II SA/WR 1102/03

II SA/Wr 1102/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 października 1989 r., nr [...] udzielono A. G. pozwolenia na budowę garażu na samochód dostawczy na działce nr [...] przy ulicy [...] w O.
Decyzją z dnia 3 stycznia 1991 r., nr [...], opartą o przepis art. 40 i 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 28 lutego 1991 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w O. nakazał inwestorom – A. i P. G. doprowadzenie obiektu garażu do zgodności z prawem poprzez zamurowanie trzech otworów okiennych garażu od strony sąsiada L. K., wykonaniu ściany ogniowej gr. 25 cm i wysokości 30 cm ponad posadzki tarasu nad garażem oraz zmianę kierunku odprowadzeń wód deszczowych na swoją działkę.
Decyzją z dnia 13 sierpnia 1991 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w O. udzielił A. i P. G. pozwolenia na użytkowanie garażu. Decyzją z dnia 26 stycznia 2001 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność tej decyzji.
Decyzją z dnia 13 stycznia 1997 r., nr [...], Prezydent Miasta [...], w związku ze stwierdzoną zmianą sposobu użytkowania garażu na zakład wulkanizacyjny nakazał L. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu wulkanizacyjnego przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia 17 stycznia 1996 r. zobowiązano stronę do dostarczenia inwentaryzacji z orzeczeniem technicznym uzgodnionej z Państwowym Terenowym Inspektoratem Sanitarnym w O., oceny oddziaływania warsztatu wulkanizacyjnego na środowisko, informacji terenowo-prawnej, dowodu dysponowania lokalem. Ostateczny termin wyznaczono na dzień 30 listopada 1966, natomiast w dniu 29 listopada 1996 r. L. G. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu na serwis ogumienia z diagnostyką geometrii kół i zawieszenia.
Decyzją z dnia 14 września 1998 r., nr [...], opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) Prezydent Miasta [...], w związku ze stwierdzona zmianą sposobu użytkowania garażu na sklep ogumienia i akcesorii samochodowych, nakazał L. G. dostarczenie w terminie do 15 grudnia 1998 r. ekspertyzy technicznej w sprawie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania garażu na sklep ogumienia i akcesorii samochodowych, dowodu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczenia o braku sprzeciwu Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowego Inspektora Sanitarnego.
Decyzją z dnia 21 maja 1999 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] udzielił L. G. pozwolenia na użytkowanie sklepu ogumienia z akcesoriami samochodowymi w budynku w O. przy ul. [...]. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 3 sierpnia 1999 r., nr [...], w wyniku odwołań wniesionych przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości – M. K. oraz J. S. z powodu naruszenia art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto wskazując, że ewentualna legalizacja stwierdzonej samowolnej zmiany sposobu użytkowania wymaga zachowania trybu określonego w art. 59 ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu faktu, że istnieje niewyegzekwowana ostateczna decyzja z dnia 13 stycznia 1997 r. o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania garażu dobudowanego do budynku. Poza tym organ wskazał, że w ramach tego postępowania należy także wyraźnie rozstrzygnąć jakich pomieszczeń postępowanie to dotyczy tzn. czy chodzi o dobudowany garaż czy również o zmienione użytkowanie pomieszczeń garażowych w podziemiu budynku mieszkalnego, gdyż przedłożone przez inwestorkę opracowania i opinie obejmują całość tych pomieszczeń, powiązana technologicznie i funkcjonalnie.
Decyzją z dnia [...], nr [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku A. i P. G. z dnia 20 września 2002 r. o pozwolenie na użytkowanie garażu przy ulicy [...] w O. na sklep sprzedaży ogumienia z jego wymianą i przeglądem, Prezydent Miasta [...] udzielił A. i P. G. pozwolenia na użytkowanie sklepu sprzedaży ogumienia z możliwością przeglądu i jego wymiany w budynku przy ul. [...] w O. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany użytkowania garażu na lokal handlowy prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., pismem z dnia 17 października 2002 r. wezwano inwestora do uzupełnienia przedłożonego orzeczenia technicznego dotyczącego wykonania zaleceń, a pismem z dnia 4 listopada 2002 r. zawiadomiono o toczącym się postępowaniu strony, które nie wniosły żadnych zastrzeżeń oraz uwag.
Od decyzji tej odwołała się M. K., wnosząc o jej uchylenie w całości, szczegółowo opisując dotychczasowe postępowanie związane z budową spornego garażu oraz sposobem jego użytkowania, podając, że od początku zamierzeniem inwestorów było wybudowanie warsztatu wulkanizacyjnego, przy czym z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wynika zakaz lokalizowania zakładów usługowych wymagających obsługi transportowej wielokrotnej w ciągu doby, natomiast codziennie do "sklepu" przyjeżdża 30-50 samochodów różnego typu, utrudniając egzystencję oraz stwarzając zagrożenie pożarowe i ekologiczne. Zarzuciła, że Dzielnica [...], w której znajduje się nieruchomość, jest objęta strefą zabytkową klasy B Miasta [...] i podlega nadzorowi konserwatora zabytków, a plan nie przewiduje możliwości budowy samodzielnych obiektów przeznaczonych wyłącznie do garażowania pojazdów lub prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazała, że wielkość usług towarzyszących przekracza 30% powierzchni użytkowej domu i wynosi 100% powierzchni użytkowej garażu, poza tym powierzchnia zabudowana przekracza 40% powierzchni działki, a nadto na terenie własnej działki inwestor nie zapewnił miejsc parkingowych. Podniosła, że nazwa "sklep z ogumieniem" jest jedynie fikcją, gdyż aktualny wpis do ewidencji działalności gospodarczej dotyczy zakładu wulkanizacyjnego prowadzonego pod adresem [...] w O. Podniosła naruszenia art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego podając, że decyzja – analogicznie jak wcześniejsza uchylona decyzja - nie zawiera żadnego uzasadnienia, a nadto nie został zapewniony czynny udział stron w postępowaniu. Odnosząc się do wykonania przez inwestora nakazanych robót stwierdziła, że mur ogniowy nie spełnia swojej funkcji, gdyż nie stanowi wyprowadzenia ze ściany lecz jest przesunięty od jej osi o ok. 25 cm i jedyna funkcją jest funkcja muru oporowego dla ogródka urządzonego na dachu garażu, w którym to ogródku znajdują się łatwopalne drzewka iglaste wyrastające ponad ten mur. Podkreśliła, że ze względu na charakter prowadzonej działalności – niezależnie od jej nazwy – magazynowane są w budynku łatwopalne opony i dętki, w związku z czym budynek ten musi posiadać szczególne wymagania w zakresie odporności pożarowej, stref pożarowych, odległości pomiędzy budynkami, których nie spełnia z uwagi na jego konstrukcję i usytuowanie. Poza tym zarzuciła, że budynek został wykonany niezgodnie z projektem i pozwoleniem z dnia 27 października 1989 r., w związku z czym pismem z dnia 5 kwietnia 2002 r. została nakazana likwidacja gzymsu wystającego na ok. 30 cm na działkę sąsiednią i nakaz ten nie został wykonany. Z gzymsu tego usunięto rynnę i rurę spustową, w wyniku czego w okresie zimowym zwisają z niego sople lodu, a poza tym gzyms kruszeje, stwarzając zagrożenie dla osób przebywających w pobliżu.
Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji z powołaniem się na przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, wskazując na treść art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, iż pozwolenie na użytkowanie wydaje się po wykonaniu przez inwestora czynności i robot budowlanych nakazanych wcześniej decyzją nadzoru budowlanego. Wskazał, że skoro decyzją z dnia 3 stycznia 1991 r. nakazano zamurowanie trzech okien, wykonanie ściany ogniowej i zmiany kierunku odprowadzenia wód deszczowych, to zalecenia te nie obejmowały nakazu skucia gzymsu. Konieczność likwidacji gzymsu sygnalizowana była wprawdzie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w piśmie z dnia 5 kwietnia 2002 r., jednak zrezygnował on z wyegzekwowania tego obowiązku, uznając, tak jak organ administracji architektoniczno-budowlanej w protokole oględzin z dnia 27 sierpnia 2002 r., że zostały wykonane wszystkie roboty niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ustalenia te są wiążące dla organu udzielającego pozwolenie na użytkowanie, a ewentualne naruszenie granic własności może być dochodzono przed sadem powszechnym.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. powtórzyła wszystkie zastrzeżenia sformułowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania. Dodatkowo podniosła, że zaskarżona decyzja zawiera jedynie fragmentaryczne odniesienie się do zarzutów odwołania dotyczących wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków, pomija natomiast wszystkie pozostałe kwestie, a nadto nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, co narusza art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto zarzuciła naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, obligującego organy do zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu.
Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe wywody, a odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania stwierdził, iż skoro pozwolenie na użytkowanie w istocie legalizuje samowolną zmianę dokonana przed rokiem 1991, to nie zachodzi przypadek wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Postanowieniem z dnia 5 września 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że decyzje te nie mogą się ostać albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa.
Pomijając już fakt, że organ odwoławczy, rozstrzygając w zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, powołał się na przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który to przepis dotyczy rozstrzygnięć organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym powodujących przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszoinstancyjny i nie może stanowić podstawy prawnej decyzji zgodnej z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, należy stwierdzić, że postawę rozstrzygnięć organów obydwu instancji w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Przepis ten powołał jako podstawę swego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta [...] z dnia [...], nr [...], utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...]. Organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek inwestora, nie odnosząc się jednak praktycznie do warunków określonych w powołanym przepisie, który określa zasady wydawania pozwolenia na użytkowanie obiektu, kończącego odrębne postępowanie wszczynane przez inwestora wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, który to wniosek jest wymagany jeśli tylko zaistniały przesłanki wskazane w art. 55 tej ustawy. Wśród tych przesłanek ustawodawca wymienił sytuację, w której właściwy organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3 ustawy decyzję nakazującą dokonanie określonych zmian lub przeróbek. Takie brzmienie powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że pozwolenie na użytkowanie może zostać wydane wyłącznie po przeprowadzeniu przewidzianego przepisem art. 71 ust. 3 ustawy postępowania w związku ze stwierdzeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W tym miejscu należy podkreślić, że przepisy ustawy nie przewidują procedur legalizacyjnych prowadzących do akceptacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli do takiej zmiany doszło przed wszczęciem postępowania. Przepis art. 71 ust. 1 ustawy stanowi wyraźnie, że "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio."Z przepisu tego w sposób jednoznaczny wynika, że można dokonać takiej zmiany, jeżeli wcześniej uzyska się na nią pozwolenie, przy czym zmiana ta powinna uwzględniać warunki planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika stąd wniosek, iż w sytuacjach, w których doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, warunkiem niezbędnym do rozpoznania wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania jest wcześniejsze doprowadzenie sposobu użytkowania do stanu zgodnego z jego pierwotnym przeznaczeniem, przy czym szczególną uwagę należy zwrócić na to, by każde postępowanie dotyczyło konkretnej zmiany sposobu użytkowania.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy w dacie wydawania decyzji, było wydane pozwolenie na użytkowanie garażu na samochód dostawczy, natomiast po stwierdzeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na zakład wulkanizacyjny decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 stycznia 1997 r. nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi nie wynika, by decyzja ta została wykonana, natomiast następnie w związku z kolejną stwierdzona zmianą sposobu użytkowania garażu tym razem na sklep ogumienia i akcesoriów samochodowych, wydana została przez Prezydenta Miasta [...] decyzja z dnia 14 września 1998 r., nakazująca w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ustawy wykonanie określonych czynności, a następnie udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie sklepu ogumienia z akcesoriami samochodowymi decyzją z dnia 21 maja 1999 r., uchyloną następnie w wyniku postępowania odwoławczego decyzja z dnia 3 sierpnia 1999 r. Należy również mieć na względzie, że zaskarżona decyzja dotyczy wniosku A. i P. G. z dnia 20 września 2002 r. o pozwolenie na użytkowanie garażu przy ulicy [...] w O. na sklep sprzedaży ogumienia z jego wymianą i przeglądem.
Zważywszy, że w wyniku prowadzonych dotychczas postępowań, dotyczących obiektu budowlanego przy ul. [...] w O., wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę garażu na samochód dostawczy, nie zapadła ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu w sposób inny niż jako garaż na samochód dostawczy, a i ta decyzja z dnia 13 sierpnia 1991 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją Wojewody [...] z dnia 26 stycznia 2001 r., należy uznać, że postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, w ramach którego przeprowadzono oględziny w dniu 27 sierpnia 2002 r., na których ustalenia powołuje się organ administracji architektoniczno-budowlanej w zaskarżonej decyzji, zmierzało do ustalenia czy wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie garażu został wykonany obowiązek nałożony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 3 stycznia 1991 r., nr [...], a zatem obowiązek odnoszący się do doprowadzenia zgodności z projektem budowlanym wybudowanego garażu. Potwierdza to treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, gdzie organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu było prowadzone przez organ nadzoru budowlanego. W takim razie postępowanie to nie dotyczyło sposobu użytkowania spornego garażu jako sklepu sprzedaży ogumienia z możliwością jego przeglądu i wymiany,. nie mogło zatem mięć wpływu na rozpatrzenie zgłoszonego przez A. i P. G. wniosku w tym zakresie w trybie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy. W zakresie określonym tym wnioskiem nie toczyło się bowiem jakiekolwiek postępowanie w trybie art. 71 ustawy. Wprawdzie w dniu 29 listopada 1996 r. poprzednia właścicielka nieruchomości – L. G. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu na serwis ogumienia z diagnostyką geometrii kół i zawieszenia, jednak brak jest dowodów, by przed złożeniem tego wniosku doszło do doprowadzenia sposobu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z jego pierwotnym przeznaczeniem, a nadto by w tym przedmiocie została przez organy wydana jakakolwiek decyzja.
Postępowanie w trybie art. 71 ust. 3 ustawy toczyło się natomiast w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażu na sklep ogumienia i akcesoriów samochodowych. Niewątpliwie tak określone zakresy sposobu użytkowania obiektu budowlanego są różne, czego konsekwencją są istotne różnice co do wymogów technicznych, jakim powinien odpowiadać sklep z ogumieniem i akcesoriami samochodowymi, a jakim sklep z możliwością przeglądu i wymiany ogumienia. Bezspornym jest poza tym, że wymagania dotyczące sklepu są odmienne od wymagań dotyczących garażu na samochód dostawczy, wyegzekwowanych ostatecznie przez organ nadzoru budowlanego, o czym świadczy treść powoływanego protokółu kontroli z dnia 27 sierpnia 2002 r. Wskazać przy tym należy, że przez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć zarówno przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, jak i zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania. Znaczące zwiększenie realizowanej już działalności usługowej w obiekcie może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w tym również może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ze względu na przedstawione wyżej rozważania faktyczne i prawne, postępowanie wszczęte złożonym wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie sklepu ogumienia z możliwością jego przeglądu i wymiany należało uznać za bezprzedmiotowe i jako takie powinno ulec umorzeniu. Tak samo należałoby rozstrzygnąć w przedmiocie ewentualnego wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeśliby ta zmiana została już samowolnie dokonana przed wszczęciem postępowania. W tej sytuacji bowiem zupełnie niepotrzebnie byłoby prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania takiego pozwolenia, obligując inwestora do dostarczenia szeregu dokumentów w sytuacji, w której nie istnieją możliwości jego wydania.
Wobec samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na sklep ogumienia z możliwością jego przeglądu i wymiany, o czym świadczy dokumentacja zawarta w aktach, przez organ nadzoru budowlanego powinno być przeprowadzone postępowanie w trybie art. 71 ust. 3 ustawy, a udzielenie pozwolenia w tym samym co prowadzone postępowanie zakresie, powinno być poprzedzone stosownymi ustaleniami w przedmiocie ewentualnego naruszenia interesów osób trzecich zmianą sposobu użytkowania z uwzględnieniem zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
W stwierdzonym przez Sąd stanie faktycznym podkreślenia wymaga ponadto, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalnym jest przyjęcie stanowiska, iż istnienie stanu negatywnego przez określony czas jest przesłanką jego zachowania. W przedmiotowej sprawie w obiekcie budowlanym wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę garażu, prowadzona jest prawie od początku jego wybudowania działalność gospodarcza niezgodna z przeznaczeniem tego obiektu i taka sytuacja jest tolerowana zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak i przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, które nie egzekwują ponadto własnych decyzji nakazujących przywrócenie użytkowania zgodnego z przeznaczeniem.
Oceniając nadal zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę w wyniku obszernego odwołania wniesionego przez skarżącą, uwagę swą skoncentrował zasadniczo na zarzucie konieczności likwidacji gzymsu wystającego poza granicę nieruchomości inwestora, nie odnosząc się zupełnie do pozostałych szczegółowo przedstawionych argumentów odwołania, co upoważnia do zarzucenia jej istotnej wadliwości w świetle wymagań zawartych w art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. Zgodnie z niekwestionowanym poglądem, utrwalonym na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40). W świetle powyższego obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1998 r. I SA/Lu 21/98 niepubl.).
Z tych względów uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), które miało wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych samych względów na zasadzie art. 135 tej ustawy uchylono decyzję organu pierwszej instancji.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).