w określonej wysokości opłaty tylko podwyższonej za wydobycie przez skarżącego piasku w [...], jest w całości obarczone wadą, która powodowałaby uchylenie decyzji, z uwagi na poczynione uwagi. Sąd zaznacza przy tym, że podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że /obszar na którym wydobyto piasek w stosunku do obszaru kontestowanego jest tak duży, że kwalifikuje się pod wydobycie bez koncesji, nie może zostać uwzględniony. Obszar o jaki poszerzono wydobycie co do obszaru objętego koncesją ma znaczenie dla ustalenia czy naruszenie koncesji było rażące, dla wysokości opłaty dodatkowej i ewentualnie dodatkowych sankcji czy konsekwencji jak np w niniejszej sprawie doprowadziło m.in. do ostatecznego cofnięcia skarżącemu koncesji, jednakże w rozpoznawanej sprawie nie ma to znaczenia. Przepis art. 139 prawa geologicznego i górniczego reguluje materię odrębną od przepisu art. 143 ust. 1 ustawy.
Dodatkowo wątpliwości budzi możliwość ustalania opłaty podwyższonej za wydobywania kopalin bez koncesji na działce numer [...] obręb [...], albowiem postanowienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] precyzyjnie określa, że postępowanie to wszczęte zostało w sprawie wydobycia na działce obręb [...]. W aktach sprawy brak jest dokumentu, który wskazywałby na poszerzenia granic prowadzonego postępowania.
Prawidłowo natomiast ustalono, że opłata podwyższona powinna zostać naliczona za wydobywanie bez koncesji złoża gliny, albowiem w sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący koncesji na wydobycie gliny nigdy nie posiadał.
Jednakże w sprawie wywody te nie mają znaczenia o tyle, że Sąd nie będzie nakazywał organom dokonania ponownego przeliczenia i wymierzenia prawidłowych opłat dodatkowej i podwyższonej, albowiem uprawnienie do egzekucji tych opłat wygasło, z powodu niedoręczenia skarżącemu decyzji pierwszej instancji o ich ustaleniu.
W tym miejscu wskazać należy na treść art. 142 p.g.g. zgodnie z którym do opłat, o których mowa w niniejszym dziale, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że na podstawie tego przepisu, do opłat wymierzanych na podstawie Prawa geologicznego i górniczego, stosuje się art. 68 §2 ordynacji podatkowej (zobowiązanie nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat). Nawet jeżeli przyjąć za organem, że termin "wydanie decyzji" jest odmiennym terminem od "doręczenie decyzji", to wyjaśnić należy w sposób stanowczy, że zobowiązanie nie powstanie, jeżeli decyzja je ustalająca nie zostanie doręczona przed upływem 5 lat. Skoro wobec treści art. 142, do opłat tych stosuje się przepisy ordynacji podatkowej, to organy podatkowe, w toku ewentualnego postępowania egzekucyjnego, zobowiązane są do badania, czy termin ten nie upłynął, a w przypadku ustalenia, że decyzja określająca zobowiązanie nie została doręczona przed upływem 5 lat, umorzą postępowanie egzekucyjne wobec wygaśnięcia zobowiązania.
W niniejszej sprawie decyzja została w dniu [...] a doręczona została w dniu [...]. Natomiast zgodnie z art. 68 §2 o.p. w związku z art. 145 p.g.g., nie może dojść do skutecznego wyegzekwowania obowiązku, jeżeli w terminie 5 lat od zdarzenia, decyzja określająca zobowiązanie nie zostanie stronie doręczona. Wobec takiej konstatacji organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie winien był umorzyć postępowania w tym zakresie, albowiem już w chwili orzekania Kolegium miało wiedzę, że decyzja nie została doręczona przed upływem wskazanego terminu, a zatem zaistniał brak możliwości skutecznego wyegzekwowania zobowiązania.
Takie stanowisko jest również prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak w wyroku z dnia 18 sierpnia 2020r. sygnatura akt II GSK 391/18.
Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod rozwagę zarówno uwagi poczynione odnośnie do zakresu postępowania administracyjnego, w tym, czy zostało ono skutecznie wszczęte w stosunku do wydobywania kopalin z działki nr [...] obręb [...], jak również w zakresie wygaśnięcia zobowiązania skarżącego i po ustalenia podstawy faktycznej i prawnej, umorzy postępowanie administracyjne w stosownym zakresie.