II SA/WR 111/25

II SA/Wr 111/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Dominik Dymitruk
Marta Pawłowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OZ 1262/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 151, art. 200 w zw.  z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: starszy asystent sędziego Andżelika Abramowska-Meller po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi M. I. stwierdza nieważność § 11 zaskarżonej uchwały oraz jej załącznika graficznego w zakresie działki oznaczonej numerem [...], M. , gmina K.; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Gminy K. na rzecz skarżącego kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
T. K. (skarżący) pismem z dnia 25 lutego 2025 r. zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi M., w części § 11 uchwały w zakresie dotyczącym ustaleń odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem "P[...]" na rysunku do planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 5, i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, tj. [...] stycznia 2007 r., t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) i wobec podniesionych zarzutów wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 uchwały w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem "P[...]" na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ewentualnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 uchwały w zakresie obejmującym obszar działki nr [...] położonej we wsi M., gm. K., powiat [...], województwo [...], dla której Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi księgę wieczystą o nr [...], oznaczonej symbolem "P[...]" na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jego nieruchomość, tj. dz. nr [...] została niewłaściwie zakwalifikowana jako teren przeznaczony do produkcji przemysłowej pomimo tego, iż zabudowana jest domem mieszkalnym jednorodzinnym (zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności). W momencie uchwalenia planu w 2007 r. obszar P[...] obejmujący jego nieruchomość faktycznie stanowił obszar rolny z zabudową mieszkaniową. Jest to okoliczność bezsporna, a nadto wynika z dostępnych map ortofotograficznych. Gmina K. zmieniła dotychczasowe przeznaczenie terenu na produkcję przemysłową - z naruszeniem uwzględnienia przez organ dotychczasowego zagospodarowania terenu oraz bez zachowania ładu przestrzennego. Oznaczenie obszaru jako obszaru produkcji przemysłowej narusza interes prawny skarżącego, gdyż działka, której jest właścicielem, jest działką zabudowaną domem jednorodzinnym stanowiącym zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności. Błędne oznaczenie działki uniemożliwia podjęcie jakichkolwiek zmian w tym przebudowy lub rozbudowy domu, budowy pomieszczeń gospodarczych - dochodzi więc do bezprawnego ograniczania prawa własności, co stanowi naruszenie prawa powszechnie obowiązującego.
Skarżący zwrócił również uwagę na to, że samo ustanowienie obszaru oznaczonego jako P[...] strefą zabudowy produkcyjnej usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej - bez jakiejkolwiek linii odgraniczającej (ulica, pas zieleni) - stanowi utrudnienie korzystania z istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Jest to naruszenie interesu właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z tym obszarem o oznaczeniu MN narażające mieszkańców tego obszaru na immisje i zakłócenia w prawidłowym korzystaniu z nieruchomości mieszkalnych. Na takie zakłócenia tym bardziej narażony jest skarżący, którego nieruchomość została oznaczona w ramach miejscowego planu w sposób niewłaściwy, tym samym pozbawiając go ochrony prawnej przysługującej nieruchomościom znajdującym się na obszarze o oznaczeniu MN.
Skarżący wskazał, że naruszanie interesów prawnych właścicieli nieruchomości położonych na obszarze obowiązywania planu spowodowało również wydanie przez Starostę Powiatu Wrocławskiego decyzji nr 1591/2024 z dnia 2 sierpnia 2024 r. zezwalającej na budowę budynku produkcyjnego z częścią magazynową i biurową wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz infrastrukturą zewnętrzną na działce nr [...], obręb M., gmina K. Oznaczenie "P[...]" naraża mieszkańców i właścicieli okolicznych nieruchomości na nieuprawnione zakłócanie wykonywania prawa własności. Zagrożenia immisjami oraz innymi wpływami działalności produkcyjnej (obszar P[...]) o charakterze negatywnym nie są zagrożeniami abstrakcyjnymi. Na mocy powołanej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 1591/2024, na działce nr [...], obręb M., gmina K. ma powstać fabryka, tuż za płotem skarżącego. Skarżący podnosi, że do obszaru P[...] nie prowadzi żadna droga publiczna o typowej nośności dla tego rodzaju obszarów (40 ton). Jedyny dojazd stanowi droga wojewódzka [...] - ulica [...]. Ruch na tej drodze ograniczony jest dla pojazdów do DMC 12T. Burmistrz Gminy K. działając z naruszeniem interesu publicznego i bezpieczeństwa mieszkańców - pismem nr [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. wydał inwestorowi D. T. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą M. - zezwolenie na przejazd pojazdów ciężarowych do 40 ton ul. [...] (od DW[...] do ul. [...]). Zezwolenie to zostało wydane pomimo wyraźnego ograniczenia infrastrukturalnego drogi, której nośność jest ponad trzykrotnie niższa niż dopuszczony w zezwoleniu ciężar pojazdów. Brak właściwego przygotowania technicznego dróg przy równoczesnym dopuszczeniu do ruchu pojazdów ciężarowych znacznie przekraczających ograniczenia tonażowe skutkować będzie szkodami, w tym uszkodzeniami nawierzchni.
W uzupełnieniu skargi T. K. podniósł, że doszło dodatkowo do naruszenia prawa materialnego (przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy planistycznej) - zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jego zdaniem powoduje to nieważność uchwały Rady Miejskiej w części wskazanej w skardze, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy pianistycznej. Skarżący wskazał na naruszenie prawa polegające na wyznaczeniu w miejscowym planie terenu oznaczonego symbolem KDW i nadanie mu statusu drogi wewnętrznej zamiast drogi publicznej. Droga wewnętrzna KDW jest poprowadzona przez wiele działek prywatnych, co wyklucza prawo do samodzielnego decydowania przez właścicieli o sposobie zagospodarowania nieruchomości. Niedopuszczalne jest przerzucanie ciężaru sprawnego zorganizowania komunikacji na właścicieli gruntów prywatnych, gdyż to do organów gminy należy obowiązek planowania oraz budowy systemów komunikacji. Stwierdzenie nieważności § 11 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem "P[...]" na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały jest w pełni uzasadnione. W kolejnym uzupełnieniu skargi powołano spodziewane konsekwencje, jakie realizacja inwestycji (pokazanej jako symulacja) wywoła względem otoczenia oraz zobrazowano uciążliwości związane z pracami inwestycyjnymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi M. został uchwalony zgodnie z ustaleniami studium, które na działce skarżącego wskazało przeznaczenie na teren "AG - aktywność gospodarcza". To zatem studium zdeterminowało przeznaczenie przedmiotowej działki, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być zgodny z postanowieniami studium. Postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też wykluczyć określonego w studium sposobu zagospodarowania.
Ponadto organ podkreślił, że skarżący otrzymał pozwolenie na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej w odniesieniu do obowiązującego wówczas planu miejscowego z 1996 r., a zatem przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, jakoby w miejscowym planie nie uwzględniono stanu systemu komunikacji i infrastruktury technicznej oraz wprowadzono realne zagrożenie bezpieczeństwa ludności i jej mienia, organ wskazuje, że zaskarżoną uchwałą skategoryzowano drogi - tereny P[...]-P[...] mają dostęp do zewnętrznego układu drogowego poprzez wyznaczoną w planie drogę dojazdową, oznaczoną symbolem KDD. Ograniczenia tonażowe na obecnej drodze gminnej (na czas uchwalania planu droga wojewódzka nr [...]), oznaczonej na rysunku planu symbolem KDZ[...], ul. [...], nie są przedmiotem ustaleń planu miejscowego tylko innych decyzji (pozostających w kompetencji zarządcy drogi). Jest to element inżynierii ruchu, a nie ustalenie planu miejscowego, a Rada Miejska - uchwalając miejscowy plan - nie ma w tym zakresie umocowań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. Z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Według art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.)., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd wyjaśnia także, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 355/11, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Skarżący po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. złożył skargę na uchwałę.
W ocenie Sądu skarżący będący właścicielem działki o numerze wskazanych w sentencji posiada interes prawny w zaskarżeniu planu w zakresie, w jakim określa on przeznaczenie tej działki oraz ustala zasady jej zagospodarowania. Interes osób posiadających takie nieruchomości znajduje bowiem ochronę w szczególności w przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.). Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości.
Według art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717), dalej: u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Trzeba podkreślić, że ustawodawca wymaga naruszenia istotnego (a wiec wadliwości kwalifikowanej). Zasady sporządzania planu dotyczą merytorycznej jego zawartości (przyjętych w nim ustaleń, część tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. W piśmiennictwie prawniczym w pojęciu zasady akcentuje się kierunkową, ogólną, fundamentalną, ważną, istotną dla sporządzenia planu treść – to w związku z tym naruszenie – ale właśnie tej fundamentalnej, tzw. zasadniczej treści, czyli zasady sporządzenia planu – skutkuje stwierdzeniem nieważności planu (Iwona Niżnik-Dobosz (w:) Zofia Duniewska (red.), Małgorzata Stahl (red.) Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo. Praktyka, Warszawa 2012, s. 411). Systematyzacja orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że przykładowymi postaciami naruszeń zasad sporządzania planu są: przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, sporządzenie planu miejscowego w nieprawidłowej skali, przyjęcie w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią studium, postanowienia uchwały dopuszczające intensywną zabudowę mieszkaniową na terenach leśnych (zob. Igor Zachariasz (w:) Hubert Izdebski (red.), Igor Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2023, s. 330). Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi o wiążącym charakterze ustaleń studium przy sporządzaniu planów miejscowych, a art. 20 ust. 1 stanowi o zgodności planu z ustaleniami studium. Z kolei art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. określa treść planu miejscowego. Jednocześnie prowadzenie polityki przestrzennej w gminie, w tym przyjmowanie planów miejscowych należy do kompetencji (zadań własnych) gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Przywołane przepisy kreują jednocześnie zasady sporządzania planu miejscowego: zasadę uwzględniania ładu przestrzennego, zasadę uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni, zasadę uwzględniania własności, zasadę władztwa planistycznego, zasadę potrzeb interesu publicznego, zasadę zgodności planu ze studium. Na tle Konstytucji i ustaw wyprowadzono kolejne zasady sporządzania planu miejscowego, w tym zasadę proporcjonalności, zasadę nienadużywania władztwa planistycznego. Na tle powołanych zasad, zważywszy wartości jakie mają chronić, może dochodzić pomiędzy nimi do kolizji. Przykładowo władztwo planistyczne gminy, w związku z potrzebami interesu publicznego, może ingerować w uprawnienia właścicielskie i sposób korzystania z nieruchomości, co miarkowane jest zasadą nienadużywania władztwa planistycznego i zasadą proporcjonalności.
Zaskarżony plan miejscowy, przyjęty w 2007 r. wprowadził dla nieruchomości skarżącego, działki nr [...], położonej na terenie P[...], przeznaczenie podstawowe w postaci produkcji przemysłowej, przeznaczenie uzupełniające w postaci zabudowy usługowej, tras komunikacyjnych, sieci infrastruktury technicznej (§ 11 ust. 1). Z treści przepisu, jak i pozostałych regulacji planistycznych jednoznacznie wynika, że teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego nie jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, ale pod działalność przemysłową.
Z "pierwotnego" planu, mianowicie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. (Dziennik Urzędowy Województwa Wrocławskiego z 1997 r. nr 3, poz. [...]) wynika, że dla przedmiotowego terenu przewidziano zainwestowanie wiejskie (rolnictwo, przetwórstwo rolne), z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej, magazynowej, zainwestowania służącego celom publicznym (§ 4 ust. 2). Z akt sprawy, w tym niezakwestionowanego twierdzenia podniesionego w skardze, oraz powszechnie dostępnej dokumentacji mapowej, można wyprowadzić wniosek, że w czasie uchwalenia skarżonej nowelizacji uchwały planistycznej, w 2007 r., na nieruchomości skarżącego istniała zabudowa mieszkalna. Stwierdzenie skarżącego, że obszar obejmujący jego nieruchomość w 2007 r. faktycznie stanowił obszar rolny z zabudową mieszkaniową spójnie koresponduje z pierwotną regulacją planistyczną, z 1996 r. Na tej podstawie trzeba przyjąć, że w czasie uchwalenia zaskarżonej uchwały w 2007 r., nieruchomość skarżącego zgodnie z prawem mogła być, i była przeznaczona oraz użytkowana na cel mieszkalny, czego nie przekreślało użytkowanie rolnicze. Sąd zważył przy tym odmienne uwarunkowania planistyczne w drugiej połowie lat 90-tych XX w., w tym związane z diametralnie innym poziomem rozwoju i wykorzystania gospodarczego [...] terenów, w tym na terenie wsi M.
Tymczasem zaskarżona uchwała, zmieniająca plan z 1996 r., odbiera nieruchomości skarżącego przeznaczenie mieszkaniowe, co istotnie ogranicza uprawnienia skarżącego związane z korzystaniem z już posadowionego, istniejącego od lat obiektu mieszkalnego. Zdaniem Sądu nieproporcjonalnie wkracza to w sferę właścicielską skarżącego, i nie ma uzasadnienia w interesie publicznym. Mamy do czynienia z nieruchomością zgodnie z prawem wykorzystywaną na cel mieszkaniowy, i Sąd nie odnalazł interesu publicznego w tym, aby na terenie takiej nieruchomości całkowicie anulować przeznaczenie mieszkaniowe. Przeanalizowano przy tym charakter otoczenia, sąsiedztwa nieruchomości skarżącego. Analiza pozwoliła dostrzec, że pobliskie nieruchomości dostępne z tej samej drogi, posiadają przeznaczenie MN, na przykład działki nr [...], [...], [...]. W ocenie Sądu działka skarżącego wpisuje się w ład przestrzenny, w którym obecna jest zabudowa mieszkaniowa, harmonijnie się z nią komponuje, uwzględnia wymagania funkcjonalne i społeczno - gospodarcze. Trzeba mieć na uwadze, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne opiera się na zrównoważonym rozwoju, który obejmuje i integruje działania społeczne oraz gospodarcze, gwarantując realizację potrzeb społeczności, ale także obywateli (art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska). Walory ekonomiczne przestrzeni, determinujące planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, czyli cechy obszaru mające wpływ na jego wartość ekonomiczną, nie sprowadzają się wyłącznie do walorów inwestycyjnych, produkcyjnych, ale także równorzędnie odnoszą się do wykorzystania potrzeb ludzkich związanych z potrzebą zamieszkania. Co oczywiste, ochronie prawnej podlega również ta sfera interesu publicznego związana z inwestycjami gospodarczymi, niemniej nie można pomijać, że potrzeby interesu publicznego nie są w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. postawione przed ładem przestrzennym, walorami ekonomicznymi, czy prawem własności. W aktach sprawy Sąd nie odnalazł przekonującej argumentacji wykazującej, że nadanie nieruchomości skarżącego przeznaczenia wyłącznie produkcyjnego było konieczne z punktu widzenia interesu publicznego i innych wymogów planowania i zagospodarowania przestrzennego, o których wyżej była mowa. Wszystko to nakazuje przyjąć, że przeznaczając nieruchomość skarżącego na cel produkcyjny nadużyto władztwa planistycznego i postąpiono wbrew zasadzie proporcjonalności, nakazującej ważyć rozmaite wartości.
Sąd roztrząsał również wskazany wyżej wymóg zgodności planu miejscowego z zapisami studium, o czym wypowiadał się organ gminy w odpowiedzi na skargę. Stosowne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.) dla terenów o dominującej funkcji aktywności gospodarczej oznaczonych symbolem AG stanowi: w granicach terenów AG dopuszcza się : a) tereny aktywności gospodarczej z zakresu usług, c) lokalizację istniejących obiektów o funkcji mieszkaniowej (s. 95 dokumentu, pkt 2.2.9).
W orzecznictwie ugruntowała się teza, że pojęcie zgodności pomiędzy treścią uchwalonego planu a treścią studium oznacza silniejszy stopień związania, niż w przypadku takich pojęć jak "spójność" czy "brak naruszeń". W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinna być postrzegana jako kontynuacja zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2025 r. sygn. akt II OSK 1681/24, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ramy te wyznaczają jednak zapisy studium w ich całokształcie, w tym przewidziane w nim możliwości odstępstw od wyznaczonych zasad (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 520/23). O istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2733/22).
Według Sądu, ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. nie stanowią przeszkody dla regulacji planistycznej dopuszczającej dla działki skarżącego zabudowę mieszkaniową. Trzeba podkreślić, że studium dopuszcza lokalizację istniejących obiektów o funkcji mieszkaniowej. Z takim obiektem mamy do czynienia na działce skarżącego. Uwzględniając, że studium z definicji wskazuje uwarunkowania i kierunki, nie jest aktem prawnym, a bardziej aktem polityki przestrzennej, a sformułowanie przedmiotowego studium nie wyklucza jednoznacznie zabudowy mieszkaniowej, nie można z góry przyjąć takiej interpretacji, która przesądza o niezgodności ze studium planu dopuszczającego zabudowę mieszkaniową na takiej działce, jak należąca do skarżącego. Zdaniem Sądu zgodność planu ze studium jest jedną z szeregu zasad sporządzania planu miejscowego, i trzeba ją odczytywać wspólnie i w kontekście pozostałych zasad. Stąd Sąd nie podzielił argumentacji organu, jakoby nie była do pogodzenia ze studium regulacja planistyczna dopuszczająca zabudowę mieszkaniową na działce skarżącego. Konkludując, doszło do przekroczenia przysługującego organowi władztwa planistycznego i nadmiernego wkroczenia w prawo własności, ponieważ sformułowanie § 11 planu miejscowego wykluczające możliwość zabudowy mieszkaniowej na działce skarżącego nie zostało uzasadnione poprzez wskazanie istotnego celu, który uzasadniałby pozbawienie skarżącego istoty jego prawa własności tj. prawa do zabudowy własnej nieruchomości zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem i wykorzystaniem.
Sąd nie uwzględnił pozostałych zarzutów skargi, w tym zawartych w jej uzupełnieniach, ponieważ uznał, że przeznaczenie pod funkcje przemysłowe i usługowe nieruchomości w sąsiedztwie działki skarżącego mieści się w granicach władztwa planistycznego, i nastąpiło z uwzględnieniem ładu przestrzennego i uwarunkowań terenowych. Przepis art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., którego naruszenie zarzuca skarżący, w całości odnosi się do studium, formułuje jego uwarunkowania i elementy, gdy tymczasem przedmiotem kontroli sądowej jest miejscowy plan. Nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego umiejscowienie w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego obiektów przemysłowych, ponieważ z natury rzeczy plan łączy tereny o różnych przeznaczeniach, zaś zasady wynikające z ich sąsiedztwa są regulowane przez odrębne przepisy, i realizowane w późniejszych procedurach prawnych. Nie są uzasadnione zarzuty odnośnie systemu komunikacyjnego. Trzeba następnie podkreślić, że regulacja planistyczna uwzględnia różne interesy, prywatne oraz publiczne, zaś zrównoważony rozwój nie oznacza eliminacji działalności usługowej czy przemysłowej w sąsiedztwie siedzib ludzkich. Ewentualne naruszenia przepisów związane z realizacją procesu inwestycyjnego mogą być przedmiotem innych postępowań prawnych. Nie są także przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu spodziewane przez skarżącego przyszłe oddziaływania inwestycji. Analogicznie nie są badane w tym postępowaniu skargi kierowane do organów nadzoru budowlanego, czy zezwolenia organów dotyczące ruchu pojazdów na okolicznych drogach.
Z podanych powodów Sąd uwzględnił skargę w zakresie nieruchomości skarżącego, i oddalił ją w zakresie pozostałych zarzutów, zwłaszcza żądania stwierdzenia nieważności § 11 w zakresie całości terenu oznaczonego "P[...]". O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.