II SA/Wr 117/25

II SA/Wr 117/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 119 art. 120 art. 29 art. 121 art. 122 art. 6 art. 125 art. 126
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 757
art. 62 ust. 1 art. 81c
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2024 r. Nr 1301/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi O. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w S. (dalej: spółka, strona skarżąca) jest wskazane w sentencji postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji), którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 29 lipca 2024 r., nr 1566/2024 o nałożeniu grzywny celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł.
Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia 17 listopada 2023 r., nr 2233/2023, PINB nakazał Spółce – jako właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego we W. przy ul. [...] – usunięcie zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego budynku poprzez:
1/ przeprowadzenie kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.);
2/ sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego ww. budynku – odnoszącej się do konstrukcji budynku.
Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja, wskutek rozpoznania wniesionego przez Spółkę odwołania, została utrzymana w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2024 r. nr 188/2024.
W dniu 2 kwietnia 2024 r. PINB wystosował do strony skarżącej upomnienie nr [...], którym wezwał Spółkę do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z dnia 8 lutego 2024 r. oraz do zapłaty kosztów upomnienia. Pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r. Spółka przedłożyła odpowiedź na upomnienie wraz z załącznikami, zaś pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r. strona wniosła o wszczęcie procedury z art. 67 Prawa budowlanego i wydanie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.
PINB w dniu 23 kwietnia 2024 r., przeprowadził kontrolę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., podczas której stwierdzono brak możliwości oceny stanu technicznego wnętrza budynku, bowiem wejście do budynku zostało zamurowane, a wnętrza budynku nie udostępniono. Z protokołu kontroli wynika, że obecny na miejscu przedstawiciel Spółki oświadczył, że roboty budowlane nakazane decyzją z 17 listopada 2023 r. są w trakcie wykonywania, a część z nich została już wykonana. W toku postępowania właściciel obiektu złożył szereg ekspertyz, w tym ekspertyzę mykologiczną, ekspertyzę budowlaną oraz ekspertyzę materiałową o klasie nośności cegły i zdaniem właściciela, budynek jest w stanie awaryjnym, w związku z czym podtrzymał swój wniosek o zastosowanie procedury z przepisu art. 67 p.b.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2024 r., PINB poinformował, że nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki części obiektu budowlanego i wydania decyzji w trybie przepisu art. 67 Prawa budowlanego, nakazującej wyburzenie dachu i ścian konstrukcyjnych dwóch najwyższych kondygnacji wraz z trzonami kominowymi budynków.
W dniu 26 kwietnia 2024 r. PINB wydał tytuł wykonawczy nr [...], skierowany do strony skarżącej i obejmujący obowiązki wynikające z decyzji DWINB z dnia 8 lutego 2024 r., nr 188/2024, zaś przy piśmie z dnia 21 maja 2024 r. Spółka przedłożyła oryginał raportu technicznego z realizacji nakazów i zaleceń powiatowego organu nadzoru budowlanego dla zabezpieczenia kamienic wzdłuż pierzei ul. [...] do [...] i ul. [...] wraz z oświadczeniem mgr inż. R. M.
Postanowieniem z dnia 29 lipca 2024 r. nr 1576/2024 PINB nałożył na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł oraz wezwał do jej uiszczenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia i do wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości, wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 26 kwietnia 2024 r., w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła strona skarżąca. W jego treści zarzucono naruszenie art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.) i art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji i nałożenie grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy obowiązek którego dotyczy tytuł wykonawczy na podstawie art. 81c ust. 4 p.b. winien być egzekwowany poprzez zlecenie wykonania ekspertyzy i oceny na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia, skoro organ kwestionuje zakres przedłożonych w niniejszym postępowaniu dokumentów.
W związku z postępowaniem egzekucyjnym, w dniu 2 października 2024 r., strona przedłożyła protokoły z rocznej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia (branża budowlana, sanitarna, elektryczna) związane z przedmiotowym budynkiem.
W dniu 18 listopada 2024 r., DWINB postanowieniem nr 1194/2024, nałożył na organ I instancji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dostarczenie do organu odwoławczego protokołu z rocznej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia (branża budowlana, sanitarna, elektryczna), budynku przy ul. [...] we W. wraz z zajętym stanowiskiem, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Przy piśmie z dnia 26 listopada 2024 r. PINB przedłożył wymagane protokoły wraz z zajętym stanowiskiem, a także innymi pismami w sprawie, złożonymi przez skarżącą spółkę.
W wyniku rozpoznania zażalenia Spółki DWINB wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji był zobowiązany wszcząć postępowanie egzekucyjne i zastosować środek egzekucyjny, bowiem decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, podlega wykonaniu. Dopóki istnieje w obrocie prawnym konkretna decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Poprzez wzgląd na treść zażalenia należy podkreślić, że w przypadku obowiązków podlegających egzekucji nie chodzi tylko o podjęcie starań w celu realizacji obowiązków, ale o ich skuteczność. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji decyzji, nakładającej na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę, że nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego, gdyż to nie jest to przedmiot prowadzonego postępowania. Rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie zgodność tego postanowienia z prawem.
Wskazano nadto, że za nałożeniem grzywny przemawiało niewykonanie obowiązków wynikających z decyzji DWINB z dnia 8 lutego 2024 r. (nr 188/2024), utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 17 listopada 2023 r. (nr 2233/2023). Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że strona skarżąca w dniu 2 października 2024 r., przedłożyła protokół z rocznej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz jego otoczenia (branża budowlana, sanitarna i elektryczna), a także przedłożyła opracowanie autorstwa mgr inż. R. M. zatytułowane ,,Ekspertyza techniczna określająca obecny stan kamienic wzdłuż pierzei ul. [...] do [...] i ul. [...]". Jak podkreślono organ I instancji uznał, że obowiązek przeprowadzenia kontroli, pomimo uchybień, można uznać za wykonany. W dalszym ciągu strona skarżąca jednak nie wykonała obowiązku wykonania ekspertyzy w sprawie, bowiem przedłożona ekspertyza nie spełnia kryteriów, które winna zawierać ekspertyza.
Odnośnie naruszenia art. 81c ust. 4 p.b. wskazano, że w sprawie obowiązek został nałożony decyzją administracyjną na mocy art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Jakkolwiek ma on charakter dowodowy, to podlega egzekucji administracyjnej, bowiem żaden przepis prawny nie stanowi, że powinien być dochodzony w inny sposób. W konsekwencji stwierdzono, że PINB nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca zarzuciła DWINB naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 62 ust. 3 p.b. w związku z art. 81c ust. 2-4 p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisów, wyrażającą się w błędnym przyjęciu przez organ II instancji, że w przypadku niewykonania przez stronę nałożonego na nią obowiązku przedłożenia oceny i ekspertyz stanu technicznego budynku na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. organ zobligowany jest wszcząć egzekucję administracyjną, albowiem nie może skorzystać z przewidzianego w art. 81c ust. 4 p.b. uprawnienia w postaci samodzielnego zlecenia opracowania takich ekspertyz, gdyż uprawnienie to nie znajduje zastosowania do obowiązku orzekanego na podstawie art. 63 ust. 3 p.b.; tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisów nakazuje przyjąć, iż art. 63 ust. 3 w zakresie przewidzianego w nim zobowiązania do przedłożenia ocen i ekspertyz stanu technicznego budynku jest zawsze przepisem stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 p.b., a tym samym w przypadku niewykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 p.b., niedopuszczalnym jest wszczynanie egzekucji administracyjnej, gdyż jedyną dozwoloną formą reakcji organu jest samodzielne zlecenie jej wykonywania na podstawie art. 81c ust. 4 p.b.;
2/ art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. wyrażające się w niezastosowaniu tych przepisów, albowiem organ II instancji uznał zasadność wszczęcia wobec strony postępowania egzekucyjnego, podczas gdy (mając na uwadze prawo i obowiązek skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 81c ust. 4 p.b.) winien stwierdzić niedopuszczalność takiego postępowania (na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a.) i umorzyć niedopuszczalną egzekucję administracyjną (na podstawie art. 59 § 1 pkt. 1 u.p.e.a.);
3/ art. 7 § 1 i 2 w zw. z art. 119 art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt. 1 i 2 u.p.e.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie, które polegało na uznaniu przez organ II instancji zasadności zastosowania ww. przepisów, a więc zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia (uregulowanej tymi przepisami) w okolicznościach, w których prowadzenie postępowania egzekucyjnego – co do zasady – było niedopuszczalne;
4/ art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., albowiem na podstawie uzasadnienia skarżonego postanowienia strona nie jest w stanie zrekonstruować powodów, dla których organ II instancji ocenił przedłożone przez skarżącą ekspertyzy za niewystarczające i na tej podstawie uznał, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku nie został przez stronę zrealizowany; kwestionowane uzasadnienie w tym zakresie sprowadza się do następującego stwierdzenia.
Jednocześnie wniesiono o: 1/ uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), 2/ uchylenie postanowienia organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., 3/ umorzenie postępowania przez organem I oraz II instancji na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., 4/ zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 7 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 117/25 Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś w związku ze złożonym przez pełnomocnika strony skarżącej wnioskiem o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron na podstawie art. 126 p.p.s.a., Sąd postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2025 r. odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest więc uzależnione od wniosku strony.
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęto postanowienie DWINB którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji z 29 lipca 2024 r. (nr 1566/2024) nakładającym na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł wraz z wezwaniem do jej wpłacenia w terminie 60 dni i do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 26 kwietnia 2024 r., mającą doprowadzić do wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania, a także sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W.
Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Co więcej grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.).
Zaznaczyć trzeba, że zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy z kolei wytyczone są aktem, który jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie jest to postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia – co za tym idzie, Sąd władny jest wyłącznie ocenić zasadność zastosowania tego środka egzekucyjnego na podstawie przepisów ustawy, która ma tutaj zastosowanie, to jest ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rezultacie okoliczności odnoszące się do zasadności wydania decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, pozostają poza obszarem rozpoznania niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki prawne przysługujące zobowiązanemu podmiotowi w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą więc służyć podważaniu decyzji będącej podstawą egzekucji – rozstrzygnięcie to może być podważane w innym trybie prawem przewidzianym, czy to zwyczajnym, czy nadzwyczajnym.
Odnosząc się do samego faktu nałożenia grzywny w celu przymuszenia, Sąd miał na uwadze, że nałożone na stronę skarżącą obowiązki wynikały z przepisów Prawa budowlanego. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Po drugie, zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.
Przechodząc zatem do oceny podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności odwołać należy się do argumentacji, zgodnie z którą, w przypadku niewykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, niedopuszczalnym jest wszczynanie egzekucji administracyjnej, gdyż jedyną dozwoloną formą reakcji organu jest samodzielne zlecenie jej wykonywania na podstawie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego.
W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za swoje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 3 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2028/21 (dost. w CBOSA). W tym zakresie NSA wskazał, że nałożony na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. obowiązek przeprowadzenia określonej kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku, podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowania egzekucyjnym w administracji. Z powołanego przepisu wynika, że organ nadzoru budowlanego, jeżeli zajdą przewidziane w tym przepisie przesłanki (zostanie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), może nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego, jego otoczenia lub sposobu użytkowania w zakresie wynikającym z art. 62 ust. 1 p.b., a ponadto z tych samych powodów zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Nałożenie jednocześnie obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu następuje w formie decyzji administracyjnej. Od tej sytuacji należy odróżnić przypadek, w którym jest nakładany, po uprzednim nakazaniu przeprowadzenia kontroli, obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Wówczas, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. II OPS 4/15, ONSAiWSA 2016/4/55, formą prawną nałożenia takiego obowiązku będzie postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 i 3 p.b. Takie postanowienie ma charakter stricte dowodowy. Nałożony nim obowiązek nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 81c ust. 4 p.b. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
W rezultacie stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy organy nie wydały postanowienia na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 i 3 p.b. Organ podjął decyzję powołując art. 62 ust. 3 p.b. Tym samym dopóki decyzja ta istnieje w obrocie prawnym, to obliguje ona zobowiązanych do wykonania wynikających z niej obowiązków, a w razie bezczynności zobowiązanych organ jako wierzyciel, obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a. uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Taka też sytuacja miała miejsce w sprawie. Do wydanej decyzji organu nadzoru budowlanego nie miał zatem zastosowania przepis art. 81c ust. 4 p.b. Obowiązki wynikające z powyższej decyzji w przypadku ich niewykonania mogą być zatem egzekwowane jako obowiązki o charakterze niepieniężnym, na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 62 Lex/el).
Tym samym nie mógł zostać uwzględniony podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 62 ust. 3 p.b. w zw. z art. 81c ust. 2-4 p.b. Z tych samych powodów nie okazały się skuteczne zarzuty naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a także art. 7 § 1 i 2 w zw. z art. 119 art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt. 1 i 2 u.p.e.a.
W odniesieniu do zarzutu do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. należy wskazać, że w badanej sprawie źródłem nałożonych na stronę skarżącą obowiązków jest decyzja DWINB z dnia 7 lutego 2024 r. (nr 183/2024), którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 17 listopada 2023 r. (nr 2235/2023). Uwzględniając wszystkie dotychczasowe uwagi nie ulega także wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności podmiotu zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest – na mocy art. 6 u.p.e.a – uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Argumentując sformułowany zarzut skarżąca spółka wskazuje, że na podstawie uzasadnienia skarżonego postanowienia strona skarżąca nie jest w stanie zrekonstruować powodów, dla których organ ocenił przedłożone ekspertyzy za niewystarczające.
W tym zakresie należy podkreślić, że organ odwoławczy wskazał w zaskarżonym postanowieniu na pismo PINB z dnia 26 listopada 2024 r. stanowiącym realizację postanowienia DWINB z dnia 18 listopada 2024 r., w którym organ pierwszej instancji zajął stanowisko odnośnie wykonania nałożonych obowiązków przez stronę skarżącą. Jednocześnie DWINB stwierdził, że strona skarżąca nie wykonała obowiązku dotyczącego sporządzenia ekspertyzy technicznej, bowiem przedłożona ekspertyza nie spełnia wymaganych kryteriów. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie, ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji decyzji nakładającej na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji, nie stanowią przesłanek do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 161/18, dostępne w CBOSA).
W ocenie Sądu analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona ocena jest prawidłowa i logiczna, zatem w rozpoznawanej sprawie nie występuje przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego. W należyty sposób wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia DWINB spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Wymaga także uwzględnienia, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą za zadanie skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. W ocenie Sądu uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest rozsądne i przekonywujące. Sąd podkreśla przy tym, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.) a nadto na wniosek zobowiązanego który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego.
Na marginesie Sąd wskazuje, że w świetle pisma z dnia 16 kwietnia 2024 r., w ramach którego Spółka złożyła wniosek o wszczęcie procedury wynikającej z przepisu art. 67 p.b. i wydanie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, wątpliwe jest, aby rzeczywistą wolą strony było dobrowolne spełnienie obowiązku, a tym samym uzasadnione było zastosowanie nacisku o charakterze ekonomicznym.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia braku naruszeń przepisów prawa nakazujących uchylenie zaskarżonego postanowienia, a tym samym bezzasadności przedmiotowej skargi, Sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.