II SA/Wr 113/25

II SA/Wr 113/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 119. art. 120, art. 121, art. 122, art. 125, art. 126
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 62 ust. 3, art. 81 c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2024 r. nr 1297/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. Nr 2245/2023, podjętą na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nakazał O. Sp. z o.o. Sp.k. (dalej "strona skarżąca", "Spółka") przeprowadzenie kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 pkt 2 Pr.bud. oraz sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W. odnoszącej się do jego konstrukcji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek odwołania Spółki ww. decyzja została utrzymana, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a."), w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2024 r. Nr 78/2024.
W dniu 2 kwietnia 2024 r. PINB wystosował do strony upomnienie nr [...], którym wezwał Spółkę do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 18 stycznia 2024 r., wzywając jednocześnie stronę do zapłaty kosztów upomnienia. Pismem z dnia 11 kwietnia 2024 r. Spółka przedłożyła odpowiedź na ww. upomnienie wraz z załącznikami, zaś pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r. złożyła wniosek o wszczęcie procedury wynikającej z przepisu art. 67 Pr.bud. i wydanie przez organ nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.
Organ pierwszej instancji w dniu 23 kwietnia 2024 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku (protokół nr [...]), w toku której ustalono, że na elewacjach widoczne są ubytki tynków i miejscowe ubytki cegieł, luźne fragmenty tynków, część okien bez szklenia i z fragmentami potłuczonych szyb w ramach okiennych, zabezpieczone częściowo płytami OSB, materiałami drewnopochodnymi i membraną. Elewacja frontowa zabezpieczona siatką, na której na wysokości ponad piątą kondygnacją od strony ul. [...] zalegają duże fragmenty tynku. Zadaszenie zabezpieczające nad chodnikiem wykonane o wysięgu ok. 1 m. W stosunku do poprzedniej kontroli wykonano dodatkowe podparcie płyt zadaszenia. Schody konstrukcji stalowej skorodowane, stopnie drewnienie wyeksploatowane, balustrady uszkodzone z ubytkami poręczy i tralek. Ściany klatki schodowej złuszczone powłoki malarskie, brak widocznych spękań. Ściany zewnętrzne i wewnętrzne lokali mieszkalnych bez widocznych spękań pod pionowymi pęknięciami na ścianach działowych w miejscu łączenia cegły ze słupkami drewnianymi, powłoki malarskie częściowo złuszczone, miejscowe ubytki tynków, ślady po wyrwanych przewodach instalacji elektrycznych, uszkodzone ścianki działowe z g-k i murowane. Brak widocznych ugięć stropów do poziomu czwartej kondygnacji, nad piątą kondygnacją (strop pod poddaszem) z widocznymi miejscowymi ugięciami sufitu w części pomieszczeń, brak widocznych ugięć posadzki poddasza. Miejscowe zarysowania i zawilgocenia powłok tynkarskich na sufitach piątej kondygnacji oraz użytkowej części poddasza. W części nieużytkowej poddasza widoczne zawilgocenia deskowania i elementów konstrukcyjnych dachu oraz miejscowa silna korozja biologiczna krokwi i belek dachu, także duże ślady po zalaniu poprzez pokrycie dachowe i świetliki. W części pomieszczeń niesprawne piece kaflowe, częściowo wyburzone z gruzem pozostawionym w pomieszczeniach. Widoczne zawilgocenia na części ścian, kondygnacji 1-4, znaczne zawilgocenie kondygnacji 5 i poddasza. Miejscowe ślady zagrzybienia szczególnie ostatnich dwóch poziomów budynku. W piwnicy widoczne zawilgocenie posadzki i murów, ubytki tynków na ścianach i stropie, ubytki cegieł ścian, korozja belek stalowych stropów, widoczne miejscowe intensywne zagrzybienia ścian i stropów. W piwnicy znajdują się fragmenty instalacji wodociągowej, gazowej i elektrycznej. Sporządzono dokumentację fotograficzną.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2024 r. PINB poinformował Spółkę, że nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki części obiektu budowlanego i wydania decyzji w trybie przepisu art. 67 Pr.bud. nakazującej wyburzenie dachu i ścian konstrukcyjnych dwóch najwyższych kondygnacji wraz z trzonami kominowymi budynków. Natomiast w dniu 26 kwietnia 2024 r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego podstawą jest decyzja DWINB z dnia 18 stycznia 2024 r.
Pismem z dnia 21 maja 2024 r. Spółka przedłożyła oryginał raportu technicznego z realizacji nakazów i zaleceń PINB dla zabezpieczenia kamienic wzdłuż pierzei ul. [...] do [...] i ul. [...] wraz z oświadczeniem mgr inż. R. M.
W dniu 24 lipca 2024 r. postanowieniem Nr 1516/2024, podjętym na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej "u.p.e.a."), PINB nałożył na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50000 zł oraz wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia i wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w ww. terminie. Na powyższe postanowienie Spółka wniosła zażalenie.
Pismem z dnia 3 października 2024 r. organ pierwszej instancji poinformował, że w dniu 2 października 2024 r. Spółka przedłożyła protokoły z rocznej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia (branża budowlana, sanitarna, elektryczna) związane z przedmiotowym budynkiem. W dniu 18 listopada 2024 r. DWINB postanowieniem Nr 1190/2024 nałożył na PINB obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dostarczenie do organu odwoławczego protokołu z rocznej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia (branża budowlana, sanitarna, elektryczna) budynku wraz z zajętym stanowiskiem. Pismem z dnia 22 listopada 2024 r., PINB przedłożył wymagane protokoły, przedstawiając zajęte stanowisko, a także inne pisma złożone przez Spółkę.
Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – postanowienie z dnia 12 grudnia 2024 r. Nr 1297/2024, którym utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 24 lipca 2024 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji, powołując się na przepisy art. 7 § 1 i § 2, art. 119, art. 121, art. 122 u.p.e.a. oraz orzecznictwo, wskazał, że PINB był zobowiązany wszcząć postępowanie egzekucyjne i zastosować środek egzekucyjny. Decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, podlega wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym konkretna decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Poprzez wzgląd na treść zażalenia, DWINB podkreślił, że w przypadku obowiązków podlegających egzekucji nie chodzi tylko o podjęcie starań w celu realizacji obowiązków, ale o ich skuteczność. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji decyzji nakładającej na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Pr.bud. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji, nie stanowią przesłanek do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie znajduje także podstaw uzależnianie wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia od możliwości finansowych zobowiązanego, czy też jego sytuacji osobistej lub zdrowotnej. Nadto, organ nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego, gdyż to nie jest to przedmiot tego postępowania. Rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie zgodność tego postanowienia z prawem. Jak podkreślił dalej DWINB, w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. W niniejszym postępowaniu kontrolowane jest jedynie postępowanie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i wydane w związku z tym postanowienie.
Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że decyzja z dnia 18 stycznia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 17 listopada 2023 r., nałożyła na Spółkę dwa obowiązki, przeprowadzenia kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. oraz sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku odnoszącej się do konstrukcji tego obiektu. Na dzień wydania postanowienia o nałożeniu grzywny obowiązki określone w tytule wykonawczym nie zostały wykonane. Strona skarżąca w dniu 2 października 2024 r. przedłożyła protokół z rocznej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz jego otoczenia a także opracowanie pt. "Ekspertyza techniczna określająca obecny stan kamienic wzdłuż pierzei ul. [...] do [...] i ul. [...]". Zgodnie ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, DWINB uznał, że obowiązek przeprowadzenia kontroli, pomimo uchybień, uznać można za wykonany. Z kolei Spółka w dalszym ciągu nie wykonała obowiązku wykonania ekspertyzy, bowiem przedłożona ekspertyza nie spełnia kryteriów, które winna zawierać ekspertyza.
Zgodnie z przepisem art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z kolei przepis art. 126 u.p.e.a. wskazuje na przesłanki zwrotu grzywny na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek w wysokości 75% lub całości. Zatem biorąc pod uwagę powyższe, organ zaaprobował wydane przez PINB postanowienie, który nie naruszył przepisu art. 81c ust. 4 Pr.bud. Stanowi on, że organ może zlecić wykonanie oceny technicznej/ekspertyzy na koszt zobowiązanego. Przepis ten dotyczy wykonania obowiązku orzeczonego postanowieniem w trybie art. 81c ust. 2 Pr.bud. W rozpatrywanym przypadku obowiązek został nałożony decyzją administracyjną na mocy art. 62 ust. 3 Pr.bud. Jakkolwiek ma on charakter dowodowy, to podlega egzekucji administracyjnej, bowiem żaden przepis prawny nie stanowi, że powinien być dochodzony w inny sposób.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:
1) prawa materialnego, tj.:
a) art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2-4 Pr.bud. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) poprzez niewłaściwą ich wykładnię wyrażającą się w błędnym przyjęciu przez organ odwoławczy, że w przypadku niewykonania przez stronę nałożonego na nią obowiązku przedłożenia oceny i ekspertyz stanu technicznego budynku na podstawie art. 62 ust. 3 Pr.bud. organ zobligowany jest wszcząć egzekucję administracyjną, albowiem nie może skorzystać z przewidzianego w art. 81c ust. 4 Pr.bud. uprawnienia w postaci samodzielnego zlecenia opracowania takich ekspertyz, gdyż uprawnienie to nie znajduje zastosowania do obowiązku orzekanego na podstawie art. 63 ust. 3 Pr.bud.; tymczasem prawidłowa wykłada tych przepisów nakazuje przyjąć, że art. 63 ust. 3 w zakresie przewidzianego w nim zobowiązania do przedłożenia ocen i ekspertyz stanu technicznego budynku jest zawsze przepisem stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 Pr.bud., a tym samym w przypadku niewykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 Pr.bud., niedopuszczalnym jest wszczynanie egzekucji administracyjnej, gdyż jedyną dozwoloną formą reakcji organu jest samodzielne zlecenie jej wykonywania na podstawie art. 81c ust. 4 Pr.bud.;
b) art. 29 § 1 oraz art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wyrażające się w niezastosowaniu tych przepisów, albowiem organ odwoławczy uznał zasadność wszczęcia wobec strony postępowania egzekucyjnego, podczas gdy (mając na uwadze prawo i obowiązek skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 81c ust. 4 Pr.bud.) winien stwierdzić niedopuszczalność takiego postępowania (na podstawie art. 29 §1 u.p.e.a.) i umorzyć niedopuszczalną egzekucję administracyjną (na podstawie art. 59 § 1 pkt. 1 u.p.e.a.);
c) art. 7 § 1 i 2 w zw. z art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie, które polegało na uznaniu zasadności zastosowania tych przepisów, a więc zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia w okolicznościach, w których prowadzenie postępowania egzekucyjnego – co do zasady – było niedopuszczalne;
2) postępowania, tj.:
a) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "K.p.a.") w zw. z art. 126 K.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., albowiem na podstawie uzasadnienia skarżonego postanowienia strona nie jest w stanie zrekonstruować powodów, dla których organ odwoławczy ocenił przedłożone ekspertyzy za niewystarczające i na tej podstawie uznał, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku nie został przez stronę zrealizowany; kwestionowane uzasadnienie w tym zakresie sprowadza się do następującego stwierdzenia (s. 5), że "[...] Skarżąca w dalszym ciągu nie wykonała obowiązku przedłożenia ekspertyzy w sprawie, bowiem przedłożona ekspertyza nie spełnia kryteriów, które winna spełniać ekspertyza."; jak widać uzasadnienie skarżonego postanowienia w żaden sposób nie objaśnia, jakim wymogom złożona ekspertyza nie czyni zadość, by mogła zostać uznana za wystarczającą.
Mając na uwadze przedstawione zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, umorzenie postępowania przed PINB i DWINB oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez sąd administracyjny, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Dokonując zatem oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podlegające kontroli Sądu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów u.p.e.a. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3124/17). Treść normatywna art. 119 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć, decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności, bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku (wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10; 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11; 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10). Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powinno mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy grzywna w celu przymuszenia może zmusić zobowiązanego do realizacji wymaganego obowiązku własnymi środkami. Stosując ten środek egzekucyjny, organ musi zatem rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu, jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności.
Odnosząc się do samego faktu nałożenia grzywny w celu przymuszenia, Sąd miał na uwadze, że nałożone na stronę skarżącą obowiązki wynikały z przepisów Pr.bud. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Pr.bud., grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Po drugie, zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów Pr.bu. lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.
Przechodząc zatem do oceny podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności odwołać należy się do argumentacji, zgodnie z którą w przypadku niewykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 Pr.bud., niedopuszczalnym jest wszczynanie egzekucji administracyjnej, gdyż jedyną dozwoloną formą reakcji organu jest samodzielne zlecenie jej wykonywania na podstawie art. 81c ust. 4 u.p.b. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 3 grudnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 2028/21), w którym NSA wskazał, że nałożony na podstawie art. 62 ust. 3 Pr.bud. obowiązek przeprowadzenia określonej kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowania egzekucyjnym w administracji. Z powołanego przepisu wynika, że organ nadzoru budowlanego, jeżeli zajdą przewidziane w tym przepisie przesłanki (zostanie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), może nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego, jego otoczenia lub sposobu użytkowania w zakresie wynikającym z art. 62 ust. 1 Pr.bud., a ponadto z tych samych powodów zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Nałożenie jednocześnie obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu następuje w formie decyzji administracyjnej. Od tej sytuacji należy odróżnić przypadek, w którym jest nakładany, po uprzednim nakazaniu przeprowadzenia kontroli, obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Wówczas, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. II OPS 4/15, publ. ONSAiWSA 2016/4/55), formą prawną nałożenia takiego obowiązku będzie postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 i 3 Pr.bud. Takie postanowienie ma charakter stricte dowodowy. Nałożony nim obowiązek nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 81c ust. 4 Pr.bud. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
W rezultacie stwierdzić należało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy nie wydały postanowienia na podstawie art. 62 ust. 3 w z. z art. 81c ust. 2 i 3 Pr.bud. PINB podjął decyzję, powołując się na art. 62 ust. 3 Pr.bud. Tym samym dopóki decyzja ta istnieje w obrocie prawnym, to obliguje ona stronę skarżącą – jako zobowiązanego – do wykonania wynikających z niej obowiązków, a w razie bezczynności zobowiązanego organ – jako wierzyciel – obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Do wydanej decyzji organu nadzoru budowlanego nie miał zatem zastosowania przepis art. 81c ust. 4 Pr.bud. Obowiązki wynikające z powyższej decyzji w przypadku ich niewykonania mogą być zatem egzekwowane jako obowiązki o charakterze niepieniężnym, na podstawie przepisów u.p.e.a. (tak A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 62 Lex/el). Tym samym nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 62 ust. 3 Pr.bud. w zw. z art. 81c ust. 2-4 Pr.bud. Z tych samych powodów nie okazały się skuteczne zarzuty naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a także art. 7 § 1 i 2 w zw. z art. 119 art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a.
W odniesieniu do zarzutu do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie źródłem nałożonych na stronę skarżącą obowiązków jest funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja DWINB z dnia 18 stycznia 2024 r. Nr 78/2024, którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 17 listopada 2023 r. Nr 2245/2023. Tą ostatnią organ pierwszej instancji nałożył na Spółkę dwa obowiązki. Pierwszy, polegający na przeprowadzeniu kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Drugi, polegający na sporządzeniu ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku odnoszącej się do konstrukcji tego obiektu. Istotne jest również, że na dzień wydania postanowienia w pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ww. obowiązki nie zostały wykonane. Nie ulega zatem wątpliwości, że wynikające z tej decyzji obowiązki muszą być wykonane, a skoro zobowiązany pozostaje w bezczynności, wierzyciel zobligowany był – na mocy art. 6 u.p.e.a. – uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Argumentując sformułowany zarzut skarżąca Spółka wskazuje, że na podstawie uzasadnienia skarżonego postanowienia strona nie jest w stanie zrekonstruować powodów, dla których organ ocenił przedłożone ekspertyzy za niewystarczające. W tym zakresie należy zauważyć, że organ odwoławczy wskazał w zaskarżonym postanowieniu na pismo PINB z dnia 22 listopada 2024 r. stanowiącym realizację postanowienia DWINB z dnia 18 listopada 2024 r., w którym organ pierwszej instancji zajął stanowisko odnośnie wykonania nałożonych obowiązków przez skarżącą Spółkę. Jednocześnie DWINB stwierdził, że strona skarżąca nie wykonała obowiązku dotyczącego sporządzenia ekspertyzy technicznej, bowiem przedłożona ekspertyza nie spełnia wymaganych kryteriów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji decyzji nakładającej na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Pr.bud., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji, nie stanowią przesłanek do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 161/18).
W ocenie Sądu analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona ocena jest prawidłowa i logiczna, zatem w rozpoznawanej sprawie nie występuje przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego. W należyty sposób wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia DWINB spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a.
Wymaga także uwzględnienia, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą za zadanie skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. W ocenie Sądu ustalenie wysokości nałożonej grzywny jest rozsądne i przekonywujące. Sąd podkreśla przy tym, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.) a nadto na wniosek zobowiązanego który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego.
Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Stąd orzeczono jak w sentencji.