II SA/WR 116/22

II SA/Wr 116/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 98 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi K. K. i B. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] nr [...]:
1. ustalił odszkodowanie w kwocie 23 997,00 zł (słownie złotych: dwadzieścia trzy tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) na rzecz K. K. i B. K. w udziałach po 1/2, tj. po 11 998,50 zł (słownie złotych: jedenaście tysięcy dziewięćset dziewięćdziesiąt osiem 50/100), jako następców prawnych K. K. za nieruchomość o pow. [...], położoną w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...], [...], dla której Sąd Rejonowy w Oleśnicy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą nr [...], a aktualnie ujawniona jest w kw nr [...], a która to działka z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej, stanowiącej własność Gminy [...], wskutek decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości - działki nr [...] w [...], [...], dokonanego na wniosek właściciela;;
2. ustalił w kwocie 7 497,00 zł (słownie złotych: siedem tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt siedem 00/100) na rzecz K. K. i B. K. w udziałach po 1/2, tj. po 3 748,50 zł (słownie złotych: trzy tysiące siedemset czterdzieści osiem 50/100), jako następców prawnych K. K. za nieruchomość o pow. [...], położoną w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...], [...], dla której Sąd Rejonowy w Oleśnicy V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą nr [...], a aktualnie ujawniona jest w kw nr [...], a która to działka z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej, stanowiącej własność Gminy [...], wskutek decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości - działki nr [...] w [...], [...], dokonanego na wniosek właściciela.
3. Do wypłaty odszkodowania, określonego w pkt 1 iw pkt 2 - łącznie 31 494,00 zł, zobowiązał Gminę [...] - Wójta Gminy [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z dnia [...], Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy opisaną decyzję w zakresie punktu 1 rozstrzygnięcia, uchylił zaskarżoną decyzję w części stanowiącej pkt 2 i pkt 3 rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz K. K. i B. K. za położoną w gminie [...], nieruchomość w granicach działki gruntu nr [...], [...], obręb [...], o powierzchni [...], objętą księgą wieczystą nr [...]. Wskazał, że wypłaty odszkodowania z punktu 1 decyzji zobowiązany jest Wójt Gminy [...].
W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, a w szczególności wskazał, że postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy [...] pozytywnie zaopiniował podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...], w sposób określony we wstępnym projekcie podziału, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Długołęka, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Długołęka nr VI/30/94 z dnia 9 grudnia 1994 r. (Dz.Urz.Woj.Wroc. nr 13, poz. 124; dalej jako "Plan"). Jednocześnie w postanowieniu zalecono wydzielenie działki przeznaczonej pod poszerzenie drogi nr [...], o szerokości 2 m.
Następnie, w dniu [...], działając na wniosek właściciela działki nr [...], K. K., Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału ww. nieruchomości. Powołane rozstrzygnięcie skutkowało wyodrębnieniem dziesięciu działek, w tym oznaczonych nr [...] i [...]. Decyzję wydano w oparciu o przepisy art. 96 ust. 1 ugn i § 3, 5, 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130). W uzasadnieniu stwierdzono natomiast, że podział jest zgodny z postanowieniem i Planem Ogólnym. Wskazano także, iż celem zapewnienia dojazdu do nowoutworzonych parcel należy ustanowić odpowiednie służebności na działkach nr [...] i nr [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...].
Z uwagi na bezskuteczność uzgodnień, pismem z dnia [...] K. K. wystąpił o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki do Starosty Powiatu W.
Wyznaczony organ trzykrotnie orzekał o ustaleniu odszkodowania za prawo własności działek nr [...] i nr [...], tj. decyzjami dni: [...] (nr [...]), [...], (nr [...]) i [...] (nr [...]). Jednakże kontrole instancyjne - inicjowane odwołaniami Gminy [...] - skutkowały każdorazowo uchyleniem rozstrzygnięć Starosty w całości, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzje Wojewody z dni: [...], znak [...], [...], znak: [...], [...]., znak [...]). W każdym przypadku powodem wydania decyzji kasatoryjnej był brak możliwości przyznania mocy dowodowej poszczególnym operatom szacunkowym (w tym ze względu na przedłożenie przez biegłą nowej opinii w drugiej instancji), a także niewystarczająca analiza skutków prawnych uostatecznienia się decyzji podziałowej.
Obecnie, kontrolowaną przez Wojewodę decyzja, Starosta Powiatu ponownie orzekł o odszkodowaniu, za obie wskazane we wniosku działki. Tymczasem, jak podniósł Wojewoda w rozstrzygnięciu odwoławczym, sprawa dotyczy wniosku o ustalenie odszkodowania za prawo własności działki wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn: działki gruntu wydzielone z nieruchomości - której podział został dokonany na wniosek właściciela, lub użytkownika wieczystego (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) - pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W tej samej dacie, z mocy prawa, zachodzi skutek w postaci wygaśnięcia użytkowania wieczystego.
Za przejętą w ten sposób działkę przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (art. 98 ust. 3 ugn). Natomiast jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (czyli m.in. w oparciu o przepisy rozdziału 5 działu III ugn "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości"). Tym samym odszkodowanie ustala, odrębną decyzją, starosta, w wysokości według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 ugn). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn).
Jak wywodził Wojewoda, w sprawie ustalenia wymagają trzy okoliczności: po pierwsze czy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania poprzedziły bezskuteczne uzgodnienia co do odszkodowania. Ta okoliczność w sprawie została spełniona. Po drugie, czy wnioskodawcy przysługuje odszkodowanie. W szczególności wymaga to ustalenia, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej, zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną, na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego Jak wskazał organ, właśnie ta okoliczność stanowi przedmiot sporu. Po trzecie należy w sposób prawidłowy ustalić należne odszkodowanie, które wymaga pozyskania i rzetelnej oceny mocy dowodowej operatu bądź operatów szacunkowych. Dalej Wojewoda wywodził w swojej decyzji, że z całokształtu zebranego materiału wynika, zagadnieniem kluczowym w sprawie jest natomiast zasadność ustalenia i wypłaty odszkodowania za obydwie ww. działki. Okoliczność ta jest zarazem przedmiotem sporu, który jest tym bardziej złożony, że występuje na tle nieprecyzyjnego Planu ogólnego; sprzecznych danych ewidencyjnych; rozbieżności między projektem podziału opiniowanym w drodze postanowienia a projektem zatwierdzonym w drodze decyzji, a także między uzasadnieniami tych rozstrzygnięć; działań faktycznych podjętych selektywnie przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że w podobnych sprawach nie było ono jednolite, lecz uzależnione od specyfiki danego przypadku.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przeprowadził oddzielne rozważania odnośnie do każdej z działek objętych wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Podniósł przy tym, że dla wystąpienia z mocy prawa skutku, o jakim mowa w art. 98 ust 1 ugn, decydujące jest - wynikające z planu miejscowego - przeznaczenie działki wydzielonej na cel publiczny polegający na budowie nowej drogi publicznej lub poszerzeniu już istniejącej. Po przedstawieniu szerokiego orzecznictwa sądów administracyjnych, zarówno polskich jaki Trybunału Europejskiego Praw Człowieka, Wojewoda podkreślił, że przede wszystkim z decyzji podziałowej z dnia [...] nie wynika ani że działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne, bądź ich poszerzenie; ani że były przeznaczone pod drogi publiczne. Przeciwnie, powołana decyzja zawiera warunek ustanowienia na nich służebności drogowych celem zapewnienia dojazdu do pozostałych nowoutworzonych parcel, co wskazywałoby wprost, że drogą one nie będą.
Jak jednak wskazał Wojewoda Dolnośląski, do konieczności wydzielenia działki "na poszerzenie drogi (nr [...])" nawiązuje natomiast postanowienie z dnia [...] opiniujące pozytywnie zgodność proponowanego podziału z ustaleniami Planu ogólnego. Zarówno powołane postanowienie, jak i opiniowany nim projekt zakładały jednak wydzielenie tylko jednej działki drogowej. Przy czym uzasadnienie tego rozstrzygnięcia nie zawiera analizy, czy choćby opisu przeznaczenia poszczególnych projektowanych działek.
Co istotne, zapis postanowienia z dnia [...] dotyczący wydzielenia działki "na poszerzenie drogi (nr [...])" został pominięty w decyzji z dnia [...]. Inne są również liczba, kształt i powierzchnia działek projektowanych wstępnie i przewidzianych zatwierdzonym projektem, w tym przylegających do dróg publicznych.
W odniesieniu do samej decyzji podziałowej Wojewoda przedstawił swoje przypuszczenia odnośnie do przyczyn niezgodności projektu podziału z decyzją podziałową, jednak zaznaczył, że ocena ta ma znaczenie tylko w takim znaczeniu, że w przypadku rozbieżności pomiędzy tymi dwoma aktami przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma decyzja podziałowa, a postanowienie traktuje się jakby plan podziału nie został pozytywnie zopiniowany. Wojewoda wskazał w tym miejscu na możliwości strony w zakresie postępowania z wadliwymi aktami administracyjnymi, zaznaczył jednakże, że organem właściwym w tym sprawach jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., nie on.
Z uwagi na rozbieżność pomiędzy postanowieniem a decyzją, Wojewoda podniósł, że nie mogło zostać uznane za prawidłowe rozstrzygniecie organu pierwszej instancji w zakresie w jakim oparł się on na treści postanowienia pozytywnie opiniującego podział, pominął zaś decyzję podziałową, w której z jakichś przyczyn organ odszedł od pierwotnej koncepcji podziału i pominął zapisy o drogach.
Dalej, Wojewoda przeanalizował zapisy w księgach wieczystych dotyczących przedmiotowych nieruchomości. Wskazał, że skutki decyzji podziałowej nie zostały ujawnione wpisami prawa własności Gminy [...] w księdze wieczystej nr [...] - prowadzonej obecnie dla działki nr [...] - oraz w obejmującej działkę nr [...] księdze wieczystej nr [...], która przed migracją była prowadzona w formie papierowej dla nieruchomości w granicach działki nr [...] pod nr [...]. Natomiast w księgach wieczystych nr [...] i nr [...] ujawniono służebności drogowe polegające na prawie przejazdu przysługującym właścicielom sąsiednich nieruchomości w granicach działek budowlanych wydzielonych decyzją z dnia [...]. Wpisów ograniczonych praw rzeczowych dokonano na podstawie umów sprzedaży, których przedmiotem było zbycie ww. działek budowlanych. Jak podkreślił organ, wpisy te nie dają podstaw do przyjęcia, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne. Świadczą one raczej, że w decyzji podziałowej przypisano im funkcje dróg wewnętrznych, a co więcej, wnioskodawca podziału, akceptując takie rozstrzygnięcie, nie tylko nie wniósł żadnego środka zaskarżenia, lecz kierując się treścią decyzji podziałowej w umowach sprzedaży ustanowił służebności drogowe.
Dlatego, jak podkreślił Wojewoda, skoro ani treść decyzji podziałowej, ani zapisy w księgach wieczystych, nie dają podstaw do stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności działek pod drogę publiczną, rozstrzygającym czynnikiem musi być ocena okoliczności faktycznych oraz treść planu miejscowego.
W tym kontekście w decyzji objaśniono, że w przypadku działki nr [...], ocena całokształtu zebranego materiału prowadzi do wniosku, że uzasadnione jest ustalenie i wypłata odszkodowania za tę parcelę. Jak wskazano, według wypisu i wyrysu z planu ogólnego, wraz z wyjaśnieniami Gminy [...] z dnia [...]; na dzień wydania decyzji podziałowej działka nr [...] znajdowała się w części wynoszącej 70 % powierzchni na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną ([...]); w części obejmującej 30 % powierzchni na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową zagrodową ([...]). Dodatkowo, przylega do drogi nr [...], a w części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową zagrodową przylega do drogi nr [...]. Nade wszystko jednak Gmina zagospodarowała działkę na drogę publiczną,, tj uzyskała pozwolenie na budowę i zainstalowała wzdłuż działki oświetlenie drogowe. Użytkowanie działki jako drogi potwierdziły również przeprowadzone w toku postępowania oględziny. W ocenie Wojewody uzasadnia to, pomimo braku właściwego zapisu w decyzji podziałowej, przyjęcie, że działka ta został wywłaszczona pod drogę publiczna, zatem przyznanie odszkodowania jest zasadne.
W ocenie Wojewody Dolnośląskiego nie zachodzą w sprawie jednak żadne okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że również i działka nr [...] wywłaszczona została pod drogę publiczną, a tym samym do przyznania z tego tytułu odszkodowania. Jak wskazał organ odwoławczy, w odniesieniu do tej działki nie ma odpowiedniego zapisu w decyzji podziałowej, działka w chwili podziału w całości leżała na terenie przewidzianym pod zabudowę zagrodową, plan ogólny nie przewidywał przy tym możliwości zagospodarowania jej w sposób odmienny, nade wszystko jednak, okoliczności faktyczne, a więc stan działki po podziale, nie wskazuje, aby została przez Gminę użytkowana jako droga publiczna.
W szczególności, jak podniósł, nie można takiego przeznaczenia domniemywać kierując się kształtem działki oraz parametrami technicznymi sąsiadującej z nią drogi publicznej, co zrobił organ pierwszej instancji.
W ocenie Wojewody organ I instancji motywując ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] zignorował najbardziej istotne ustalenia faktyczne, a przedstawione argumenty są ze sobą niespójne i nielogiczne.
Organ odwoławczy podkreślił, że działka [...] stanowi własność spadkobierców właściciela, który dokonywał podziału i nie została naruszona przez Gminę poprzez urzeczywistnienie funkcji drogi publicznej realizacją inwestycji o takim charakterze, tym bardziej, że organ I instancji sam stwierdził, działka nr [...] w chwili obecnej nie jest zajęta pod infrastrukturę drogową. Podobnie argumentem przemawiającym za zaistnieniem skutku z art. 98 ugn nie może być hipotetyczna możliwość przyszłego zrealizowania takiej inwestycji. Kierując się bowiem taką "logiką" należałoby dopuścić ustalenie i wypłatę odszkodowania za wszystkie niebudowlane prostokątne działki gruntu, które dłuższym bokiem przylegają do dróg publicznych.
Na koniec Wojewoda Dolnośląski przeprowadził szczegółową ocenę operatu szacunkowego z dnia [...] na którym oparto wartość ustalonego odszkodowania i stwierdził, że jest on logiczny, prawidłowo sporządzony i nie zachodzą żadne okoliczności, które mogłyby spowodować podważenie przedstawionych w nim wniosków.
W świetle powyższego Wojewoda uznał, że zasadne jest wydanie decyzji w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa. i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części stanowiącej pkt 1 rozstrzygnięcia. Z racji braku podstaw faktycznych do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w część stanowiącej pkt 2 rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za tą parcelę.
Z powyższą decyzją nie zgodzili się następcy prawni K. K., K. K. i B. K., którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia przez Wojewodę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ustalenie wbrew treści dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą, że w rozpatrywanej sprawie nie mają one zastosowania. W treści skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy i wskazano, że wydzielone zostały dwie działki gruntu pod drogę publiczną, a nie jedna, jak było w planie podziału, bowiem wynikało to z usytuowania budynku na działce [...], który przylegał do granicy działki drogowej. Skarżący podnieśli, że pomimo rozbieżności pomiędzy planem podziału i postanowieniem, a decyzją podziałową, w decyzji wskazano, że podział jest zgodny z planem, co w ocenie skarżącej świadczy o prawidłowości decyzji. Skarżąca powtórzyła, że własność wydzielonych pod drogę publiczną działek, tj działek nr [...] i [...], z mocy prawa przeszła na Gminę z chwila uostatecznienia się decyzji podziałowej, jednak pomimo wielu lat nie udało się z tego tytułu uzyskać należnego odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z dnia [...], pełnomocnik skarżących podtrzymał wniesioną skargę i podniósł, że decyzja z dnia [...],. o podziale funkcjonuje w obrocie prawnym i zgodnie z zasadą trwałości decyzji jest wykonalna i wiąże Skarb Państwa. Podniósł również, że nie mogą się ostać argumenty Wojewody o braku wpisów w księgach wieczystych, bowiem w takich wypadkach przejście własności następuje z mocy prawa, a wpis ma charakter jedynie deklaratoryjny. Zresztą, w ocenie pełnomocnika skarżących, obowiązek ten obciążał nabywcę, a więc Gminę.
Dodatkowo wedle argumentów pisma, decyzję podziałową i postanowienie opiniujące podział należy odczytywać kompleksowo, a z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że wolą stron było wydzielenie działek pod drogę. Wolę tę organ odwoławczy w ocenie autora pisma pominął.
W piśmie odniesiono się również do art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i wskazano, że został on w sprawie naruszony, poprzez pozbawianie strony prawa do odszkodowania za wywłaszczenie.
Na rozprawie w dniu [...] skarżący podtrzymali wniesioną skargę wraz z przedstawionymi zarzutami i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji, decyzja administracji publicznej podlega weryfikacji w postępowaniu sądowym z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
W świetle wynikającego z przywołanego przepisu kryterium kontroli, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę na podstawie powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw materialno-prawnych ustalenia odszkodowania za działkę o numerze ewidencyjnym [...] w świetle występujących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, należało uznać za prawidłowe.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w tej części decyzji stanowił przepis art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 278 ze zm. dalej w skrócie jako "ugn"), zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie natomiast do treści ust. 1 tego artykułu: Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
Zastosowanie w niniejszej sprawie powołanej regulacji prawnej wywołało spór na tle oceny spełnienia co do jednej z dwóch objętych wnioskiem o odszkodowanie działek, przesłanki materialno-prawnej ustalenia odszkodowania, którą Wojewoda określił jako zaistnienie skutku w postaci przejęcia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną.
Zdaniem skarżącej, sporne działki gruntu zostały wyodrębnione pod drogę publiczną i przeszły z mocy prawa na własność tego podmiotu. Wojewoda z kolei uchylił decyzję Starosty W. orzekającą o odszkodowaniu za obie przedmiotowe działki i orzekając w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za mniejszą z działek. Odmówił zatem przyjęcia, że skutek taki zaistniał, w odniesieniu do mniejszej z działek – działki nr [...].
Wojewoda podzielił wszystkie ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji (po uprzednich trzech decyzjach kasatoryjnych nakazujących organowi pierwszej instancji wyeliminowanie szeregu nieprawidłowości w ustaleniu tego stanu faktycznego), jednakże dokonał zupełnie innej jego oceny prawnej w odniesieniu do działki nr [...].
Wojewoda odnosząc się do kwestii przeznaczenia wydzielonych działek, nie podzielił przedstawionego stanowiska organu I instancji, że obie one przeznaczone zostały pod drogę publiczną, co oznacza, że wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej doszło - z mocy prawa - do przejścia na rzecz Gminy prawa własności działki [...].
Ocenę prawną przedstawionego stanowiska organu odwoławczego poprzedzić należy kilkoma uwagami natury ogólnej. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest przeprowadzenie rzetelnej analizy na temat charakteru i skutków prawnych decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Orzekając o odszkodowaniu należy pamiętać, że skutek prawny w postaci utraty własności działek wydzielonych pod drogi publiczne, nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem wydania tej decyzji. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje ex lege. Nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Do zaistnienia skutku, o jakim stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n., nie jest konieczne dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Organ orzekający o odszkodowaniu musi samodzielnie ocenić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił taki skutek, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu. Przy tej ocenie organ obowiązany jest wziąć pod uwagę nie tylko treść decyzji podziałowej ale szereg innych okoliczności towarzyszących dokonanemu podziałowi nieruchomości.
W tym kontekście Sąd w całości podziela wywody i stanowisko prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do obu przedmiotowych działek.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że jak prawidłowo wykazano w decyzji odwoławczej, podział dokonany mocą decyzji z dnia [...] nie jest tożsamy z podziałem przedstawionym do opiniowania w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...]. Słusznie wskazano w decyzji, że różnią się podzielone decyzją działki z działkami przedstawionymi w projekcie. Oznacza to w istocie, że do podziału zopiniowanego postanowieniem z dnia [...] nigdy nie doszło. Oczywistą konkluzją zaś w takiej sytuacji jest fakt, że w rozpatrywanej sprawie nie można powoływać się na treść przedmiotowego postanowienia, skoro opiniowało inny w istocie podział. W tej sytuacji, rozstrzygającym muszą być postanowienia zawarte w decyzji podziałowej, albowiem to ona bezsprzecznie wywoływała skutki prawne w postaci m.,in przejścia prawa własności w przypadku gdy wydzielone podziałem działki przeznaczone zostały pod drogę publiczną.
Jednakże, co również poddał bardzo dokładnej analizie organ odwoławczy, decyzja podziałowa nie zawiera jakichkolwiek postanowień w przedmiocie dróg publicznych. Co więcej, na działkach co do których skarżący domagają się odszkodowania z tytułu przejścia pod drogę publiczną, decyzja ta nakazuje ustanowienie służebności drogi koniecznej, co całkowicie przeczy twierdzeniu, że powstały ona z myślą o poszerzeniu drogi nr [...]. Przecież jeżeli działki te miałyby pełnić funkcję dróg publicznych, byłyby dostępne już jako drogi, a nie przejście do nich, dla kupujących działki wydzielone podczas podziału. Co więcej, służebności te zostały wpisane w księgach wieczystych nieruchomości. Skarżący nie zaskarżyli decyzji podziałowej, pomimo braku w niej zapisu o skutku z art. 98 ust. 3 u.g.n.
Rację mają skarżący twierdząc, że tak długo jak decyzja ta pozostaje w obrocie, korzysta z domniemania zgodności z prawem i wywołuje skutki prawne. Tyle, że skutkiem wynikającym wprost z tej decyzji jest wyłącznie podział geodezyjny nieruchomości, brak zaś w niej odniesień do wywłaszczenia działek nr [...] i [...] pod drogi publicznego. Tego akurat celu, jak słusznie zauważył Wojewoda Dolnośląski, należy dopatrywać w innych faktach, nie zaś w samej decyzji podziałowej.
Skutek ten nie wynika bowiem ani wprost z zapisów decyzji podziałowej, ani nie został ujawniony w księgach wieczystych działek (żadna ze stron nie złożyła stosownego wniosku ani powództwa). Jedyną zatem możliwością dla ustalenia czy faktycznie zaistniał, może być analiza zapisów obowiązującego w dacie podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbadanie faktycznego sposobu zagospodarowania działek, już po dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej. Oba przedstawione sposoby analizy prowadzą do wniosku, że w stosunku do działki nr [...], zarówno zapisy planu dopuszczają możliwość poszerzenia drogi nr [...] obszarem tej działki i jak i fakt, że Gmina jako dysponent nieruchomością na cele budowlane wystąpiła co do terenu spornej parceli o pozwolenie na budowę i po jego uzyskaniu zabudowała działkę infrastruktura drogową (oświetlenie uliczne).
Brak jest natomiast analogicznych działań Gminy w stosunku do działki nr [...]. Ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje, że od momentu decyzji podziałowej stan działki w zasadzie nie zmienił się.
W obowiązującym w chwili podziału planie miejscowym działka [...] w całości przeznaczona była na zabudowę jednorodzinna zagrodową. Sąd w całości popiera również stanowisko Wojewody, że wobec zapisów planu (i uwzględnienia w operacie zagrodowej zabudowy działki, nie drogowej) brak jest do przyznania racji organowi I instancji czy skarżącym, że plany w dacie wydania decyzji podziałowej nie musiały uwzględniać dróg wewnętrznych. Obowiązujący na terenie działek plan drogi takie bowiem przewidywał, co jest wyrazem przyznania odszkodowania za działkę nr [...]. Nie może za drogowym charakterem działki przesądzać również fakt, że dłuższym bokiem graniczy z drogą. Zawsze bowiem droga graniczy z jakimiś nieruchomościami, co nie przesądza wcale, że nieruchomości te nabierają drogowego charakteru. Brak jakichkolwiek przesłanek wskazujących na to, że działka nr [...] istotnie wywłaszczona została pod poszerzenie drogi publicznej implikuje rozstrzygnięcie o braku możliwości zobowiązania Gminy do wypłaty odszkodowania za tę działkę.
Skarga została wniesiona na decyzje Starosty w całości. Zastrzeżenia w końcowej części skargi na temat inflacji i malejącej wartości działki [...] wskazuje na kwestionowanie ustalonej wartości działki nr [...]. W tym przedmiocie Sąd również podziela stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy na jakim oparto wyliczenia wysokości należnego odszkodowania pozbawiony jest wad, które mogłyby doprowadzić do skutecznego podważenia jego wartości.
Co istotne i miało wpływ na ustalenie wartości działek jest to, że działkę nr [...] cechowało przeznaczenie w części pod drogę publiczną ([...]), a w części pod zabudowę mieszkaniową zagrodową ([...]), natomiast działkę nr [...] w całości przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową zagrodową ([...]).
Przeprowadzona analiza rynku lokalnego i regionalnego, wykazała brak transakcji podobnymi nieruchomościami przeznaczonymi w części pod drogi publiczne, a w części pod zabudowę mieszkaniową zagrodową , dlatego prawidłowo biegła odrębnie wyceniła wartości prawa własności gruntu, przeznaczonego pod drogi publiczne i odrębnie przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową zagrodową. Prawidłowo, tj zgodnie z wymogami ustawy i gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego, biegła uzasadniła zarówno okres czasu w jakim badała transakcje jaki badany rynek.
Biegła również prawidłowo uwzględniła stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział, a także kryteria podobieństwa, co w szczególności dotyczy przeznaczenia wynikającego z Planu ogólnego. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 6 pkt 2 r. wyc., wartość rynkową nieruchomości przejętych w trybie art. 98 ust. 1 ugn określa się, przyjmując stan nieruchomości odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości w pierwszej kolejności zgodnie z planem miejscowym (art. 154 ugn).
W takiej sytuacji, wobec prawidłowego ustalenia przez organy obu instancji stanu faktycznego oraz przez organ odwoławczy analizy prawnej, w tym co do zaistnienia przesłanek przyznania odszkodowania za działkę nr [...] (wywłaszczenie pod drogę publiczną, bezowocne rokowania oraz prawidłowo ustalona wartość nieruchomości), oraz brak tychże przesłanek w odniesieniu do działki nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.