II SA/Wr 118/03

II SA/Wr 118/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/
Lidia Serwiniowska
Tadeusz Kuczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 26, art. 30 ust. 2, art. 39 ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 5 październik 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania i zwrotu wydatków przeznaczonych na świadczenia w zakresie dożywiania uczniów uczęszczających do szkół podstawowych i gimnazjów z terenu gminy D. stwierdza nieważność § 4 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie dożywiania uczniów uczęszczających do szkół podstawowych i gimnazjów z terenu gminy D..
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy we W. działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20.06.1985 r. o prokuraturze zaskarżył uchwałę [...]Rady Gminy D. z dnia [...]r. w sprawie zasad przyznawania i zwrotu wydatków przeznaczonych na świadczenia w zakresie dożywiania uczniów uczęszczających do szkół podstawowych i gimnazjów z terenu gminy D. zarzucając naruszenie art. 11 a, art. 26, art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591).
Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 4, w którym określono, że wykonanie uchwały powierza się Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej.
W uzasadnieniu podał, że Rada Gminy nie może zlecić wykonania uchwały organowi innemu niż Zarząd Gminy (w niektórych wypadkach - przewodniczący zarządu).
Art. 11 a ustawy o samorządzie gminnym stwierdza, że organami gminy są Rada i Zarząd. Zarząd Gminy jest organem wykonawczym Rady Gminy i jemu powierza się wykonanie uchwał. Powierzenie wykonania uchwały Kierownikowi GOPS następuje na mocy decyzji przewodniczącego Zarządu (art. 4 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 r. tekst jednolity (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości i obciążenie kosztami postępowania skarżącego.
Wskazała, że organem wykonawczym gminy do dnia [...]r. był zarząd gminy. Obecnie organem wykonawczyni Gminy jest wójt. Zadania i kompetencje zarządu stały się zadaniami i kompetencjami wójta. Zatem, pomimo tego, iż Prokurator Okręgowy wskazuje w skardze wniesionej do Sądu w dniu [...] r. na Zarząd Gminy jako organ wykonawczy, to jednak należy, odnosząc się do obowiązującego w dniu wniesienia skargi stanu prawnego, wskazać na wójta jako organ wykonawczy gminy.
Stwierdzono, że powierzenie wykonanie uchwały o dożywianiu Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej Rada Gminy D. nie naruszyła przepisów prawa.
Wskazane przez Skarżącego przepisy, które w jego ocenie, zostały naruszone przez Radę Gminy D. przy podejmowaniu uchwały, stanowią, iż wójt jest organem wykonawczym gminy i do jego zadań należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. Jest to niekwestionowana zasada prawa samorządowego, która jednak, w określonych przez przepisy prawa sytuacjach, ulega modyfikacji. Skarżący nie wziął bowiem pod uwagę szczególnych rozwiązań prawnych dotyczących realizacji zadań pomocy społecznej uregulowanych w ustawie z dnia z dnia 29 listopada 1990r o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. , Nr 64, póz. 414, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej".
Na organach jednostek samorządu terytorialnego, a zatem i na organach gminy oraz na administracji rządowej, w zakresie ustalonym ustawami, spoczywa, zgodnie z przepisem art. 9 ustawy o pomocy społecznej, obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej. Gmina ma obowiązek wykonywania zarówno zadań własnych jak i zadań zleconych z zakresu pomocy społecznej i do ich realizacji stworzone zostały jednostki organizacyjne -ośrodki pomocy społecznej. Ośrodek pomocy społecznej, zgodnie z przepisem art. 46 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wykonuje zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej zgodnie z ustaleniami rady gminy. Zadania te są realizowane poprzez wydawanie decyzji administracyjnych. Organem uprawnionym do ich wydawania w gminie zgodnie z przepisem art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zwaną dalej "ustawą o samorządzie gminnym", jest wójt. Ustawa o pomocy społecznej zawiera jednak szczególną regulację pozwalającą na to, aby rada gminy przeniosła kompetencje, ustawowo przypisane wójtowi, na kierownika ośrodka pomocy społecznej. Mianowicie Rada gminy udziela, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych oraz może upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonania zadań własnych gminy oraz własnych o charakterze obowiązkowym.
Uprawnienie wynikające z przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i uprawnienie oparte na przepisie art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest uprawnieniem rady gminy jako organu stanowiącego i wyraża się w możliwości wyznaczenia innego ( niż ustawowo określony wójt czy burmistrz) organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w formie decyzji. Upoważnienie udzielone przez radę gminy kierownikowi ośrodka pomocy społecznej nie jest pełnomocnictwem do działania w jej imieniu, ale ma charakter przepisu kompetencyjnego, przenoszącego władczą kompetencję ustawowo przypisaną wójtowi na kierownika ośrodka. Z chwilą udzielenia tego upoważnienia kierownik ośrodka pomocy społecznej pełni funkcję administracji i wydaje decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu rady, choć to ona udziela upoważnienia (vide: wyrok NSA w Łodzi z dnia 24.06.1994r. S.A./Łd 1417/94).
Rada Gminy D. skorzystała z przyznanego jej przez ustawodawcę uprawnienia i uchwałą nr [...]z dnia [...]r. upoważniła Panią T. K. - Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach świadczeń pomocy społecznej w zakresie zadań zleconych oraz zadań własnych gminy, w tym zadań o charakterze obowiązkowym. Na podstawie tej uchwały Kierownik GOPS w D. upoważniony został tym samym do wydawania decyzji administracyjnych w powyższym zakresie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w trybie określonym przepisami kodeks postępowania administracyjnego.
Do zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym, realizowanych przez gminy należy m.in. zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt l ustawy o pomocy społecznej udzielanie posiłku. Dlatego też Rada Gminy D. postanowiła określić w uchwale zasady przyznawania i zwrotu wydatków przeznaczonych na świadczenia w zakresie dożywiania uczniów uczęszczających do szkół podstawowych i gimnazjów z terenu gminy D.. Realizację tej uchwały powierzyć można było jedynie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, ponieważ Rada Gminy D. podejmując uchwałę nr [...]z dnia [...]r. ustaliła tym samym, iż to właśnie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., przy pomocy ośrodka pomocy społecznej, realizować będzie zadania własne gminy z zakresu pomocy społecznej, w tym również zadania o charakterze obowiązkowym. Zasadnym było więc powierzone wykonania uchwały o dożywianiu Kierownikowi GOPS, a nie Zarządowi Gminy, będącemu wprawdzie organem wykonawczym gminy, ale nieuprawnionym do wykonania uchwały o dożywianiu (podobnie: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...]r. - [...]).
Dla Strony Przeciwnej całkowicie niezrozumiałym jest ta część uzasadnienia skargi, w której Skarżący wskazuje, iż "powierzenie wykonania uchwały Kierownikowi GOPS następuje na mocy decyzji przewodniczącego Zarządu". Jako argumentację prawną dla tak zajętego stanowiska Skarżący powołał przepis art. 4 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. W ocenie Strony Przeciwnej przedstawiona argumentacja jest błędna, a przywołany przepis, regulujący całkowicie odmienną materię z zakresu prawa pracy, całkowicie chybiony. Przywołany przez Stronę Skarżącą przepis stanowi bowiem jedynie, że wójt podejmuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Powierzenie wykonania uchwały nie może być ocenione jako czynność z zakresu prawa pracy. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i wykonywać ją mogą jedynie uprawnione organy. Kierownik GOPS wykonując uchwałę działa jako organ administracji publicznej, a niejako pracownik samorządowy. Gdyby nawet przyjąć za Stroną Skarżącą, że powierzenie wykonania uchwały należy traktować jako "polecenie służbowe" to i tak przyjęte założenie byłoby wadliwe, albowiem bez decyzji rady gminy w tej mierze żadne "polecenie służbowe" nie byłoby skuteczne.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż zarzut Prokuratora Okręgowego o naruszeniu w zaskarżonej uchwale przepisów art. l la , art. 26, art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest nieuzasadniony, a zatem skarga powinna zostać oddalona w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy.
Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Skargę należy uznać za zasadną, co do zgodności z prawem uchwały Rady Gminy D. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie zasad przyznawania i zwrotu wydatków przeznaczonych na świadczenia w zakresie dożywiania uczniów uczęszczających do szkół podstawowych i gimnazjów z terenu gminy D..
Powierzenie wykonania uchwały w przedmiocie zasad przyznawania i zwrotu wydatków przeznaczonych na świadczenia w zakresie dożywiania uczniów kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Rację ma skarżący, że Rada Gminy nie może zlecić wykonania uchwały organowi innemu niż zarząd gminy czy wyjątkowo jego przewodniczącemu.
Stosownie do art. 26 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /DZ. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm./organem wykonawczym gminy jest zarząd. Art.30 ustawy precyzuje, że zarząd wykonuje uchwały rady gminny i zadania gminy określone przepisami prawa, a do jego zadań należy w szczególności określenia sposobu wykonania uchwał, jak też gospodarowanie mieniem komunalnym.
Wyłącznej kompetencji zarządu w tym zakresie nie może zastąpić organ upoważniony przez Radę Gminy na podstawie art. 39 ust 3 ustawy samorządzie gminny w związku z art. 46 ust. 5 ustawy pomocy społecznej do wydania decyzji w zakresie wykonywania zadań własnych gminy. Wprawdzie Ośrodek Pomocy Społecznej wykonuje zadania własne gminy w oparciu o art.46 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z ustaleniami gminy, jednak ich realizacja jak przyznaje sama Rada Gminy w odpowiedzi na skargę ograniczona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Pojęcie natomiast wykonywania uchwały Rady Gminy niewątpliwie wykracz poza ten zakres, gdyż wiąże się z szerszymi zadaniami niż tylko wydawanie decyzji, chociażby przez określenie na bieżąco wobec zmieniającej się sytuacji ewentualnie niezbędnych sposobów wykonywania uchwały, jak też gospodarowania środkami należącymi do mienia komunalnego ( art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ). Nie budzi wątpliwości, iż kompetencje zarządu w tak powołanych granicach stosownie do obowiązujących przepisów prawa nie mogą być przenoszone w drodze postanowień uchwały Rady Gminy na jednostki organizacyjne gminy.
Z tychże względów należy uznać, iż zaskarżona uchwała w § 4 jest niezgodna z art. 11 a, art. 26, art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym obowiązującymi w dniu jej podjęcia.
Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.