II SA/Wr 118/23

II SA/Wr 118/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1661/23 - Wyrok NSA z 2025-12-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37a ust. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 8 listopada 2022 r. nr LV/600/22 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów I. stwierdza nieważność § 5 pkt 24, § 6 ust. 2 we fragmencie: "oraz sezonowych dekoracji", § 5 pkt 32 we fragmencie: "barw", "tła", "wyrównania lub justowania treści", § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Gminy Wałbrzych na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skargą z 30.01.2023 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) zakwestionował uchwałę nr LV/600/22 Rady Miejskiej Wałbrzycha z 08.11.2022 r. (dalej: Rada Miejska) w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zaskarżonej uchwale zarzucono podjęcie: 1) § 5 pkt 24, § 6 ust. 2 we fragmencie: "oraz sezonowych dekoracji" z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 37a ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., polegającym na ustanowieniu przepisu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej; 2) § 5 pkt 32 we fragmencie: "barw", "tła", "wyrównania lub justowania treści" z istotnym naruszeniem art. 94 zd. 1 Konstytucji w zw. z art. 37a ust. 2 u.p.z.p., polegającym na przekroczeniu kompetencji ustalania zasad i warunków sytuowania szyldów; 3) § 6 ust. 1 pkt 11, § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze; § 29 ust. 5 pkt 2 z istotnym naruszeniem art. 94 zd. 1 Konstytucji w zw. z art. 37a ust. 1 i ust. 3 oraz ust. 9 u.p.z.p., polegającym na przekroczeniu kompetencji prawodawczej; 4) § 10 ust. 2 pkt 3 lit. b we fragmencie: "oraz okien, witryn i drzwi", § 11 ust. 1 pkt 6 we fragmencie: "otworów okiennych lub drzwiowych, przeszkleń oraz", § 14 ust. 4 pkt 2 we fragmencie: "otworów okiennych lub drzwiowych, przeszkleń oraz" z istotnym naruszeniem art. 94 zd. 1 Konstytucji w zw. z art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., polegającym na przekroczeniu kompetencji prawodawczej. Organ nadzoru formułując takiej treści zarzuty skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że dla oceny prawidłowości podjętej przez radę miejską regulacji kluczowe znaczenie ma konstytucyjna zasada, zgodnie z którą stanowienie aktów prawa miejscowego może odbywać się wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 zd. 1 Konstytucji). Tym samym podjęcie regulacji aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie Konstytucji, które implikuje konieczność stwierdzenia nieważności wadliwych przepisów.
Uzasadniając pierwszy z zarzutów skargi jej autor wskazał na brak podstaw prawnych do stanowienia w uchwale krajobrazowej regulacji dotyczących sezonowych dekoracji, których definicję legalną zawarto w § 5 pkt 24 uchwały. Za błędne organ nadzoru uznał stanowisko Rady, która potraktowała sezonowe dekoracje jako obiekty małej architektury o charakterze tymczasowym, co ma mieć umocowanie w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda wskazał, że pojęcie obiektów małej architektury zostało już uregulowane przez ustawodawcę w art. 3 pkt 4 ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) – dalej: u.p.b. Z tego przepisu wynika, że cechą wspólną obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary, przy czym lista tych obiektów ujęta w art. 3 ust. 4 u.p.b. nie jest wyczerpująca i do tego rodzaju obiektów można także zaliczyć inne nie wymienione wprost w tym przepisie obiekty, o ile są one niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które wymieniono w powyższym przepisie. Zdaniem Wojewody, co prawda katalog tych obiektów nie jest katalogiem zamkniętym – z uwagi na zawarte w nim sformułowanie ,,w szczególności", jednakże zawarte wyliczenie wskazuje cel jakiemu ma służyć użytkowanie tego typu obiektów, czyli: kult religijny, elementy wchodzące w skład architektury ogrodowej oraz codzienną rekreację. Tymczasem, w świetle § 5 pkt 24 uchwały, sezonowe dekoracje mają dotyczyć różnych, nie tylko świątecznych wydarzeń. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że przepisy wydawane przez Radę Miejską mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy (por. wyrok NSA z 15.01.1997 r. sygn. akt III SA 534/96). Tym samym Rada Miejska nie była uprawniona do dowolnego rozszerzania pojęć ustawowych, czyniąc to na własne potrzeby, uznając że skoro brak jest wprost regulacji dotyczących sezonowych dekoracji, a istnieje potrzeba ich usytuowania w przestrzeni publicznej, to można je uznać za obiekty małej architektury. Zdaniem organu nadzoru, pojęcia obiektu małej architektury z art. 3 pkt 4 u.p.b. nie można czytać w oderwaniu od definicji obiektu budowlanego. Powodując się na definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 u.p.b. Wojewoda uwypuklił konieczności, wzniesienia go za pomocą materiałów budowlanych oraz posiadania stosownej zgody budowlanej. W szczególności wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 19 u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, budowa obiektów małej architektury, z wyjątkiem tych posadowionych w miejscach publicznych. Wobec powyższego organ nadzoru podniósł, że uchwała krajobrazowa dotyczy kształtowania przestrzeni publicznej, a tym samym i miejsc publicznych. Podsumowując Wojewoda zaznaczył, że w jego ocenie, zdefiniowane w § 5 pkt 24 uchwały sezonowe dekoracje nie są obiektami budowlanymi, co implikuje to, że nie mogą być uznane za obiekty małej architektury. Nie podlegają zatem reglamentacji prawa budowlanego, ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – a tym samym także wynikającej z art. 37a u.p.z.p.
Uzasadniając drugi z postawionych zarzutów skargi organ nadzoru zaznaczył, że w jego ocenie brak było podstaw prawnych do ustanowienia w uchwale wydanej na podstawie art. 37a ust. 2 u.p.z.p. standardów jakościowych szyldów. Zgodnie z powołanym przepisem w odniesieniu do szyldów w uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Udzielone przed wywiedzeniem skargi wyjaśnienia jakoby z uwagi na rodzaj szyldu, jakim jest szyld wizytówkowy, dla kompleksowego określenia zasad i warunków ich sytuowania względem siebie, koniecznym było określenie jednolitych zasad dotyczących wymiarów, odstępów między nimi, tła, pól ochronnych, wyrównania lub justowania treści, są błędne. Wojewody nie przekonały twierdzenia organu, że nie są to standardy jakościowe, a zasady sytuowania względem siebie poszczególnych szyldów wizytówkowych. Powołując się na poglądy judykatury wypracowane na gruncie dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, w ocenie organu nadzoru nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie do uchwały normy stanowiącej o zastosowaniu wobec szyldu (w tym wypadku – szyldu wizytówkowego) jednolitej zasady dotyczącej standardów jakościowych: barw, tła, wyrównania lub justowania szyldu nie znajduje podstawy prawnej. Zaaprobowanie twierdzeń Gminy oznaczałoby, że o ile zachodzi konieczność ustanowienia wobec szyldu standardu jakościowego z jakiego ma być wykonany, to jest to dopuszczalne, jako stanowienie zasady sytuowania szyldów. Tymczasem w świetle przepisów art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca stanowi o rozłączności tych pojęć. Tym samym skoro obie normy kompetencyjne nie pokrywają się w zakresie stanowienia wobec szyldów o standardach jakościowych oraz o rodzajach materiałów budowlanych z jakich mają być wykonane, to ustanowienie zasad sytuowania szyldów nie może zatem dotyczyć ich standardów jakościowych. Taka regulacja narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Konkludując, skoro w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje podstawa do określania dla szyldów standardów jakościowych, z jakich mają być wykonane, a w szczególności takich podstaw nie daje art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., to podejmowanie uchwały zawierającej przepisy w tym zakresie stanowi istotne naruszenie prawa. Organ stanowiący gminy nie może domniemywać zakresu upoważnienia na własny użytek. W art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. dokonano rozróżnienia standardów jakościowych i materiałów budowlanych od pojęcia zasad i warunków sytuowania, z jednoczesnym niedopuszczeniem do ich określania wobec szyldów, niezależnie od ich rodzaju. Z uwagi na zakres delegacji ustawowej zawierającej się w art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. rada miejska nie była uprawniona do ich określania pod pojęciem szeroko rozumianych zasad sytuowania szyldów.
Przedstawiając trzeci z zarzutów skargi Wojewoda stanął na stanowisku, że przepis § 6 ust. 1 pkt 11, § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze oraz § 29 ust. 5 pkt 2 uchwały krajobrazowej zostały ustanowione z przekroczeniem normy kompetencyjnej określonej w art. 37a ust. 1, ust. 3 oraz ust. 9 u.p.z.p. Przytaczając brzmienie ust. 1 oraz ust. 3 organ nakreślił także motywy jakie przyświecały ustawodawcy uchwalając w 2015 r. ustawę krajobrazową. Otóż celem nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było wprowadzenie do polskiego porządku prawnego nowych rozwiązań, które miały powstrzymać degradację krajobrazu oraz zapewnić jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Wracając na grunt przepisów ustawy krajobrazowej ustawodawca odniósł wprost zakres stanowienia o krajobrazie do stanowionych przez gminy studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także do stanowionych przez sejmiki województw planów zagospodarowania przestrzennego województwa oraz audytu krajobrazowego.
Zaskarżone przepisy nie stanowią norm, które mają wypełnić przyznane radzie gminy upoważnienie ustawowe, ani nie stanowią norm, które mają wypełnić cel, tj. ochronę krajobrazu i jego degradację. Postanowienia te mają chronić inne wartości, ale ich ochrona została już przewidziana albo na poziomie ustawowym, albo odpowiednimi upoważnieniami do stanowienia innych aktów prawa miejscowego, np. programu ochrony środowiska. Organ nadzoru ponownie podkreślił, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Jednocześnie nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zwrócono uwagę, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zadań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Tym samym stanowienie aktów prawa miejscowego może – zgodnie z art. 94 Konstytucji – odbywać się wyłącznie na podstawie i w granicach prawa przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.
Zdaniem Wojewody, przepis § 29 ust. 5 pkt 2 uchwały nie mieści się w granicach zasad i warunków dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do regulacji uchwały. Regulacja tego przepisu nie dotyczy bowiem samego dostosowania tablic i urządzeń, lecz odnosi się do przestrzeni, pozostałej po usunięciu tablicy reklamowej lub takiego urządzenia. Nie są to zatem zasady dostosowania (które w tym przypadku polegają na usunięciu), lecz zasady zagospodarowania przestrzeni pozostałej po dostosowaniu (usunięciu). Do wprowadzania takich zasad przez jednostkę samorządu terytorialnego ustawa krajobrazowa jednak nie upoważnia, a tym samym konieczne jest stwierdzenie ich nieważności, jako sprzecznych z art. 94 Konstytucji w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p.
Przedstawiając argumentację dotyczącą kolejnego z podniesionych zarzutów skargi jej autor wskazał, że uregulowań § 10 ust. 2 pkt 3 lit. b we fragmencie: "oraz okien, witryn i drzwi", § 11 ust. 1 pkt 6 we fragmencie: "otworów okiennych lub drzwiowych, przeszkleń oraz", § 14 ust. 4 pkt 2 we fragmencie: "otworów okiennych lub drzwiowych, przeszkleń oraz", nie można uznać za mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem organu nadzoru, zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów nie mogą być kształtowane (uregulowane) w relacji do innych obiektów przestrzennych lub ich części, jeżeli taka relacja nie znajduje uzasadnienia w żadnych funkcjonalnych związkach tablic i urządzeń reklamowych z elementem, który ma podlegać ochronie. W podobny sposób takie uzasadnienie znajdować muszą odrębnie ukształtowane zasady lokalizacji szyldów.
W ocenie organu nadzoru dopuszczalne natomiast byłoby sformułowanie zakazu przesłaniania elementów istotnych: krajobrazowo, architektonicznie czy też mających znaczenie społeczno-kulturalne. Z tego względu za zgodne z prawem należy uznać zakazy przesłaniania detali architektonicznych, pomników, tablic pamiątkowych, posągów, figur i fontann. Gdy wskazywane w uchwale elementy chronione nie są takimi elementami, ustanowiony przez gminę zakaz stanowi istotne naruszenie art. 94 Konstytucji w zw. z art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., gdyż wykracza poza kompetencję do ustalania zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz szyldów.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Wałbrzycha wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.
Prezydent uzasadniając przesłanki stojące za uchwaleniem § 5 pkt 24 w brzmieniu przyjętym przez uchwałę wskazał, że wprowadzając znajdującą się w tym przepisie definicję oraz ustalając dalsze regulacje w tym zakresie, organ uchwałodawczy brał pod uwagę sytuację faktyczną, jaka występuje na obszarze miasta. Na terenie Wałbrzycha występują bowiem sytuacje, przede wszystkim w okresie bożonarodzeniowym, kiedy to ustawiane są w poszczególnych częściach miasta sezonowe dekoracje, które są kwalifikowane jako obiekty małej architektury o charakterze sezonowym. Jako przykład podano duże bombki posadowione na rynku czy też podświetlane ramki. Właściwe organy kwalifikują je jako obiekty małej architektury, natomiast ze względu na to, że są ustawiane wyłącznie na określony czas, a później są demontowane, mają charakter tymczasowy.
Przytaczając brzmienie art. 3 pkt 4 u.p.b. Prezydent wskazał, że zgodnie z definicją obiektu małej architektury oraz uwzględniając aktualne orzecznictwo można stwierdzić, że do tego rodzaju obiektów zaliczane są również niewielkie obiekty o podobnych cechach. Tym samym katalog takich obiektów jest otwartym katalogiem w związku z tym, że opisuje definiowane pojęcie poprzez wskazanie reprezentatywnych przykładów form zaliczanych do małej architektury. Biorąc to pod uwagę, rada miejska pracując nad uchwałą krajobrazową nie wykluczała zaliczenia innych obiektów o podobnych cechach, co wymienione w definicji ustawowej, do obiektów małej architektury wskazując, że sam ustawodawca w tym przypadku wprowadza otwarty katalog takich obiektów. Prezydent wyjaśnił, że w trakcie opracowywania uchwały wzięto pod uwagę analizy i doświadczenie oraz rodzaje wydarzeń okolicznościowych, które odbywają się na terenie miasta, i na jakich pojawiają się niewielkie obiekty architektury ogrodowej lub służące rekreacji (np. festyny).
Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do wprowadzenia kwestionowanej w skardze definicji Prezydent wskazał, że dekoracje sezonowe traktuje się jako małą architekturę o charakterze tymczasowym, sytuowaną w trakcie wydarzeń okolicznościowych, co z kolei ma umocowanie w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. i pozwala na uporządkowanie przestrzeni w różnych czasookresach – tutaj – z uwzględnieniem występujących cyklicznie wydarzeń i / lub uroczystości. Prezydent wskazał, że wprowadzając taką regulacje w uchwale krajobrazowej Rada Miejska nie regulowała materii należącej do przepisów prawa wyższego rzędu, jak też nie dokonywała ich modyfikacji czy też nie wprowadzała regulacji sprzecznych z tymi przepisami. Organ wskazał również, że sezonowe dekoracje, przede wszystkim z uwagi na ich rozmiar i cel powstania, są traktowane przez organy architektoniczne jako obiekty małej architektury, dlatego brak jest podstaw do kwestionowania ich uwzględnienia w zaskarżonej uchwale.
Przechodząc do drugiego z zarzutów postawionych przez Wojewodę, Prezydent wskazał, że ustanowiona przez radę miejską definicja szyldu wizytówkowego w całości, z uwzględnieniem wyrazów kwestionowanych przez organ nadzoru, stanowi określenie zasad i warunków sytuowania tego typu szyldów, a nie standardów jakościowych szyldów. Jest przy tym wiadomym, że norma kompetencyjna dla szyldów nie przewiduje określenia ich standardów jakościowych. Jednakże wskazane przez Wojewodę fragmenty definicji, po pierwsze nie mogą być oceniane pod katem legalności w oderwaniu od pozostałych elementów definicji, a po drugie nie stanowią standardów jakościowych tylko zasady i warunki sytuowania. Dalej organ podkreślił, że szyld wizytówkowy usytuowany jest najczęściej w zgrupowany sposób przy wejściu do budynku, w którym prowadzi swoja działalność gospodarczą kilka czy też kilkanaście podmiotów. Tym samym dla kompleksowego określenia zasad i warunków sytuowania tego rodzaju szyldów, w tym sytuowania ich względem siebie, niezbędnym było określenie jednolitych zasad dotyczących: wymiarów, odstępów między nimi, tła, wyrównania lub justowania treści. Nie są to standardy jakościowe, a zasady sytuowania względem siebie poszczególnych szyldów wizytówkowych. W ocenie Prezydenta, o ile takie zapisy w odniesieniu do urządzenia reklamowego mogłyby być traktowane i oceniane w kontekście standardów jakościowych, o tyle, wobec charakteru szyldu wizytówkowego, zapisy te stanowią zasady i warunki sytuowania ich względem siebie. Ponadto organ powołał się na argument, że gdyby Rada określała standardy jakościowe tego rodzaju szyldów, do czego jednak nie posiada kompetencji, to uchwaliłaby wówczas konkretne barwy (kolory) albo tło tych szyldów. Natomiast wskazanie, że szyldy muszą być umieszczane z uwzględnieniem jednolitych zasad i wskazanie jakie to są zasady, w ocenie organu nie narusza art. 37a ust. 2 u.p.z.p. Prezydent wskazał także, że sam wyraz "barwa", "tło", "wyrównanie lub justowanie treści" faktycznie może być uznany za standard jakościowy, ale użyty w kontekście jak w uchwalonej definicji, czyli jako zasada, której uwzględnienia wymaga sytuowanie tego rodzaju szyldów, powinien zostać uznany za zasadę lub warunek sytuowania. Ocena przepisu nie może także przebiegać w oderwaniu od wykładni celowościowej, gdzie za cel miasto postawiło sobie uporządkowanie przestrzeni w jego obrębie. Ponadto na podstawie analiz i obserwacji poczynionych przed podjęciem uchwały wynika, że nie są przestrzegane żadne reguły w zakresie sytuowania szyldów wizytówkowych, a tym samym ich określenie (i zarazem ujednolicenie) jest niezbędne. Prezydent wskazał, że dla osiągnięcia celu jakim jest uporządkowanie przestrzeni miejskiej i ochrona krajobrazu niezbędnym było określenie wśród zasad i warunków sytuowania szyldów również takich zasad, które faktycznie pozwolą na ich uporządkowanie. W przekonaniu organu tylko określenie zasad, które mają być uwzględnianie przy sytuowaniu szyldów, pozwoli na osiągnięcie tego celu. Na podparcie swojej argumentacji w przedmiocie badania czy nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego gminy organ przywołał się na wyrok NSA z 15.12.2007 r., sygn. akt II OSK 335/17.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 pkt 11 uchwały autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nakaz zabezpieczenia przed utlenianiem się powierzchni metalowych powłokami ochronnymi stanowi element określenia standardu jakościowego dla obiektów małej architektury, dzięki któremu takie obiekty utrzymane będą w dobrym stanie przez długi okres użytkowania, co wpłynie pozytywnie na ogólny odbiór przestrzeni publicznych i pozwoli na spełnienie celu stawianego przedmiotowej uchwale, która jest związana z ochroną krajobrazu. Doświadczenia miasta w tym zakresie są jednoznaczne. W przypadku wykonania obiektów małej architektury w innych metali niż pierwotnie utlenione bądź też ze stali nierdzewnej, obiekty te ulegają niszczeniu i degradacji m.in. w wyniku rdzewienia. Zardzewiałe obiekty w żaden sposób nie przyczyniają się do ochrony krajobrazu, a wręcz przeciwnie – szpecą go. Ze tego względu, że są wystawione na widok publiczny, powodują negatywne wrażenie dotyczące krajobrazu miasta.
Odpowiadając na zarzut Wojewody jakoby § 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze uchwały naruszał przepisy prawa powszechnie obowiązującego, Prezydent wskazał, że część ogrodzeń jakie znajdują się na terenie miasta, zarówno tych prywatnych jak i publicznych, została wykonana z modnych kilkanaście lat temu ale niemających zbyt wiele wspólnego z estetyką prefabrykowanych elementów betonowych czy też żelbetowych. Ogrodzenia z tych materiałów nie wpływają pozytywnie na efekty wizualne i nie przyczyniają się do poprawy krajobrazu miasta. W ocenie organu, Rady Miejskiej posiadała legitymację do określenia rodzaju materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane ogrodzenia, w tym do określenia wyjątków od ustalonych przez siebie zasad, co wynika wprost z art. 37a ust. 1 ust. 3 u.p.z.p. Według organu, w ramach określenia materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane ogrodzenia, mieści się określenie materiałów, z jakich to nie mogą być wykonane. Określenie takie następuje bowiem odnośnie określonych uwarunkowań, właściwych dla danej gminy, co wynikałoby z uregulowania ust. 3 art. 37a u.p.z.p. Tym samym zakaz sytuowania ogrodzeń rozumiany jest w sposób szeroki i dotyczy nie tylko sytuowania ogrodzeń jako takich, ale również sytuowania poszczególnych rodzajów ogrodzeń.
Prezydent zaznaczył, że co do zasady nie są pożądane na terenie miasta ogrodzenia wykonane z elementów prefabrykowanych. Jednakże w jego poszczególnych częściach, z uwagi na jego specyfikę, charakter, czy też występujące uwarunkowania środowiskowe, zdecydowano o dopuszczeniu tego rodzaju ogrodzeń, ale pod warunkiem, że będą one obsadzone pnącą roślinnością i będą służyć zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego i jego otoczenia przed negatywnym oddziaływaniem poszczególnych instalacji zgodnie z odrębnymi przepisami. Na terenie miasta znajdują się zakłady produkcyjne, które mogą negatywnie oddziaływać na swoje otoczenie, co też znalazło odzwierciedlenie w tym przedmiocie w uchwale. Dodatkowo zaznaczono, że wbrew twierdzeniom Wojewody, rada ani w programie ochrony środowiska ani w innej uchwale dotyczącej ww. zagrożeń powodowanych przez różne zakłady produkcyjne, nie może wprowadzić obowiązku obsadzania ogrodzeń betonowych albo żelbetowych roślinnością pnącą, gdyż nie posiada do tego uprawnienia. Wskazano także, że sam zakres normy kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia zaskarżonej części uchwały oraz np. programu ochrony środowiska jest zupełnie inny i innego rodzaju regulacje mogą się znaleźć w każdej z tych dwóch uchwał.
Odpowiadając na zarzut nieważnością § 29 ust. 5 pkt 2 uchwały Prezydent wskazał, że zaskarżony przepis stanowi wypełnienie (uzupełnienie) delegacji ustawowej zawartej w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. - w zakresie warunku jaki musi spełnić właściciel danej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego po usunięciu z przestrzeni publicznej obiektu niezgodnego z zapisami uchwały, aby można było mówić o dostosowaniu do postanowień uchwały. Określając zasady i warunki dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały nie można nie uwzględniać faktu, że często tablica reklamowa albo urządzenie reklamowe są umieszczone w ścianie budynku. Osiągnięcie celu uchwały w przypadku usunięcia tych obiektów nie będzie możliwe bez jednoczesnego podjęcia działań uwzględniających elementy konstrukcyjne tych obiektów. Oceniając usunięcie danej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, należy spojrzeć na reklamę jako całość, obejmującą również elementy konstrukcyjne uniemożliwiające jej przesunięcie, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Wiąże się to z odpowiednimi technicznymi sposobami powiązania reklamy z gruntem, czy też z elewacją budynku, co zostawia widoczne i trwałe ślady pozostawione na tych powierzchniach, zauważalnych w przestrzeni publicznej. Prezydent podkreślił, że przepis § 29 ust. 5 pkt 2 uchwały stanowi nieodzowny element zasad dostosowania, o których mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i jednocześnie pozwoli na utrzymanie w należytym stanie miejsc sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, co wpłynie pozytywnie na ogólny odbiór przestrzeni publicznych i pozwoli na spełnienie celu stawianego uchwale przez ustawodawcę, a związanego z ochroną krajobrazu i jego degradacją. Natomiast nie będzie spełniało celu uchwały samo usunięcie tablicy reklamowej niezgodnej z wymogami uchwały, w sytuacji gdy po jej zdjęciu z elewacji będą widoczne ubytki w elewacji lub pozostawione w niej elementy mocujące.
Nie podzielając zarzutu organu nadzoru, że okna, witryny i drzwi oraz przeszklenia nie są istotnymi elementami architektonicznymi podlegającymi ochronie, autor odpowiedzi na skargę powołując się na treść analiz i inwentaryzacji poprzedzających procesowanie uchwały, wskazał, że wynika z nich jednoznacznie, że przypadki przesłaniania: okien, witryn i drzwi przez reklamy pojawiają się dość często na terenie miasta. Ponadto takie przesłonięcia wpływają niekorzystnie na miejski krajobraz i na samych mieszkańców zamieszkujących te budynki z przesłoniętymi oknami. Ustanowiony zakaz ma uzasadnienie funkcjonalne i wizualne ze względu m.in. na ochronę zabytkowych obiektów oraz bezpieczeństwo i komfort ludzi przebywających w poszczególnych pomieszczeniach takich budynków. Także zamieszczanie ogólnie określanych reklam w sposób przysłaniający: okna, witryny, przeszklenia również powodu zaśmiecanie miejskiego krajobrazu.
Na rozprawie w dniu 25.04.2023 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał w całości zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Pełnomocnik rady miejskiej, podtrzymując wnioski i wywodząc jak w odpowiedzi na skargę, zwrócił ponadto uwagę na definicję tablic i urządzeń reklamowych, które swym zakresem znaczeniowym obejmują również elementy konstrukcyjne oraz te służące zamocowywaniu do elewacji. W związku z tym wskazał, że kwestionowany zapis § 29 ust. 5 pkt 2 uchwały nie przekracza kompetencji prawodawczej. Dodatkowo wskazano, że kwestia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego elementów elewacji po usunięciu tablic reklamowych była już przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego w wyrokach WSA w Gdańsku w sprawach: II SA/Gd 403/18 oraz II SA/Gd 400/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie w części.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwała Rady Miejskiej Wałbrzycha z 08.11.2022 r. podjęta została na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten, wprowadzony do porządku prawnego przez art. 7 pkt 5 ustawy z 24.04.2015 r. o zmianie niektórych innych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774, ze zm.), upoważnia rady gmin do uchwalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Uchwała, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.).
Kontrola takich aktów przez sąd administracyjny nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności rozstrzygnięć lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 12.04.2011 r., sygn. akt II OSK 117/11, z 26.05.2011 r., sygn. akt II OSK 412/11).
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi przyjdzie jeszcze zauważyć, że celem zmian wprowadzonych ustawą z 24.04.2015 r. było dokonanie kompleksowej i całościowej regulacji w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano (druk VII.1525), że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń (co do wyglądu) tablic i urządzeń reklamowych. Wskazuje się również, że na odbiór krajobrazu mają wpływ kwestie związane z estetyką istniejących obiektów budowlanych.
Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Wojewody dotyczące zarzutu skargi odnoszącego się do § 5 pkt 24 oraz § 6 ust. 2 uchwały we fragmencie "oraz sezonowych dekoracji", jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ustalenie przepisów prawa miejscowego bez podstawy prawnej.
Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p.: Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Według ust. 2 tego przepisu: W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.
Mocą zakwestionowanej przez organ nadzoru regulacji Rada Miejska poprzez zdefiniowanie w § 5 pkt 24 uchwały pojęcia "sezonowej dekoracji", rozumianej jako wolnostojące lub usytuowanie na obiektach budowlanych lub budowlach, urządzenia związane z obchodami świąt, wydarzeniami okolicznościowych lub innymi uroczystościami bądź wydarzeniami, niemającymi charakteru komercyjnego, o ile nie stanowią one tablic reklamowych, szyldów lub innych urządzeń reklamowych, w przepisie § 6 ust. 2 uchwały wyłączyła w przypadku w ten sposób rozumianych sezonowych dekoracji, obowiązek stosowania się do ograniczeń przewidzianych dla obiektów małej architektów, o których mowa w ust. 1 pkt 5-6 tego przepisu uchwały (chodzi o ograniczenia dotyczące rodzaju materiałów budowlanych oraz kolorystyki).
Spór, który zarysował się na tle powołanej regulacji uchwały dotyczy tego, czy w przypadku w ten sposób zdefiniowanego pojęcia "sezonowej dekoracji", nie doszło do wyjścia poza zakres przedmiotowy uchwały, poprzez uregulowanie w niej zasad i warunków sytuowania obiektów, które nie są obiektami małej architektury.
Ustawodawca pojęcie obiektów małej architektury zdefiniował w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 w tej ustawy należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.
Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazuje się na otwarty katalog obiektów małej architektury wymienionych w art. 3 pkt 4 u.p.b., w ocenie Sądu, uwzględniając ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, definicja obiektu małej architektury zawarta w tym przepisie łączy w sobie kryteria konstrukcyjne oraz funkcjonalne (zob. wyroki NSA z 30.03.2022 r., sygn. akt II OSK 988/19 oraz z 14.09.2021 r., sygn. akt II OSK 3089/18). Wskazanie przez ustawodawcę reprezentatywnych przykładów form zaliczanych do małej architektury nie zmienia więc tego, że obiekty te mają mieć względnie niewielkie wymiary, a jednocześnie określone funkcje. Obiektami małej architektury będą takie konstrukcje, które służą kultowi religijnemu lub stanowią elementy architektury ogrodowej, albo służą rekreacji codziennej bądź utrzymaniu porządku na określonej nieruchomości. Natomiast w myśl § 5 pkt 24 uchwały, sezonowe dekoracje dotyczą różnych, nie tylko świątecznych wydarzeń.
Przede wszystkim jednak należy wskazać, że obiekt małej architektury jest w myśl definicji, o której mowa w art. 3 pkt 1 u.p.b. obiektem budowlanym, wzniesionym przy użyciu wyrobów budowlanych. Przepisy ustawy Prawo budowlane w sposób precyzyjny przy tym odróżniają pojęcie obiektu budowlanego oraz urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 u.p.b.). Również na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyni się takie rozróżnienie. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1 pkt 20a tej ustawy przez urządzenie inne niż wolnostojące należy przez to rozumieć urządzenia techniczne zamontowane na budynku. Tymczasem, w świetle § 5 pkt 24 uchwały, sezonowe dekoracje są to urządzenia wolnostojące lub sytuowane na obiektach budowlanych lub budowlach. Już zatem na poziomie użytych definicji ustawowych można postawić tezę, aczkolwiek nie tak kategoryczną jak organ nadzoru, że ze względu na sposób zdefiniowania przez Radę Miejską pojęcia "sezonowej dekoracji", nie zawsze będzie możliwe zaliczenie ich do kategorii obiektu budowlanego a tym samym do obiektu małej architektury. Można bowiem wskazać przypadki, gdzie sezonowe dekoracje, traktowane jako urządzenia wolnostojące lub sytuowane na obiektach budowlanych lub budowlach, nie będą się składać z budowlanego komponentu (zob. pojęcie budowlanego urządzenia technicznego, o którym mowa w definicji budowli w art. 3 pkt 3 u.p.b.). Powyższe zastrzeżenie Sądu pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności zarzutu skargi. Dlatego idąc za wnioskiem organu nadzoru należało stwierdzić, że tak zdefiniowane sezonowe dekoracje nie tylko nie podlegają regulacji u.p.b. ale także pozostają poza zakresem regulacji wynikającym z u.p.z.p., w tym art. 37a ust. 1 tej ustawy. Dlatego za istotne naruszenie prawa, polegające na ustanowieniu przepisu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawna, Sąd uznał postanowienia uchwały regulujące materię sezonowych dekoracji.
Sąd podzielił również zarzut skargi dotyczący § 5 pkt 32 uchwały we fragmencie: "braw", "tła" i "wyrównania lub justowania". Definiując w tym przepisie uchwały pojęcie szyldu wizytówkowego Rada wskazała, że należy przez to rozumieć szyld zamocowany równolegle do płaszczyzny sytuowania, najczęściej zgrupowany z innymi szyldami wizytówkowymi usytuowanymi obrębie danej płaszczyzny sytuowania w sposób modułowy z uwzględnieniem jednolitych zasad, takich jak zastosowanie barw, wymiarów, odstępów między nimi, tła, pól ochronnych, wyrównania lub justowania treści, zawierających dane identyfikacyjne działalności lub informacje o godzinach otwarcia, przyjęć, rejestracji. Wojewoda w przypadku powołanej definicji zarzucił Radzie naruszenie art. 37a ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie kompetencji ustawowej do ustalenia zasad i warunków sytuowania szyldów. Zgodnie z art. 37a ust. 2 u.p.z.p., w odniesieniu do szyldów w uchwale krajobrazowej określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Zestawienie powyższej regulacji z treścią ust. 1 tego przepisu, prowadzi do niekwestionowanego przez strony wniosku, że w przypadku szyldów, poza zakresem upoważnienia ustawowego pozostaje regulacja dotycząca standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane szyldy. Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy w przypadku szyldu wizytówkowego, który został zdefiniowany w § 5 pkt 32 uchwały, Rada posiadała umocowanie w normie kompetencyjnej zawartej w art. 37a ust. 2 u.p.z.p. do określenia wobec tego rodzaju szyldu – barw, tła i wyrównania lub justowania treści, co zdaniem Wojewody, odnosi się do standardów jakościowych, których zgodnie z art. 37a ust. 2 u.p.z.p., nie określa się dla szyldów.
Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, definiując pojęcie szyldu wizytówkowego, Rada określiła niezbędne zasady i warunki sytuowania tego rodzaju szyldów, a nie ich standardy jakościowe. W przekonaniu Rady, kompleksowe określenie zasad i warunków sytuowania tego rodzaju szyldów, w tym ich sytuowania względem siebie, wymagało określenia jednolitych zasad dotyczących wymiarów, odstępów między nimi, tła, wyrównania lub justowania treści.
Sąd nie podziela tego stanowiska. Użycie bowiem w powołanej definicji pojęć "barwa", "tło", "wyrównanie lub justowanie treści", jako zasady, której uwzględnienia wymaga sytuowanie szyldu wizytówkowego, nie oznacza jeszcze, że nie mamy do czynienia ze standardem jakościowym, według którego ma być wykonany szyld wizytówkowy. Powyższego zabiegu interpretacyjnego nie usprawiedliwia w żadnym stopniu cel, w jakim uchwała została podjęta. Uporządkowanie przestrzeni miejskiej nie może odbywać się bez podstawy prawnej. Skoro zatem normy kompetencyjne zawarte w art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. nie pokrywają się ze sobą w zakresie stanowienia wobec szyldów standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, to tym samym ustanowienie zasad sytuowania szyldów nie może dotyczyć ich standardów jakościowych. Z przedstawionych względów zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 37a ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do § 5 pkt 32 we fragmencie: "barw", "tła", "wyrównania lub justowania treści". Ujednolicanie każdego rodzaju szyldów, w tym wizytówkowych w zakresie "barw", "tła", "wyrównania lub justowania treści" należy uznać za ogólne określanie standardów jakościowych szyldów, do czego Rada nie była upoważniona z uwagi na zakres delegacji ustawowej. Jeśli zatem brak jest upoważnienia ustawowego do określania standardów jakościowych szyldów, to część definicji z § 5 pkt 32 uchwały, wydana została z istotnym naruszeniem upoważniania ustawowego, tj. z istotnym naruszeniem art. 37a ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu również regulacja zawarta w § 7 pkt 1 lit. a tired pierwsze uchwały została ustanowiona z przekroczeniem normy kompetencyjnej określonej w art. 37a ust. 1, ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie zakwestionowanym przepisem uchwały, w zakresie ogrodzeń, ustala się następujące zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, o ile inne przepisy uchwały nie stanowią inaczej: 1) zakazuje się sytuowania ogrodzeń wykonanych z pełnych prefabrykowanych elementów betonowych, żelbetowych, z wyjątkiem ogrodzeń obsadzonych roślinnością pnącą - służących spełnieniu standardów jakości środowiska określonych w przepisach odrębnych w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza, zanieczyszczenia odpadami, oddziaływania komunikacji.
W świetle art. 37a ust. 3 u.p.z.p. w uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Należy raz jeszcze podkreślić, że każda norma kompetencyjna musi być realizowana przez organ gminy stanowiący akt prawa miejscowego w sposób ścisły, a więc z uwzględnieniem celu w jakim została ustanowiona, w tym przypadku będzie to ochrona krajobrazu na terenie gminy przed jego degradacją. Celem przyznanego gminie upoważnienia ustawowego nie jest zatem ochrona innych wartości. Nie odbierając zatem Radzie upoważnienia do określania rodzaju materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane ogrodzenia, w tym do określenia wyjątków od ustanowionych przez siebie zasad, co wprost wynika z art. 37a ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., stanowisko Sądu oznacza natomiast tyle, że o tym czy dany rodzaj ogrodzenia, w tym wykonany z betonowych elementów prefabrykowanych, będzie obsadzony roślinnością pnącą i będzie służyć zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego i najbliższego otoczenia przed negatywnym oddziaływanie poszczególnych instalacjami, nie decyduje Rada w uchwale krajobrazowej. Rada nie ma uprawienia aby warunkować w uchwale krajobrazowej możliwość wykonania ogrodzeń z elementów prefabrykowanych od wymogów przyrodniczych czy też ochrony środowiska. Celem regulacji uchwały krajobrazowej nie jest poprawa standardów jakościowych środowiska. Jeżeli zatem Rada, w ramach wyjątków od ustanowionych przez siebie zasad, nadal zamierza dopuścić możliwość wykorzystania - pod pewnymi warunkami - w przestrzeni publicznej ogrodzeń wykonanych z elementów prefabrykowanych, to powinna to określić poprzez uwarunkowania, odnoszące się do jednoznacznych celów uchwały krajobrazowej.
W pozostałym zakresie uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Sąd skargę Wojewody oddalił.
Uzasadniając takie stanowisko należy stwierdzić, że przepis art. 37a ust. 1 u.p.z.p. pozwala w uchwale krajobrazowej na określenie zasad i warunków utrzymania obiektów małej architektury pod względem estetycznym. Na podstawie § 6 ust. 1 pkt 11 uchwały - w zakresie obiektów małej architektury, Rada wskazała, że ustala się następujące zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, o ile inne przepisy uchwały nie stanowią inaczej - 11) nakazuje się zabezpieczenie przed utlenianiem się powierzchni metalowych powłokami ochronnymi, z wyłączeniem metali pierwotnie utlenionych oraz stali nierdzewnej. W przeciwieństwie do przepisu § 7 pkt 1 lit. a tired pierwsze uchwały, za taką regulacją przemawia cel jej wprowadzenia, którym jest ochrona krajobrazu, a także to, że w powołanym przepisie mowa jest o "sytuowaniu" tego rodzaju obiektów jak również o standardach jakościowych materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane. Należało zatem zgodzić się w autorem odpowiedzi na skargę, że w standard jakościowy obiektu małej architektury wpisuje się wymóg użycia takich rozwiązań technologicznych i materiałowych, dzięki którym takie obiekty będą utrzymywane w dobrym stanie wizualnym przez długi okres użytkowania, co niewątpliwie wpłynie pozytywnie na odbiór przestrzeni publicznej i pozwoli na osiągniecie celu stawianego uchwale, związanego przecież z ochroną krajobrazu (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 21.09.2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1164/22).
Z tych samych powodów Sąd nie podzielił zarzutu Wojewody odnośnie przekroczenia przez Radę Miejską upoważnienia ustawowego przy uchwalaniu przepisu § 29 ust. 5 pkt 2 uchwały. W tym przepisie Rada wskazała, że ustala się następujące zasady i warunki dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w ust. 2-4: 2) należy przywrócić elementy przestrzeni zmienione w wyniku sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niezgodnych z przepisami niniejszej uchwały, do stanu poprzedniego, w szczególności poprzez uzupełnienie braków w powierzchniach i nawierzchniach sytuowania materiałami budowlanymi oraz rozmieszczenia według stanu poprzedniego. Jak stanowi przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p., uchwała krajobrazowa określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. W ocenie Sądu, kwestionowany przez organ nadzoru przepis § 29 ust. 5 pkt 2 uchwały, stanowi wypełnienie tak sformułowanej delegacji ustawowej. Określając bowiem zasady i warunki dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały nie można nie uwzględnić faktu, że często tablica reklamowa albo urządzenie reklamowe są umieszczone na ścianie budynku. Osiągnięcie pełnego celu uchwały w przypadku usunięcia tych obiektów nie będzie możliwe bez jednoczesnego podjęcia działań uwzględniających elementy konstrukcyjne tych obiektów. Dodatkowo biorąc pod uwagę zasadę a maiore ad minus, wnioskowanie z większego na mniejsze, skoro ustawodawca upoważnił Radę do określenia warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie wyłączając usunięcia niezgodnych z przepisami uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wraz z nich zamocowaniami, takim jak kotwy, fundamenty, haki lub ślady lub otwory po zamocowaniu (zob. § 29 ust. 5 pkt 1 uchwały), to dlaczego z zasad i warunków dostosowania wyłączyć obowiązek przywrócenie elementów przestrzeni zmienionych w wyniku sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, poprzez uzupełnienie braków w powierzchniach i nawierzchniach ich sytuowania materiałami budowlanymi oraz rozmieszczenia według stanu poprzedniego. Przyjdzie ponadto zauważyć, że kwestionowany w skardze obowiązek - w porównaniu z zakresem delegacji ustawowej - został ograniczony przedmiotowo, wyłączenie do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych.
Nie sposób zgodzić się również z argumentacją Wojewody, że zakres regulacji zawarty w § 10 ust. 3 pkt 3 lit. b, § 11 ust. 1 pkt 6, § 14 ust. 4 pkt 2 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. polegającym na przekroczeniu kompetencji prawodawczej. W ocenie Sądu, zakwestionowane przez organ nadzoru regulacje uchwały stanowią warunek usytuowania bilbordów, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, szyldów w taki sposób, aby nie przesłaniały otworów okiennych, drzwiowych, przeszkleń, które są elementami istotnymi krajobrazowo, architektonicznie, a przede wszystkim posiadają znaczeniu społeczno-kulturalnym. Okna, drzwi, przeszklenia są nie tylko głęboko osadzone w kulturze budowlanej, ale są niezbędne do codziennego funkcjonowania ludzi. Dlatego nie można mówić o przekroczeniu kompetencji prawodawczej (tak też NSA w wyroku z 15.10.2019 r., sygn. akt II OSK 2880/17).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej.