II SA/Wr 113/22

II SA/Wr 113/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1992 nr 91 poz 455
art. 2 ust. 9 pkt 2
Ustawa z dnia 7 października 1992 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 200 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. z/s w Warszawie na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i orzeczenia o waloryzacji wierzytelności Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 38 611 zł (słownie: trzydzieści osiem tysięcy sześćset jedenaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] (nr [...]), wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3, 9 ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., poz. Nr 79, poz. 464, zm. Dz. U. Nr 91, poz. 455), Wojewoda Wrocławski stwierdził nabycie z mocy prawa przez W. D. N. im. S. K. we W. (dalej: WDN) prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa (dalej: SP), oznaczonego geodezyjnie jako działki nr [...] i [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. W punkcie III decyzji stwierdzono, że nabycie własności budynków i innych urządzeń określonych jako "budynek główny drukarni" nastąpiło odpłatnie. Cenę nabycia określono w punkcie IV decyzji na 5 898 734 000,00 zł, tj. po denominacji 589 873,40 zł. W punkcie V decyzji z kolei zobowiązano WDN do uiszczenia na rzecz SP wyżej określonej kwoty w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W decyzji stwierdzono również, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu, wierzytelność z tytułu nabycia budynków i innych urządzeń podlegać będzie zabezpieczeniu hipotecznemu.
Opisana decyzja uwłaszczeniowa stała się ostateczna z dniem [...], a w terminie 30 dni od tej daty uwłaszczony WDN nie uiściła należnej kwoty. W konsekwencji został złożony wniosek o wpis hipoteki, która została ustanowiona w dniu [...] w wysokości 589 873,40 zł.
Na podstawie decyzji Prezesa P. z [...], nr [...], przedsiębiorstwo państwowe WDN z dniem [...] została przekształcona w zakład budżetowy P.
Wyrokiem z 26.09.2013 r., sygn. II C 22/12, Sąd Okręgowy w W., zasądził od P. na rzecz SP kwotę 589 873,40 zł, zastrzegając pozwanej P. prawo do powoływania się w toku postępowania egzekucyjnego na ograniczenie odpowiedzialności do nieruchomości położonej we W., przy ul. [...], dla której SR we W. prowadzi KW nr [...]. W tym wyroku Sąd nie podzielił zarzutu pozwanej P. dotyczącego braku przyjęcia długu po WDN. Biorąc pod uwagę art. 46 ust. 3 ustawy z 05.09.1981 r. o przedsiębiorstwach państwach oraz art. 55¹pkt 4, art. 55² k.c. i art. 526 k.c., Sąd Okręgowy orzekł, że Prezes P. dokonując decyzją z [...] likwidacji przedsiębiorstwa państwowego WDN, przekazał mienie tego przedsiębiorstwa P. Taki więc P. została uznana za dłużnika SP, zarówno osobistym, jak i rzeczowym. Sąd uwzględnił natomiast zarzut pozwanej P., że roszczenie SP z tego tytułu uległo przedawnieniu. Termin przedawnienia zaczął biec [...], a upłynął po 10-ciu latach, w dniu [...]. Pozwana P., jako dłużnik osobisty powoda, mogła więc skutecznie uchylić się od spełnienia świadczenia z tytułu zwrotu wartości nabytych budynków. Sąd zasądził od P. na rzecz SP dochodzoną należność, ponieważ pozwana P. jest nie tylko dłużnikiem osobistym powoda, lecz również dłużnikiem rzeczowym, wierzytelność SP została bowiem zabezpieczona hipoteką. Na tej podstawie zasadzono od P. na rzecz SP dochodzoną należność, orzekając o ograniczeniu odpowiedzialności P. do obciążonej nieruchomości oraz oddalając powództwo w części dotyczącej odsetek za opóźnienie.
W dniu [...] P. dokonała wpłaty kwoty zasądzonej opisanym wyrokiem tytułem należności ustalonej w decyzji uwłaszczeniowej z [...] za nabycie własności budynków, zabezpieczonej hipoteką przymusową.
W związku z brakiem zwaloryzowania uiszczonej kwoty przez P., zgodnie z art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n., po bezskutecznym wezwaniu i odmowie uznania istnienia w stosunku do PAN roszczenia przysługującego SP o waloryzację wierzytelności, która powstała z tytułu odpłatnego nabycia własności budynków i innych urządzeń, SP reprezentowany przez Prezydenta W. wytoczył powództwo przeciwko P. o zapłatę kwoty stanowiącej wartość waloryzacji ceny nabycia prawa własności budynków i innych urządzeń ustalonej decyzją uwłaszczeniowej.
Postanowieniem z [...] Sąd Okręgowy w W. w sprawie o sygn. akt II C 871/16 odrzucił tak wytoczone powództwo, uznając że waloryzacja ceny powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji droga sądowa jest niedopuszczalna. Zażalenie SP na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Sądu Apelacyjnego w W. z [...] (sygn. akt I ACz 312/17). Następnie Sąd Najwyższy postanowieniem z [...] (sygn. akt I CSK 434/17) oddalił skargę kasacyjną SP – Prezydent W. od postanowienia Sądu Apelacyjnego z [...]. Sąd Najwyższy orzekł, że przepis art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w którym stanowi, że waloryzacja wierzytelności z tytułu ceny nabycia następuje "według zasad obowiązujących przy zwrocie wywłaszczonych nieruchomości", odsyła nie tylko do reguł, które określają materialnoprawne warunki waloryzacji (art. 140 ust. 2-4 u.g.n.), ale także do reguł, które dotyczą właściwości odpowiedniego organu administracyjnego, uprawnionego do dokonania waloryzacji (art. 142 u.g.n.). Nie przeczy temu brzmienie art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n., w którym mowa o "zasadach" waloryzacji obowiązujących przy zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. W ujęciu tego przepisu pojęcie "zasady" należy rozumieć szeroko, tj. jako obejmujące nie tylko reguły materialnoprawne, ale także reguły proceduralne. Wobec powyższego SN stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi wypadek, w którym sprawa cywilna, bo za taką ze swej natury należy uznać sprawę o waloryzację ceny nabycia budynków, innych urządzeń i lokali w trybie określonym w art. 200 ust. 1 u.g.n., została przekazana do właściwości organu administracyjnego, od którego decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 2 § 3 k.p.c.).
W związku z takim rozstrzygnięciem, zawiadomieniem z [...] Prezydent W. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji ceny nabycia przez WDN, której następcą prawnym jest P., z mocy prawa, własności budynków i innych urządzeń na nieruchomości położnej przy ul. [...], obecnie oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...]. W toku w ten sposób zainicjowanego postępowania P. zaprezentowała przy piśmie z [...] stanowisko w sprawie, w którym dowodził, że zapłata kwoty hipoteki nie może być utożsamiana z dokonaniem zapłaty ceny nabycia własności budynków określonych w decyzji. Nie są to bowiem tożsame wierzytelności, wynikają one z różnych podstaw i różne są także reżimy odpowiedzialności dłużnika. Art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. jest przepisem szczególnym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Ustawodawca na tej podstawie przewidział waloryzację jedynie w przypadku zapłaty ceny nabycia własności budynków. Nie przewidział jej dla przypadku, gdy dłużnik rzeczowy (którym może być podmiot trzeci nie będący beneficjentem decyzji), dokonuje spłaty kwoty hipoteki. Zważywszy zatem na fakt, że doszło do zapłaty przez P. jedynie wierzytelności hipotecznej, a nie ceny nabycia uwłaszczonych budynków przy ul. [...], tym samym niezaistniała przesłanka do waloryzacji tejże ceny nabycia. Powyższe powinno prowadzić do umorzenia postępowania z powodu braku podstaw faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Prezydent W. nie uwzględnił powyższego stanowiska i wydaną w dniu [...] decyzją nr [...] orzekł o waloryzacji na kwotę 2 153 646,90 zł wierzytelności SP, ustalonej w decyzji uwłaszczeniowej z [...] na kwotę 589 873,40 zł.
Odwołanie od decyzji Prezydenta W. wniosła P. Na skutek rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda D. decyzją z [...], nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podając powody podjęcia takiego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał m.in. na szereg nieprawidłowości wpływających na wynik wyceny.
Po przeprowadzeniu ponownie postępowania rozpoznawczego Prezydent W. decyzją z [...], nr [...] orzekł o waloryzacji wierzytelności Skarbu Państwa na kwotę 2 161 178,16 zł.
Od tego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła P., zarzucając m.in. naruszenie art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż P., nie jest podmiotem uwłaszczonym wymienionym w decyzji uwłaszczeniowej z [...], lecz jego następcą prawnym, zobowiązanym do zapłaty hipoteki na podstawie wyroku sądu powszechnego a nie zobowiązanym do zapłaty ceny nabycia wynikającej ze wskazanej decyzji administracyjnej, a wobec tego brak było podstaw do wszczęcia postępowania i dokonania waloryzacji.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...], nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o waloryzacji na kwotę 2 359 394,50 zł wierzytelności Skarbu Państwa w kwocie 589 873,40 zł, ustalonej w decyzji uwłaszczeniowej z [...], na kwotę 589 873,40 zł, stanowiącą cenę nabycia, z mocy prawa, budynków i innych urządzeń na nieruchomości położonej we W. przy ul. [...].
Uzasadniając podjęcie reformatoryjnego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że dokonana przez organ I instancji waloryzacja jest obarczona rażącymi błędami wpływającymi w sposób zasadniczy na wysokość ustalonej zwaloryzowanej kwoty, a także na wysokość pozostającej do zapłaty na rzecz SP należności. Wojewoda przedstawił sposób wyliczenia wskaźnika waloryzacji metodą nawiązań łańcuchowych. W tym zakresie wskazał, że kluczowa dla ustalenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa jest treść art. 5 ust. 4 u.g.n. (znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z art. 200 ust. 2 pkt 2 i 140 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Przyjęcie ogłoszonych przez Prezesa GUS wskaźników celem waloryzacji określonej kwoty pieniężnej powinno zatem każdorazowo gwarantować jednakowy, ściśle określony wynik. Jako uzasadnienie w tej kwestii organ odwoławczy powołał się na wyrok TK z 09.03.2017r., którym orzeczono o zgodności z Konstytucją art. 227 u.g.n., którego regulację co do istoty powtarza art. 5 ust. 4 u.g.n. Przegląd sposobu ujęcia odesłań do różnych wielkości statystycznych pozwolił Trybunałowi uznać, że art. 227 u.g.n. - odczytywany w świetle innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących waloryzacji odszkodowań należnych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości - umożliwiał wywiedzenie dostatecznie precyzyjnych reguł waloryzacji. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że organ I instancji mimo deklarowanego przyjęcia do obliczeń szczegółowo opisanej obiektywnej i precyzyjnej metodologii waloryzacji, wskutek błędu popełnionego przez pracowników odpowiedzialnych za wydanie decyzji, ustalił ostateczną wartość zwaloryzowanej ceny nabycia budynków i innych urządzeń na kwotę rażąco odbiegającą od prawidłowej. Powstała różnica (2 359 394,50 zł - 2 161 178,16 zł) wynosi 198 216,34 zł. O tyle zatem nie doszacowano wartości zwaloryzowanej ceny w postępowaniu administracyjnym, którego istotą jest właśnie dokonanie waloryzacji, poprzez prawidłowe przemnożenie kwoty wyjściowej przez współczynniki wzrostu podane wprost w publikatorach. Stwierdzona przez Wojewodę różnica powoduje nieuzasadnione obniżenie należności o 11 %. Powołując się na wyrok tut. Sądu z 23.07.2014 r., II SA/Wr 311/14, Wojewoda stwierdził, że ustalenie świadczenia pieniężnego w taki sposób, że różnica względem jego prawidłowej wysokości wyniesie aż 198 216,34 zł, stanowi o rażącym naruszeniu prawa oraz interesu społecznego. Nie bez znaczenia pozostaje tu również okoliczność, że w niniejszej sprawie to organ samodzielnie dokonywał kalkulacji. Tym samym naruszenie prawa nie polegało wyłącznie na niewłaściwej ocenie wyliczeń biegłego, a na błędnym wykonaniu przez organ I instancji czynności składających się na istotę niniejszego postępowania. Takie naruszenie powinno być uznane za rażące naruszenie prawa oraz rażące naruszenie interesu społecznego w rozumieniu art. 139 k.p.a. Obniżenie należności godzi bowiem istotnie w interes fiskalny Skarbu Państwa, a zatem w interes publiczny.
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda odniósł się do twierdzeń P., zgodnie z którymi z uwagi na fakt przedawnienia wierzytelności polegającej na zapłacie ceny nabycia prawa budynków i urządzeń, o czym mowa była w wyroku SO w W. z [...], sygn. akt II C 22/12, nie jest dopuszczalna waloryzacja. Tym samym roszczenie o waloryzację miałoby podlegać de facto przedawnieniu wraz z roszczeniem o zapłatę ceny. Zgodnie z tymi twierdzeniami P. zapłaciła kwotę nominalną 589 873,40 zł jako dłużnik rzeczowy (spłata hipoteki) i jej odpowiedzialność nie może być rozszerzona o waloryzację tej kwoty. Wobec powyższego stanowiska Wojewoda zwrócił uwagę na treść wyroku SN z 07.08.2003 r., sygn. IV CKN 227/01, zgodnie z którym wierzytelności zabezpieczone hipotecznie nie podlegają oprocentowaniu, a podlegają waloryzacji, ale według zasad obowiązujących przy zwrocie wywłaszczonych nieruchomości i dopiero w chwili zapłaty ceny nabycia własności budynków. Roszczenie o waloryzację powstaje więc dopiero w chwili zapłaty ceny, a do tego momentu jest przedwczesne. Ponadto o waloryzacji orzeka decyzją - odrębną od pierwotnej decyzji uwłaszczeniowej - organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W takim stanie rzeczy wątpliwym jest zastosowanie wobec roszczenia o waloryzację instytucji przedawnienia, ponieważ przedawnienie rozpoczyna swój bieg od dnia wymagalności roszczenia (art. 120 k.c.). Powyższe nastąpiłoby dopiero w momencie uostatecznienia się decyzji w przedmiocie waloryzacji. Roszczenie o waloryzację jest zatem odrębnym roszczeniem od roszczenia o zapłatę ceny nabycia budynków i urządzeń i nie powinno dzielić losu tej drugiej należności w zakresie przedawnienia roszczeń. W ocenie Wojewody, powołaną tezę można odnieść w drodze analogii do roszczenia z tytułu waloryzacji ceny nabycia budynków i urządzeń w trybie art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Skoro zatem dla roszczenia o waloryzację nie zastrzeżono w u.g.n. terminu przedawnienia, skuteczne powoływanie się na tę instytucję przez P. w niniejszym postępowaniu może być zakwestionowane.
Odnosząc się do twierdzenia P., że "waloryzacji w chwili zapłaty podlega wierzytelność zabezpieczona hipotecznie (wierzytelność osobista), a nie wierzytelność hipoteczna", Wojewoda przyznał, że w treści art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. ustawodawca rzeczywiście użył pojęcia "wierzytelności zabezpieczone hipotecznie", niemniej, jak wskazał SN w wyroku z 07.08.2003 r., sygn. IV CKN 227/01, niewątpliwie unormowanie z art. 200 u.g.n. jest bardzo nieprecyzyjne, a w związku z tym budzi wiele wątpliwości, które muszą być usuwane w procesie stosowania prawa. W niniejszej sprawie rozważyć należy odstąpienie od literalnej wykładni przedmiotowego przepisu, jako że jej przyjęcie powodowałoby niespójność z zasadniczym celem regulacji art. 200 ust. 2 u.g.n. Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca w przepisie tym przewidział - w zamyśle - kompleksową regulację mającą, po pierwsze, zabezpieczyć spłatę należności wynikających z decyzji uwłaszczeniowych wydanych na podstawie ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, po drugie, urealnić wysokość tych należności spłacanych z opóźnieniem przez zobowiązane podmioty. Pierwszy z tych celów miał być realizowany przez ustanowienie hipoteki przymusowej na uwłaszczonych nieruchomościach, drugi - poprzez ustanowienie mechanizmu waloryzacji wysokości ustalonej ceny nabycia na dzień jej zapłaty. W ocenie Wojewody, na ściśle powiązany charakter tych dwóch elementów wskazuje umieszczenie przepisu nakazującego przeprowadzenie waloryzacji wewnątrz jednostki redakcyjnej tekstu (art. 200 ust. 2 u.g.n.) dotyczącej całościowo zabezpieczenia hipotecznego. W związku z powyższym za niepożądaną w świetle powołanych przepisów należy uznać sytuację, w której - z uwagi na wieloletnią zwlokę podmiotu zobowiązanego do zapłaty należności za nabyte z mocy prawa budynki i urządzenia - SP jest zmuszony dochodzić tejże należności w trybie zabezpieczenia hipotecznego, a skuteczne wyegzekwowanie w ten sposób ceny nabycia budynków i urządzeń miałoby wiązać się z utratą prawa do dochodzenia kwoty waloryzacji tejże ceny.
W przekonaniu Wojewody, powyższemu nie przeczy także podniesiony przed sądem cywilnym przez P. zarzut przedawnienia roszczenia osobistego, ani treść wyroku SO w W. z [...], sygn. akt II C 22/12, uznająca zasadność tego zarzutu. Zgodnie bowiem z przyjętą w polskim prawodawstwie koncepcją przedawnienia, jego konsekwencją jest wyłączenie możliwości dochodzenia roszczenia wbrew woli osoby zobowiązanej do jego respektowania, w wyniku czego następuje przekształcenie zobowiązania zupełnego w naturalne. Poprzez skuteczne zgłoszenie zarzutu przedawnienia zobowiązanie zatem nie wygasa, a jego spełnienie uznawane jest za należne. Można zatem uznać, że w dniu [...] doszło do wykonania tak określonego zobowiązania naturalnego, a zatem spłaty "wierzytelności zabezpieczonej hipotecznie" w ścisłym tego słowa znaczeniu.
W ocenie Wojewody, nie jest również uzasadnione ścisłe oddzielenie faktu zapłaty długu rzeczowego w odróżnieniu od długu osobistego. Wojewoda zauważył, że w niniejszej sprawie P. pozostawała zarówno dłużnikiem osobistym jak i rzeczowym co do zapłaty należności z tytułu nabycia budynków i urządzeń na przedmiotowym gruncie. Tym samym należy uznać, że [...] doszło w istocie do zapłaty obu tych długów. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w wypowiedziach doktryny, tu cyt.: "Wykonując własne zobowiązanie, dłużnik rzeczowy spłaca jednocześnie cudzy dług, za który odpowiadał »pewnymi przedmiotami majątkowymi«. Zapłata ma zatem podwójną naturę " (A. Szpunar, Odpowiedzialność właściciela nieruchomości nie będącego osobistym dłużnikiem hipotecznym, Rejent 1999, nr 11, s. 24.). Podwójny skutek, o którym tu mowa, nastąpi tym bardziej w sytuacji tożsamości podmiotowej dłużnika osobistego i rzeczowego, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę na zupełnie inny stan faktyczny, którego dotyczą przytoczone przez odwołującą się stronę orzeczenia SN (z 04.07.1997 r., sygn. akt III CKN 118/97 i z 30.01.2003 r., sygn. akt V CKN 1625/00). Dotyczą one bowiem wtórnych nabywców nieruchomości od podmiotów uwłaszczonych na podstawie przepisów ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ograniczenia ich odpowiedzialności do wierzytelności hipotecznej. W niniejszej sprawie tymczasem mamy do czynienia z tożsamością podmiotu uwłaszczonego oraz podmiotu zobowiązanego do uiszczenia zwaloryzowanej należności.
Wojewoda zgodził się natomiast z zarzutem odwołania wskazującym na brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyczerpującego opisu metodologii i szczegółowego sposobu dokonywania obliczeń zwaloryzowanej kwoty. Kwestia ta podlega jednak sanowaniu w niniejszym postępowaniu poprzez zamieszczenie w decyzji reformatoryjnej kompletnego opisu sposobu dokonania waloryzacji. Wobec zasadniczej wadliwości sposobu waloryzacji dokonanej przez organ I instancji oraz jej skorygowania w postępowaniu drugoinstancyjnym, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutu P. dotyczącego obliczenia zwaloryzowanej wartości przez organ pierwszej instancji w wyższej wysokości, niż w decyzji z [...], pomimo zmiany metody waloryzacji poprzez zastosowanie wskaźników miesięcznych w okresach od [...] do [...] oraz od [...] do [...] oraz wskaźników rocznych dla lat [...] – [...].
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze P. zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż strona skarżąca nie jest podmiotem uwłaszczonym wymienionym w decyzji uwłaszczeniowej, lecz jego następcą prawnym, zobowiązanym do zapłaty hipoteki na podstawie wyroku sądu powszechnego, a nie zobowiązanym do zapłaty ceny nabycia wynikającej ze wskazanej decyzji administracyjnej, a wobec tego brak było podstaw do wszczęcia postępowania i dokonania waloryzacji.
Ponadto P. zarzuciła Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji oraz nie umorzenie postępowania pierwszej instancji, w sytuacji, gdy brak było podstaw do wszczęcia postępowania i jego prowadzenia wobec P., a w konsekwencji dokonanie waloryzacji ceny nabycia wynikającej z decyzji uwłaszczeniowej wobec następcy prawnego podmiotu uwłaszczonego;
2) art. 139 k.p.a., poprzez naruszenie zasady reformationis in peius i wydanie decyzji przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się, w sytuacji, gdy nie udowodniono spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik P. podkreślił, że na żadnym etapie postępowania strona skarżąca nie podnosiła okoliczności związanych z przedawnieniem roszczenia o waloryzację ceny nabycia budynków i innych urządzeń. Wielokrotnie podkreślane było natomiast, że z uwagi na okoliczności sprawy, tj. dokonanie zapłaty wynikającej z prawomocnego wyroku sądu powszechnego (SO Okręgowego w W. z [...], sygn. akt II C 22/12) PAN dokonała zapłaty wierzytelności hipotecznej w kwocie 589 874,40 zł jako dłużnik rzeczowy, nie zaś wierzytelności zabezpieczonej hipoteką jako dłużnik osobisty, a zatem roszczenie o zapłatę kwoty zwaloryzowanej nigdy nie powstało. W sentencji wyroku SO z [...] zastrzeżono na rzecz P. prawo powoływania się w toku postępowania egzekucyjnego na ograniczenie odpowiedzialności do nieruchomości położonej we W., przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnianiu tego wyroku podkreślono, że wierzytelność powstała na mocy decyzji uwłaszczeniowej wydanej na rzecz WDN uległa przedawnianiu. Jednak zastosowanie w sprawie znalazł art. 77 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Dalej autor skargi wywodził z literalnej wykładni art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n., że waloryzacji w chwili zapłaty podlega wierzytelność zabezpieczona hipotecznie (wierzytelność osobista), a nie wierzytelność hipoteczna. Ponadto waloryzacja polega na przewartościowaniu długu (wierzytelności), a nie na ustaleniu nowego świadczenia wynikającego z innej podstawy. Zatem waloryzacji podlega kwota z tytułu nabycia w drodze uwłaszczenia prawa własności obiektów budowlanych, czyli wierzytelność osobista ustalona w decyzji administracyjnej, a nie wierzytelność hipoteczna, która ma charakter odrębny względem wierzytelności osobistej. Skarżąca strona wskazała, że na tle art. 2 ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, aktualnie zastąpionego przepisem art. 200 u.g.n., zapadło postanowienie SN z 04.07.1997 r., sygn. akt III CKN 118/97 (publ. OSNC 1997/11/186), w którym SN podkreślił, że art. 2 ust. 9 pkt 6 ustawy z 29.09.1990r., nie działa w stosunku do dłużnika rzeczowego, który nabył użytkowanie wieczyste oraz własność budynków od dłużnika osobistego, co potwierdza, że na nabywcę nieruchomości uwłaszczonej przechodzi jedynie wierzytelność hipoteczna bez innych praw i obowiązków, które są nierozerwalnie związane z wierzytelnością zabezpieczoną hipotecznie, czyli wierzytelnością osobistą. Z kolei jak zauważył SN w wyroku z 06.08.1998 r., sygn. akt I CKN 99/98, zgodnie z art. 2 ust. 3 in fine ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami, w brzmieniu nadanym ustawą z 07.10.1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 91, poz. 455), w decyzji stwierdzającej nabycie własności niezbędnym było ustalenie m.in. kwoty należnej uprawnionemu z tytułu nabycia, przeto waloryzacja, o której była mowa w art. 2 ust. 9 pkt 2 ustawy sprowadzała się jedynie do przewartościowania tej samej wierzytelności, a nie do ustalenia nowego świadczenia w innej wysokości i wynikającego z innej podstawy. Zatem zdaniem SN, ze wskazanego przepisu jednoznacznie wynikało, że waloryzacji na jego podstawie podlegały w dniu zapłaty jedynie wierzytelności zabezpieczone hipotecznie. Ponadto SN w wyroku z 30.01.2003r., sygn. akt V CKN 1625/00, dokonał wykładni spornego przepisu i wskazał: "Trafnie zauważa skarżący, że przewidziane w art. 2 ust. 9 pkt 2 ustawy z 29.09.1990 r. zasady płatności zabezpieczonych hipotecznie wierzytelności Skarbu Państwa dotyczyły jedynie osób uwłaszczonych, a nie osób, które w drodze czynności prawnej nabyły od uwłaszczonego prawo użytkowania wieczystego oraz własność budynków i innych urządzeń oraz lokali. W przepisie tym ustawodawca uregulował kwestię płatności wierzytelności z tytułu nabycia własności budynków i innych urządzeń oraz lokali w sposób preferencyjny, z którego mogły korzystać wyłącznie osoby uwłaszczone. Świadczył o tym wyraźnie przepis art. 2 ust. 9 pkt 3 ustawy z 29.09.1990 r., stanowiący, że w razie sprzedaży, wydzierżawienia, wynajęcia lub innego odpłatnego udostępnienia nieruchomości, na których dokonano zabezpieczenia hipotecznego wierzytelności, lub części tych nieruchomości, wierzytelność stawała się natychmiast wymagalna w części równej korzyściom uzyskanym ze sprzedaży, dzierżawy, najmu lub innego odpłatnego udostępnienia. Regulację taką zawiera również art. 200 ust. 2 pkt 3 u.g.n.".
Wobec powyższego w wyniku spłaty kwoty hipoteki jakiej dokonała P. w dniu [...], nie doszło do zapłaty ceny nabycia własności budynków określonej w decyzji uwłaszczeniowej z [...], gdyż wierzytelność zabezpieczona hipoteką i wierzytelność hipoteczna nie są ze sobą tożsame. Obydwie wierzytelności wynikają z różnych podstaw i różne są reżimy odpowiedzialności dłużnika, a przepis art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. jako przepis szczególny nie może podlegać interpretacji rozszerzającej. Wobec tego autor skargi podkreślił, że ustawodawca wyraźnie przewidział waloryzację jedynie w przypadku zapłaty ceny nabycia budynków i innych urządzeń, a nie przewidział jej w sytuacji spłaty kwoty hipoteki przez dłużnika rzeczowego, który jest podmiotem trzecim wobec nabywcy praw wynikających z decyzji uwłaszczeniowej. Zatem brak jest podstaw prawnych do dokonania waloryzacji, o której mowa w art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. i zobowiązania P. do dokonania zapłaty zwaloryzowanej ceny nabycia, z mocy prawa, budynków i innych urządzeń na nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], gdyż podmiot ten nie jest podmiotem uwłaszczonym na podstawie decyzji Wojewody Wrocławskiego z [...]. Wobec tego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania, w sytuacji, gdy jego wszczęcie nastąpiło wadliwie.
Za błędne autor skargi uznał przyjęcie przez Wojewodę, że podmiot uwłaszczony na podstawie decyzji uwłaszczeniowej, tj. WDN oraz P. stanowią ten sam podmiot. WDN była przedsiębiorstwem państwowym, a P. jest państwową instytucją naukową, a zatem dwoma odrębnymi podmiotami prawnymi. WDN była przedsiębiorstwem państwowym działającym na podstawie przepisów ustawy z 25.09.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122), które posiadało osobowość prawną odrębną od P. Ponadto, gdyby wystąpiła tożsamość podmiotowa, to wówczas roszczenie o zapłatę ceny nabycia własności budynków nigdy by nie powstało, gdyż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 10.06.1994 r. o uregulowaniu niektórych praw majątkowych PAN (Dz. U. Nr 86, poz. 395), nabycie przez P. własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na gruntach stanowiących własność SP na podstawie art. 2 ustawy z 29.09.1990 r. nastąpiło nieodpłatnie bez względu na pochodzenie środków, za które zostały one wybudowane lub nabyte. Wobec tego nie można się zgodzić z Wojewodą, że w sprawie istnieje tożsamość podmiotu uwłaszczonego oraz podmiotu zobowiązanego do uiszczenia zwaloryzowanej należności, a wobec tego, że istnieje podstawa do dokonania waloryzacji.
Uzasadniając zarzut skargi dotyczący wydana zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 139 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się, w wyniku czego dokonano podwyższenia zobowiązania skarżącego o niemalże 11% i tym samym doszło do obiektywnego pogorszenia jego sytuacji prawnej, zdaniem autora skargi, w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, że zaistniały przesłanki usprawiedliwiające odstąpienie od zasady reformationis in peius. Okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nieprawidłowo wyliczył wysokość zwaloryzowanej kwoty poprzez zastosowanie współczynnika waloryzacji za [...], w sytuacji gdy roszczenie stało się wymagalne [...], a zatem, zdaniem organu, powinien znaleźć zastosowanie współczynnik za [...]. A ponadto wskazano, że na etapie wyliczenia wskaźnika waloryzacji metodą nawiązań łańcuchowych dla lat: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] błędnie przyjęto wyliczenia wskaźniki roczne dla następujących lat (odpowiednio: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) do przemnożenia przez uprzednio wyliczone metodą nawiązań łańcuchowych wskaźniki dla poprzednich lat tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Tymczasem, jak wynika z art. 139 k.p.a., możliwość zastosowania wyjątku od zasady reformationis in peius istnieje jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Takiego rażącego naruszenia prawa nie można dopatrzeć się w rozpoznawanej sprawie. W ocenie strony skarżącej, sama niezgodność z przepisami nie jest wystarczająca, gdyż przepis wymaga aby miało miejsce rażące naruszenie przepisów prawa. W tym wypadku nie miało miejsca rażące naruszenie prawa lecz omyłka arytmetyczna. Okoliczność zaś, że ta omyłka rachunkowa prowadziła do skorygowania zwaloryzowanej ceny nabycia o kwotę 198 216,34 zł (z 2 161 178,16 zł na 2 359 394,50 zł) świadczy jednoznacznie, że w sprawie nie została także spełniona przesłanka pozwalająca na zmianę decyzji organu I instancji na niekorzyść strony skarżącej z uwagi na rażące naruszenie interesu społecznego, co zostało uzasadnione rażącym naruszeniem interesu publicznego, który nie może być utożsamiany z interesem społecznym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie argumenty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.
Rozpoczynając rozważania od zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdza, że zgodnie z dyspozycją art. 139 k.p.a., którego zastosowanie jest w rozpatrywanej sprawie rozstrzygające o uchyleniu decyzji Wojewody Dolnośląskiego, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten zawiera zasadę wyrażoną rzymską paremią zakazu reformationis in peius, która stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony strony, zapewniając jej swobodę w realizowaniu prawa do odwoływania się od decyzji I instancji, bez ryzyka pogorszenia swojej sytuacji. Strona składając odwołanie, nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie (vide: np. Z. Janowicz, Kodeks..., s. 330 i n.; A. Wiktorowska (w:) M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne..., s. 209; A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 57 i n.; W. Taras (w:) K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 14). Zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny i judykatury "niekorzyść strony", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się, na skutek wydania decyzji przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z 16.03.2016 r., I OSK 1288/14 oraz powoływani tam A. Wróbel Komentarz LEX do art. 139 k.p.a., G. Łaszczyca, Komentarz LEX do art. 139 k.p.a.). Podkreślenia wobec treści zarzutów skargi wymaga, że w rozpłatywanej sprawie właśnie chodzi o obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony.
Zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej odwołującego. Daje on gwarancję stronie, że wniesione odwołanie spowodować może co najwyżej utrzymanie jej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją. Strona, na którą (tak jak w sprawie) nałożono obowiązki decyzją administracyjną a niezadowolona z tak ukształtowanej sytuacji prawnej i korzystająca z prawa do złożenia odwołania (w tym do ponownej oceny prawnej dokonanej przez organ wyższego stopnia), powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej a nie spowoduje pogorszenia jej pozycji – zakresu praw lub obowiązków nadanych bądź nałożonych przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może orzec sprzecznie z jej interesem i intencją (z wyjątkiem utrzymania decyzji organu I instancji w mocy), którą to intencją była zmiana na korzyść swojej pozycji ukształtowanej decyzją organu I instancji. W orzecznictwie przyjmuje się, że o tym, czy pogorszenie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por np. NSA w wyroku z 22.01.2020 r., sygn. akt II OSK 3487/18).
Treść zaskarżonej decyzji explicite świadczy o tym, że zmieniła się wysokość nałożonego na stronę skarżącą obowiązku waloryzacji wierzytelności Skarbu Państwa na jej niekorzyść. Prezydent W. decyzją z [...] orzekł o ustaleniu zwaloryzowanej kwoty wierzytelności w wysokości 2 161 178,16 zł, ustalonej decyzją Wojewody Wrocławskiego z [...], natomiast Wojewoda Dolnośląski w zaskarżonej decyzji ustalił zwaloryzowaną kwotę wierzytelności Skarbu Państwa w wysokości 2 359 394,50 zł.
Wyjątkiem, jakim organ odwoławczy nie jest związany zakazem wyrażonym w art. 139 k.p.a. jest stwierdzenie, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W art. 139 k.p.a. określono bowiem dwie przesłanki upoważniające organ drugiej instancji do odstąpienia od zasady działania na niekorzyść strony odwołującej się. Zakaz reformatio in peius nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok NSA z 25.02.1998 r., sygn. akt IV SA 771/96). W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się na konieczność nadania szerokiego znaczenia pojęciu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu omawianego przepisu. W zakresie tego pojęcia będą się mieścić naruszenia prawa wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 156 § 1 (por. wyrok NSA z 26.11. 2015 r., sygn. akt II OSK 772/14; W. Chróścielewski, Recenzja pracy A. Skóry, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, PiP 2002, nr 12, s. 83). Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu przyjęcie tożsamości zakresowej pojęcia rażącego naruszenia w art. 139 i 156 § 1 pkt 2 in fine jest błędne (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, art. 139, pkt 4).
Pojęcie "rażące naruszenie interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym, w związku z czym organ odwoławczy ma szeroką swobodę wartościowania rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak j.w.). Rażące naruszenie interesu społecznego nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji "na niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 226). Decyzja taka może być uchylona z powodu rażącego naruszenia interesu społecznego oraz naruszenia prawa, które nie ma charakteru rażącego (zob. A. Skóra, Reformatio in peius..., s. 153–154 i podana tam literatura). Podkreślić należy, że zasada reformationis in peius nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej lecz na zakazie orzekania na jej niekorzyść (por. wyrok NSA z 25.02.2014 r., sygn. akt II GSK 2428/13).
Skorzystanie przez organ odwoławczy z tej instytucji winno więc ograniczać się do sytuacji absolutnie wyjątkowych, gdy waga naruszenia jest znaczenie większa niż reguła reformationis in peius. Na organie odwoławczym orzekającym na niekorzyść odwołującego się ciąży przy tym obowiązek dokładnego wyjaśnienia w czym upatruje rażącego naruszenia prawa, czy interesu społecznego (por. wyrok NSA z 11.01.2018r., sygn. akt II OSK 1159/17). Organ winien wskazać w uzasadnieniu decyzji, czy w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w tym przepisie (por. wyroki NSA z: 14.07.2006 r., sygn. akt II OSK 970/05, 11.01.2018 r., sygn. akt II OSK 1159/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 29.04.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 162/20).
Orzeczenie organu II instancji było niewątpliwie orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej, skoro kwota waloryzacji ustalona przez organ odwoławczy była wyższa niż orzeczona decyzją organu I instancji. Dokonując zgodność z prawem takiego orzeczenia nie sposób zaaprobować twierdzenia organu odwoławczego, że doszło przy wydaniu decyzji organu I instancji do rażącego naruszenia prawa jak również interesu społecznego, co pozwoliło organowi odwoławczemu na zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 139 k.p.a. i orzeczenie na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek usprawiedliwiających odstąpienie od zasady reformationis in peius. Przede wszystkim sama niezgodność z przepisami nie jest wystarczająca, gdyż przepis wymaga aby miało miejsce rażące naruszenie przepisów prawa. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał - poprzez proste zestawienie treści decyzji organu I instancji z treścią przepisu, aby ustalona wysokość waloryzacji pozostawała w jawnej sprzeczności z przepisem prawa. Co istotne dla sprawy, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie można mówić jedynie o omyłce arytmetycznej nie zaś o rażącym naruszeniu prawa. Tak postrzegany błąd kalkulacji nie jest przy tym błędem oczywisty, a więc widocznym bez przeprowadzenia ponownych wyliczeń. O tym, że nie można mówić w tym przypadku o prostym błędzie rachunkowym świadczy fakt, że waloryzacja obliczana jest przy wykorzystaniu nie tylko metod matematycznych ale także metod statystycznych (poprzez wykorzystanie przy ustalaniu należnej kwoty wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS). Co więcej, błędnego ustalenia zwaloryzowanej wierzytelności w kwocie niższej niż wyliczona przez organ odwoławczy nie można potwierdzić poprzez proste porównanie ze sobą treści dwóch decyzji albowiem decyzja organu I instancji w swoim uzasadnieniu nie zawiera szczegółowego przedstawienia sposobu obliczeń (w aktach administracyjnych I instancji zalega jedynie wydruk z programu komputerowego w którym dokonano wyliczeń).
Okoliczność, że błąd w kalkulacji należności prowadził do skorygowania ustalonej zwaloryzowanej wierzytelności o kwotę 198 216,34 zł nie świadczy, w ocenie Sądu, że w sprawie została także spełniona przesłanka pozwalająca na zmianę decyzji organu I instancji na niekorzyść strony skarżącej ze względu na rażące naruszenie interesu społecznego. Po pierwsze dlatego, że pojęcie interesu społecznego nie może być wprost identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym Skarbu Państwa. W tym kontekście organ II instancji zaniechał szczegółowej analizy stanu faktycznego i wskazania argumentów, które przemawiałby za stwierdzeniem, że doszło do rażącego naruszenia interesu społecznego. Ponadto nawet utożsamiając interes społeczny z interesem publicznym (fiskalnym), to w ocenie Sądu, błąd kalkulacji w wyliczeniu wysokości zwaloryzowanej wierzytelności nie stanowi rażącego naruszenia interesu publicznego jeśli nie godzi w istotne interesy fiskalne Państwa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał aby w tym konkretnym przypadku doszło do tak kwalifikowanego naruszenia interesu publicznego. W końcu nie można zapominać, że P. jest państwową instytucją naukową, więc z dużą dozą pewności należy przyjąć, że zwiększona kwota waloryzacji pokryta zostanie ze środków publicznych. W takim stanie faktycznym trudno jest w sposób kategoryczny przesądzić, że doszło do rażącego naruszenia interesu społecznego i tym samym wystąpienia wyjątku od zasady reformationis in peius. Tym samym organ odwoławczy był ograniczony w orzekaniu zakazem, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Wydanie w takich warunkach rozstrzygnięcia na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie narusza w sposób oczywisty art. 136 k.p.a. i tym samym prowadzi do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., co wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Sąd nie podzielił natomiast pierwszego z zarzutu skargi, który dotyczy braku podstaw faktycznych i prawnych do dokonania w drodze decyzji waloryzacji, a więc do wszczęcia wobec P. postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji ceny nabycia przez W. D. N. im. St. K., której następcą prawnym jest P., z mocy prawa, własności budynków i innych urządzeń na nieruchomości położnej przy ul. [...], obecnie oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], a w konsekwencji do dokonania waloryzacji ceny nabycia wynikającej z decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Wrocławskiego z [...]. Po pierwsze dlatego, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, P. jest dłużnikiem Skarbu Państwa w zakresie zobowiązania wynikającego z decyzji Wojewody Wrocławskiego z [...] Przedsiębiorstwo państwowe pn. W. D. N. im. S. K. we W. z dniem [...] zostało, na podstawie decyzji Prezesa P. nr [...], z [...], przekształcone w jednostkę organizacyjną P. w formie zakładu budżetowego państwowej osoby prawnej. Zgodnie z punktem 5 tej decyzji, nowotworzona jednostka przejęła majątek zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego w rozumieniu art. 55¹ k.c. Zgodzić się zatem należy z organem II instancji, który przyjął, że W. D. N. P. im. S. K. objęła majątek zlikwidowanego przedsiębiorstwa, w tym istniejące na dzień [...] zobowiązania, a więc również ten, które wynikały z decyzji Wojewody Wrocławskiego z [...]. Powyższe potwierdza treść datowanego na [...] protokołu przekazania majątku według stanu ustalonego w bilansie zamknięcia likwidacji przedsiębiorstwa państwowego sporządzonego na [...]. Ponadto należy zauważyć , że zgodnie z ustawą z 25.04.1997 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz.U. z 1997 r., Nr 75, poz. 469) i ustawą z 05.01.1991 r. Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r., Nr 72, poz. 344 ze zm.) zakład budżetowy ani nie posiadał osobowości prawnej, ani nie był jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznała zdolność prawną. Przyjdzie wobec tego zauważyć, że w przedstawionym stanie prawnym, Sąd Okręgowy wydał w dniu [...] prawomocny wyrok w sprawie o sygn. akt II C 22/12, którym zasądził od pozwanej P. na rzecz Skarbu Państwa kwotę 589.873,40 zł, zastrzegając pozwanej stronie prawo do powołania się w toku postępowania egzekucyjnego na ograniczenie odpowiedzialności do nieruchomości we W., przy ul. [...]. Sąd Okręgowy orzekł, że pozwana P. jest dłużnikiem Skarbu Państwa - z tytułu nie uiszczonej należności za budynki przy ul. [...], zarówno osobistym, jak i rzeczowym. W tym wyroku stwierdza się, że pozwana strona, jako dłużnik osobisty powoda, mogła skutecznie uchylić się od spełnienia świadczenia z tytułu zwrotu wartości nabytych budynków. Mimo to należało zasądzić od pozwanej P. na rzecz Skarbu Państwa dochodzoną należność. Sąd przesądził bowiem w tym wyroku, że P. jest nie tylko dłużnikiem osobistym powoda lecz również dłużnikiem rzeczowym, wierzytelność powoda została bowiem zabezpieczona hipotecznie. Dalej w powołanym wyroku znajduje się stwierdzenie, że właścicielowi nieruchomości obciążonej hipoteką nie przysługuje zarzut przedawnienia, i to niezależnie od tego, czy jest też dłużnikiem osobistym, czy tylko rzeczowym. Odpowiedzialność rzeczowa jest wyłączona, dłużnik osobisty może bowiem obronić się zarzutem przedawnienia, jeśli nie jest dłużnikiem rzeczowym (art. 117 k.c.). Jeśli nim jest, a dojdzie do przedawnienia i dłużnik zgłosi taki zarzut, to będzie odpowiadał tylko rzeczowo, a sąd, uwzględniając powództwo, ograniczy, zgodnie z art. 319 k.p.c., jego odpowiedzialność do obciążonej nieruchomości. Również dla Sądu Najwyższego, który postanowieniem z [...], sygn. akt I CSK 434/17 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu Apelacyjnego w W. z [...], sygn. akt I ACz 312/17, nie budziło wątpliwości, że W. D. N. im. St. K. we W. jest poprzednikiem prawnym pozwanej P.
Z przedstawionych orzeczeń jednoznacznie wynika, że P. pozostawała zarówno dłużnikiem osobistym jak i rzeczowym co do zapłaty należności z tytułu nabycia budynków i urządzeń. Wobec powyższego nie można zgodzić się z autorem skargi, że w sprawie brak było podstaw pod względem podmiotowym do dokonania waloryzacji. Bez znaczenia w sprawie pozostaje przy tym powoływany w skardze przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 10.06.1994 r. o uregulowaniu niektórych praw majątkowych Polskiej Akademii Nauk (Dz.U. z 1994 r., Nr 86, poz. 395), na podstawie którego nabycie przez P. własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nastąpiło nieodpłatnie bez względu na pochodzenie środków, za które zostały one wybudowane lub nabyte. W sytuacji, której dotyczy niniejsza sprawa, budynek przy ul. [...] we W., nabyty został bowiem z dniem [...] przez podmiot spoza struktury organizacyjnej P., tj. przedsiębiorstwo państwowe pn. W. D. N. im. St. K. we W. Dopiero po wydaniu decyzji z [...], zespół składników materialnych i niematerialnych, uprzednio przynależny do tego przedsiębiorstwa, został przejęty przez P. i wszedł w skład jej zakładu budżetowego pn. W. D. N. P. im. St. K.
Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, że w wyniku spłaty kwoty hipoteki jakiej dokonała P. w dniu [...], nie doszło do zapłaty ceny nabycia własności budynków określonej w decyzji uwłaszczeniowej z [...], gdyż wierzytelność zabezpieczona hipoteką i wierzytelność hipoteczna nie są ze sobą tożsame, przyjdzie również podzielić stanowisko organu II instancji, który powołując się na wskazówki interpretacyjne zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z 07.08.2003 r., sygn. akt IV CKN 227/01, dokonał, w ocenie Sądu, prawidłowej wykładni art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem - wierzytelności z tytułu nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali przez osoby, o których mowa w ust. 1, podlegają zabezpieczeniu hipotecznemu na użytkowaniu wieczystym gruntów lub wyodrębnionych częściach tych gruntów, które te osoby nabyły. Hipoteka powstaje z dniem wpisu do księgi wieczystej. Wpis hipoteki następuje po bezskutecznym upływie terminu na zaspokojenie wierzytelności, wyznaczonego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2. Przy zabezpieczeniu hipotecznym stosuje się odpowiednio przepisy o księgach wieczystych i hipotece, z zastrzeżeniem następujących zasad: wierzytelności zabezpieczone hipotecznie podlegają w chwili zapłaty waloryzacji według zasad obowiązujących przy zwrocie wywłaszczonych nieruchomości i nie podlegają oprocentowaniu (pkt 2). Przywołany przepis art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. odpowiada treści art. 2 ust. 9 pkt 2 ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, który był podstawą wydania decyzji Wojewody Wrocławskiego z [...].
W treść obu tych przepisów ustawodawca użył pojęcia "wierzytelności zabezpieczone hipotecznie", niemniej, jak wskazał SN w sprawie IV CKN 227/01, unormowanie z art. 200 u.g.n. jest bardzo nieprecyzyjne, a w związku z tym budzi wiele wątpliwości, które muszą być usuwane w procesie stosowania prawa. Dlatego należało odstąpić od literalnej wykładni tego przepisu, jako że jej przyjęcie powodowałoby niespójność z zasadniczym celem regulacji art. 200 ust. 2 u.g.n. Zasadnie zatem organ II instancji wskazał, że ustawodawca w przepisie tym przewidział kompleksową regulację mającą, po pierwsze, zabezpieczyć spłatę należności wynikających z decyzji uwłaszczeniowych wydanych na podstawie ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, po drugie, urealnić wysokość tych należności spłacanych z opóźnieniem przez zobowiązane podmioty. Pierwszy z tych celów miał być realizowany przez ustanowienie hipoteki przymusowej na uwłaszczonych nieruchomościach, drugi - poprzez ustanowienie mechanizmu waloryzacji wysokości ustalonej ceny nabycia na dzień jej zapłaty. Zdaniem organu II instancji, na ściśle powiązany charakter tych dwóch elementów wskazuje umieszczenie przepisu nakazującego przeprowadzenie waloryzacji wewnątrz jednostki redakcyjnej tekstu (art. 200 ust. 2 u.g.n.), dotyczącej całościowo zabezpieczenia hipotecznego. W związku z powyższym za niepożądaną w świetle tych przepisów należy uznać sytuację, w której - z uwagi na wieloletnią zwłokę podmiotu zobowiązanego do zapłaty należności za nabyte z mocy prawa budynki i urządzenia - Skarb Państwa jest zmuszony dochodzić tejże należności w trybie zabezpieczenia hipotecznego, a skuteczne wyegzekwowanie w ten sposób ceny nabycia budynków i urządzeń miałoby wiązać się z utratą prawa do dochodzenia kwoty waloryzacji tejże ceny.
Sąd w składzie orzekającym podziela interpretację przedstawioną przez organ odwoławczy. Jednocześnie jednak dostrzega za Sądem Najwyższym (por. postanowienie z [...], sygn. akt I CSK 434/17), że sprawa o waloryzację ceny nabycia budynków, innych urządzeń i lokali w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. jest ze swej natury sprawą cywilną, zatem pomimo przekazania jej do właściwości organ administracyjnego, od którego decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nadal podlega reżimom prawa prywatnego, a co za tym idzie również i przedawnieniu. Oczywistym jest wobec tego pytanie, czy okoliczność, że strona skarżąca zapłaciła kwotę określoną w hipotece przymusowej (na mocy prawomocnego wyroku), może być uznana za realizację przedawnionego roszczenia, czy też raczej jest to realizacja należności zabezpieczonej hipoteką (a nie zobowiązania podstawowego - przedawnionego). W konsekwencji, skoro roszczenie podległo przedawnieniu, to brak jest przedmiotu, który mógł podlegać waloryzacji. Powyższe wątpliwości uwidaczniają się na tle niniejszej sprawy, gdzie Skarb Państwa przez wiele lat nie dochodził swoich należności, uznając zapewne, że nawet jak się przedawnią, to uzyska tytuł wykonawczy na "wierzytelność zabezpieczoną hipoteką", a następnie będzie mógł żądać waloryzacji. Czyli praktycznie Skarb Państwa nie musiał sam dbać o swoje interesy, ponieważ dopóki nieruchomość nie zostanie, w drodze czynności prawnej zbyta bez obciążeń (nabyciem pierwotnym), Skarb Państwa będzie dostawał decyzję o waloryzacji kwoty nabycia budynków.
Wobec tak zarysowanych wątpliwości należy stwierdzić, że niezależnie od tego, że waloryzacja ceny nabycia budynków jest ze swej natury sprawą cywilną, to ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera unormowania szczególne w stosunku do przepisów zawartych w kodeksie cywilnym (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 4.11.1992 r., sygn. III CZP 124/92, OPS 1993, Nr 7, poz. 154 i uchwała Sądu Najwyższego (7) z 23.07.1992 r., sygn. III CZP 62/92, OSNCPiUS 1992, Nr 12, poz. 214). Przede wszystkim waloryzacji podlega wyłączenie wierzytelności zabezpieczone hipotecznie. Jeżeli zatem doszło do zaniechania dokonania zabezpieczenia hipotecznego, to wierzytelność z tytułu nabycia własności budynków nie podlega waloryzacji. Podmiot uwłaszczony, który nie wykonuje decyzji o uwłaszczeniu w zakresie odpłatności za nabycie własności budynków musi się zatem liczyć z hipoteką przymusową oraz z waloryzacją ceny nabycia. Jednocześnie ustawodawca uregulował kwestię płatności wierzytelności z tytułu nabycia własności budynków w sposób preferencyjny, z którego korzystać mogą wyłącznie podmioty uwłaszczone. Z tego względu, zgodnie z art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. wierzytelności zabezpieczone hipotecznie nie podlegają oprocentowaniu. Jednocześnie podlegają waloryzacji, ale według zasad obowiązujących przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i dopiero w chwili zapłaty ceny nabycia własności budynków. Przepis art. 200 ust. 2 u.g.n. przewiduje zatem szczególne rozwiązanie systemowe, gdzie pomimo wykonalności decyzji w części dotyczącej zapłaty ceny nabycia własności budynków, co powinno skutkować egzekucją w przypadku opóźnienia w uiszczeniu ceny nabycia, ustawodawca wprowadził obligatoryjne zabezpieczenie hipoteczne na użytkowaniu wieczystym, a ponadto waloryzację tak zabezpieczonej wierzytelności. Roszczenie o waloryzację powstaje dopiero z chwilą zapłaty ceny, a do tego momentu jest przedwczesne. Takiemu stanowisku dał wyraz Sąd Najwyższy w wyroku z 06.08.1998 r., sygn. I CKN 99/98, stwierdzając, że waloryzacja, o której była mowa w art. 2 ust. 9 pkt 2 ustawy z 29.09.1990 r. możliwa była wyłącznie w odniesieniu do zaległych wierzytelności i mogła być ona dokonywana najwcześniej w chwili ich zapłaty, a więc w odniesieniu do dnia zaspokojenia wierzytelności, a nie do dnia jej ustalenia w decyzji administracyjnej, a tym bardziej nie na dzień uwłaszczenia stwierdzonego decyzją. Przedstawione rozwiązanie ustawowe nakazuje z dużą ostrożnością przenosić na grunt spraw waloryzacyjnych cywilistyczną regułę z art. 77 zd. 1 u.k.w.h. Dotyczy ona braku objęcia zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności roszczeń o świadczenie uboczne. Ma to z jednej strony zmobilizować wierzyciela do niezwlekania z podjęciem czynności egzekucyjnych, ale również zapobiega jednocześnie narastaniu świadczeń ubocznych w długim okresie, które mogą być źródłem dodatkowych korzyści dla wierzycieli. W przypadku uiszczenia ceny nabycia własności budynków wynikającej z decyzji uwłaszczeniowej, na mocy szczególnego rozwiązania ustawowego (art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n.), dłużnik, który skutecznie powołał się na przedawnienie wierzytelności zabezpieczonej i na tej podstawie odpowiada z tytułu hipoteki wyłączenie w zakresie sumy głównej, nie uwalnia się jednak, tak jak w przypadku odsetek, od odpowiedzialności wynikającej z obowiązku dokonania waloryzacji wierzytelności zabezpieczanej hipotecznie. Roszczenie o waloryzacje powstaje bowiem dopiero z chwilą zapłaty ceny nabycia własności budynków, a do tego momentu jest przedwczesne. Przedawnienie wierzytelności zabezpieczonej hipotecznie i ograniczenie odpowiedzialności dłużnika tylko do przedmiotu hipoteki, nie ma zatem wpływu na dopuszczalność ustalenia w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n., waloryzacji takiej wierzytelności. Jednocześnie należy pamiętać, że wierzytelność przedawniona nadal istnieje ale jest niezaskarżalna (art. 117 § 2 zd. 1 k.c. tzw. przedawnienie hamujące). Ponadto przepis art. 77 u.k.w.h. nie prowadzi do zmiany treści ani tytułu zabezpieczonej wierzytelności. Zakres i podstawa długu nie ulega zmianie. Jeżeli właścicielem obciążonej nieruchomości jest dłużnik osobisty i zabezpieczona wierzytelność uległa przedawnieniu, następuje wyłącznie ograniczenie jego odpowiedzialności. Dłużnik odpowiada wtedy za spłatę wierzytelności jedynie z przedmiotu hipoteki. Odpowiedzialność osobista (tj. pełnym majątkiem) zmienia się w odpowiedzialności rzeczową. Właściciel ponosi odpowiedzialność rzeczową, dopóty zabezpieczona wierzytelność istnieje choćby uległa przedawnieniu. Jeśli jednak dłużnik osobisty spłacił dobrowolnie przedawnioną wierzytelność, świadczenie pieniężne ma podstawę prawną. Dłużnik nie może domagać się wówczas zwrotu świadczenia jako nienależnego (zob. 411 pkt 3 k.c.).
Dokonana na podstawie art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. waloryzacja sprowadza się jedynie do przewartościowania w ten sposób zdefiniowanego długu (wierzytelności), a nie do ustalenia nowego świadczenia wynikającego z innej podstawy. Istota takiej waloryzacji polega na przerachowaniu wysokości ceny nabycia własności budynków i innych urządzeń na nieruchomości celem przywrócenia jej pierwotnej ekonomicznej wartości. Dochodzi jedynie do urealnienia kwoty z tytułu nabycia w drodze uwłaszczenia obiektów budowlanych. Ponadto przepis art. 200 ust. 2 u.g.n. normuje zabezpieczenie hipoteczne wierzytelności na użytkowaniu wieczystym od strony przedmiotowej, tj. bez powiązania z osobą dłużnika. Waloryzacja wierzytelności z tytułu nabycia własności budynków nie prowadzi do rozszerzenia odpowiedzialności rzeczowej użytkownika wieczystego.
Z przedstawionych powodów Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 200 ust. 2 pkt 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie, ponieważ P., jako następca prawny W. D. N. im. St. K., pozostawała zarówno dłużnikiem osobistym jak i rzeczowym Skarbu Państwa w zakresie zobowiązania wynikającego z decyzji Wojewody Wrocławskiego z [...]. Prawidłowość stanowiska organu II instancji w tej kwestii pozostaje bez wpływu na wadliwość zaskarżonej decyzji z przyczyn podanych w pierwszej części rozważań prawnych do niniejszego uzasadnienia. Z tych względów i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie I sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji, uwzględniając wskazane wyżej uwagi Sądu, dokona ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w świetle przedstawionej wykładni.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi (23 594 zł), wynagrodzenie radcy prawnego ustalone, jako stawka minimalna na podstawie § 2 pkt 8 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) – 15 000 zł i opłata skarbowa od czynności pełnomocnictwa (17 zł).