II SA/Wr 11/23

II SA/Wr 11/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 41 ust. 1, art. 41 ust. 6a, art. 46 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 3 ust. 1 pkt 13
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 35, art. 10 ust. 1 pkt 13
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Tezy
Jeżeli infrastruktura techniczna ma charakter usług, których lokalizacja na danym terenie planu miejscowego nie jest dopuszczona (w niniejszej sprawie chodzi o usługi polegające na zbieraniu odpadów), oznacza to, że przepisy ogólne odnoszące się do infrastruktury technicznej nie znajdują zastosowania, mimo że dopuszczają one przedsięwzięcia związane z lokalizacją takiej infrastruktury (z zasady) na każdym terenie objętym planem miejscowym. Można by zatem stwierdzić, że regulacje szczególne § 32 planu miejscowego wykluczające na terenie oznaczonym symbolem 15MU możliwość prowadzenia działalności usługowej polegającej na zbieraniu odpadów stanowią swego rodzaju lex specialis w stosunku do zapisów ogólnych planu miejscowego, tj. § 5 ust. 1 pkt 1, dopuszczających lokalizowanie infrastruktury technicznej (w tym m.in. gromadzenia i usuwania odpadów) na terenach MU, te pierwsze bowiem doprecyzowują dopuszczalną działalność w stosunku do tych drugich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi J.Ś. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 17 października 2022 r. Nr SKO/OS-414/92/2022 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia 17 października 2022 r. Nr SKO/OS-414/92/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. Ś. na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr GG.VII.6234.3.2022 negatywnie opiniujące wniosek J. Ś., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe [...] ul. [...], [...] L., w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów w L. przy ul. [...] w granicach działek nr [...], [...], [...], obręb [...] miasta L., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że według art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 699 z zm.; zwana dalej "ustawa o odpadach"), prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Stosownie zaś do art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Jak podkreśliło w tym miejscu SKO, w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania przedmiotowego zezwolenia organ opiniujący dokonuje oceny złożonego wniosku w zakresie jego zgodności z przepisami prawa, w tym z prawem miejscowym.
Jak wynika z dokumentacji niniejszej sprawy w dniu 16 sierpnia 2022 r. do Urzędu Miejskiego w L. wpłynęło pismo działającego z upoważnienia Starosty L. - Kierownika Biura Ochrony Środowiska z dnia 12 sierpnia 2022 r., w którym powołując się na przepis art. 41 ust. 6a w związku z art. 42 ustawy o odpadach, zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o opinię w sprawie wniosku z dnia 27 czerwca 2022 r. złożonego przez J. Ś. Wnioskodawca zamierza kontynuować prowadzenie działalności gospodarczej pod nazwą "Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe [...]" na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] i [...], gdzie prowadzi skup metali. Bezsporne w sprawie jest, jak wskazał organ drugiej instancji, że na terenie ww. działek obowiązują ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 26 września 2017 r. poz. [...]; zwana dalej "plan miejscowy"). Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że w zaskarżonym postanowieniu organu pierwszej instancji stwierdził, iż wnioskowana inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, ponieważ plan nie przewiduje na tym terenie gospodarki odpadami. W ocenie Kolegium, z takim stanowiskiem, co do zasady, należy się zgodzić. Przy czym faktem jest, iż organ pierwszej instancji winien był dokonać szerszej analizy powołanego planu miejscowego, a nie ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń. Kolegium dostrzegając tą wadliwość, dokonało takiej całościowej analizy. I tak, dokonując ustaleń w zakresie możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]MU, Kolegium wskazało, że działki, na których wnioskodawca zamierza zrealizować przedsięwzięcie, znajdują się w jednostce bilansowej oznaczonej na mapie symbolem [...]MU i [...]KDZ - działki nr [...] i [...] oraz [...]MU - działka nr [...]. W tym miejscu Kolegium wyjaśniło, że dokonało analizy rysunku planu miejscowego, stwierdzając, iż organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał ustaleń, że działki nr [...] i [...] znajdują się w jednostce bilansowej [...]KDZ i [...]MU. Zgodnie natomiast z § 32 planu miejscowego, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]MU ustala się następujące przeznaczenie:
1) podstawowe:
a) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z wbudowanymi usługami, rzemiosłem lub handlem detalicznym,
b) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - wyłącznie istniejąca w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały lub jej wymiana,
c) usługi,
d) rzemiosło,
e) handel detaliczny;
2) uzupełniające:
a) zabudowa jednorodzinna - wyłącznie istniejąca w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały lub jej wymiana,
b) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z wbudowanymi usługami, rzemiosłem lub handlem detalicznym - wyłącznie istniejąca w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały lub jej wymiana,
c) zieleń urządzona,
d) rekreacja,
e) obiekty, sieci dystrybucyjne i urządzenia infrastruktury technicznej,
f) parkingi,
g) ulice wewnętrzne,
h) ciągi rowerowe
Zgodnie z definicją zawartą w planie miejscowym – jak wskazał organ drugiej instancji - pod pojęciem "usług" należy rozumieć obsługę firm, obsługę ludności, w tym z zakresu administracji, finansów, kultury, opieki i ochrony zdrowia, oświaty, nauki, sportu, łączności, fryzjerstwo, gabinety kosmetyczne, gabinety odnowy biologicznej, siłownie, sale fitness, centra szkoleniowe, centra konferencyjne, obsługę turystyki, gastronomię (§ 3 pkt 10 planu miejscowego). Tym samym pod pojęciem "usług" lokalny uchwałodawca nie przewidział gospodarki odpadami, w tym przedsięwzięć polegających na zbieraniu odpadów jako skupu złomu. Kolegium zwróciło przy tym także uwagę, że w § 5 ust. 1 planu miejscowego przewidziano, iż na terenach o symbolach MU, MW, UO i U zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem:
1) przedsięwzięć związanych z lokalizacją infrastruktury technicznej i komunikacji;
2) przedsięwzięć polegających na wydobywaniu rudy miedzi metodą podziemną, z uwzględnieniem filarów ochronnych, zgodnie z przepisami odrębnymi;
3) parkingów wielopoziomowych.
Pod pojęciem "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", według § 3 pkt 21 planu miejscowego, należy rozumieć przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przepisie art. 60 powołanej ustawy (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.; zwana dalej "u.info.środo.") ustawodawca zawarł delegację do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego:
1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.
Według § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.; zwane dalej "rozp.RM") punkty do zbierania, w tym przeładunku złomu, z wyłączeniem punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, oraz odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych oraz punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych są zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym, skoro wnioskowana działalność polegająca na zbieraniu odpadów jako skup złomu jest zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie może być – zdaniem Kolegium - lokalizowana na wszystkich terenach oznaczonym w planie miejscowym symbolem MU, w tym także na terenie [...]MU.
Natomiast dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]KDZ według § 37 ust. 2 obowiązują następujące ustalenia planu miejscowego:
1) przeznaczenie podstawowe - publiczna ulica klasy zbiorczej;
2) przeznaczenie uzupełniające:
a) ścieżka rowerowa,
b) sieci infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia,
c) tunel prowadzący na drugą stronę linii kolejowej w ulicach [...]KDZ i [...] KDZ.
Dokonując analizy dopuszczalnych form przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]KDZ, Kolegium doszło do przekonania, iż na tym terenie również nie jest możliwe prowadzenie działalności polegającej na gospodarce odpadami, gdyż teren ten w zasadzie jest przeznaczony pod ulicę zbiorczą i infrastrukturę towarzyszącą.
Odnosząc się do argumentów pełnomocnika zawartych w zażaleniu, iż wnioskodawca prowadzi obecnie niemal identyczną działalność na tym samym terenie, na które uzyskał zezwolenie Starosty L. decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr R0.6233.31.2013, organ drugiej instancji wyjaśnił, że obecnie obowiązujący plan miejscowy został uchwalony na podstawie uchwały, która weszła w życie w dniu 11 października 2017 r. Tym samym uchwała weszła w życie w dacie obowiązywania zezwolenia z dnia 13 sierpnia 2013 r. W uchwale tej nie zostały określone sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania użytkowania terenów (§ 2 pkt 5), w związku z czym zastosowanie znajdował przepis art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; zwana dalej "u.p.z.p."). Według tego przepisu, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Organ podkreślił przy tym, że ustawodawca określając zamknięte terminy obowiązywania zezwoleń na zbieranie odpadów oraz przewidując konieczność uzyskiwania nowych zezwoleń, nie zaś przedłużania czasu ważności zezwolenia, założył, iż każdorazowo planowana działalność musi być zgodna z przepisami prawa miejscowego, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc dalej, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do zaakceptowania poglądu pełnomocnika skarżącego, iż w planie miejscowym nie ma jednoznacznego zapisu zakazującego prowadzenia działalności związanej z gospodarką odpadami na terenie [...]MU, tak jak w przywołanej przez niego uchwale Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2020 r. Nr [...]. Zdaniem organu, z planu miejscowego jednoznacznie wynika, iż na terenie oznaczonym [...]MU nie jest możliwe prowadzenie gospodarki odpadami, co zostało wyżej omówione i wykazane. Z tych też względów nie było potrzeby dodatkowego doprecyzowania, że na terenie [...]MU jest zakaz prowadzenia gospodarki odpadami.
Uwzględniając zatem powyższe rozważania, Kolegium stwierdziło, że wnioskowana działalność objęta wnioskiem z dnia 27 czerwca 2022 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów jest niezgodna z zapisami planu miejscowego.
W skardze na powyższe postanowienie J. Ś. zarzucił naruszenie:
1) prawa materialnego, a to:
a) § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 11 ust. 8 planu miejscowego i w powiązaniu z art. 10 ust. 1 pkt 13 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, iż zgodnie zarówno z zapisami u.p.z.p. jak i z zapisami § 11 planu miejscowego obiekty związane z gospodarką odpadami są obiektami infrastruktury technicznej, wobec czego do skarżącego nie znajduje zastosowania zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o czym przesądza wyraźne wyłączenie wskazane w § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego;
b) § 5 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 21 planu miejscowego i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.info.środo. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na pomyleniu postępowania o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów z postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy:
– plan miejscowy nie zawiera zakazu prowadzenia gospodarki odpadami, w tym zakazu zbierania odpadów, a skarżący domaga się właśnie wydania kolejnego zezwolenia na zbieranie odpadów;
– plan miejscowy zawiera zakaz lokalizowania przedsięwzięć w rozumieniu u.info.środo., ale skarżący nie domaga się wydania decyzji środowiskowej, gdyż jest zwolniony z jej uzyskania na mocy art. 72 ust. 2a pkt 2 u.info.środo.;
c) § 5 ust. 1 planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że - nawet gdyby skarżący nie korzystał z wyłączenia wskazanego w § 5 ust. i pkt 1 planu miejscowego - dąży on do zlokalizowania jakiegokolwiek przedsięwzięcia, podczas gdy skarżący swoje przedsięwzięcie już dawno zlokalizował i obecnie zamierza wyłącznie korzystać z zakresu już posiadanej infrastruktury, zaś poprzez pojęcie "lokalizowania" należy językowo rozumieć wyłącznie wyznaczanie w terenie nowych przedsięwzięć, a nie ograniczanie działalności już istniejących, co w konsekwencji oznacza, że organ drugiej instancji dokonał błędu przesunięcia kategorialnego, myląc kwestie kształtowania nowej zabudowy (lokalizowania) z kwestią sposobu określenia prowadzenia określonego rodzaju działalności i wdrożenia zasad ochrony środowiska, podczas gdy:
– w sytuacji, w której Rada Gminy, gdy chce odnieść się do już istniejącej zabudowy, to umie posługiwać się określeniami innymi niż lokalizowanie (np. w § 4 ust. 2 planu miejscowego posługuje się pojęciami nadbudowy, rozbudowy, przebudowy),
– zaś w sytuacji, gdy Rada Gminy chce odnieść się do kwestii określonego rodzaju działalności, takiego jak gospodarka odpadami, to umie wprowadzić wyraźny zakaz [co czyni np. w uchwale z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2020 r. poz. [...]; zwana dalej "nowelizacja mpzp"), gdzie w § 5 ust. 3 wprowadza zakazy dotyczące zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów, która to nowelizacja planu miejscowego nie dotyczy jednak działek skarżącego],
– w art. 80 ust. 2 u.info.środo. ustawodawca wyraźnie wskazuje, że wydawanie decyzji środowiskowej następuje przed zlokalizowaniem takiego przedsięwzięcia, zaś zgodnie z jej art. 72 ust. 2a pkt 2 u.info.środo., przedsięwzięcia już zrealizowane są zwolnione z uzyskiwania decyzji środowiskowej;
2) przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i przyjęcie, że działalność skarżącego ma być prowadzona nie na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako [...]MU, ale także na obszarze [...]KDZ, podczas gdy zarówno całość działek o nr. [...] oraz [...], jak i działalność skarżącego na części tych działek nie jest i nie będzie prowadzona na obszarze [...]KDZ.
Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania postanowienia pozytywnie opiniującego wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów.
Uzasadniając swoje stanowisko, strona skarżąca wskazała, że § 5 ust. 1 planu miejscowego dotyczący przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w ogóle nie dotyczy skarżącego, a wszelkie argumenty SKO dotyczące wykładni pojęcia przedsięwzięcia są całkowicie bezprzedmiotowe, a to z uwagi na fakt, iż w § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego prawodawca lokalny zawarł wyraźne wyłączenie, wskazując:
§ 5. Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu
1. Na terenach o symbolach MU, MW, UO i U zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem:
1) przedsięwzięć związanych z lokalizacją infrastruktury technicznej i komunikacji; (...).
Pojęcie "infrastruktury technicznej" jest pojęciem prawnym - pojawia się zarówno w u.p.z.p., jak i w samym planie miejscowym. Na poziomie ustawowym najbardziej treściwy w tym zakresie jest art. 10 ust. 1 pkt 13 u.p.z.p., w którym ustawodawca wskazał, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami. Oznacza to, że ustawodawca kwestie gospodarki odpadami zaliczył do zagadnień infrastruktury technicznej, wszak traktuje je jako część zagadnienia, na które składają się systemy komunikacji i infrastruktury technicznej. Gospodarka odpadami ewidentnie jest elementem infrastruktury technicznej. Nawet potoczne rozumienie infrastruktury technicznej odpowiada temu znaczeniu. Skoro jednak ustawodawca użył pojęcia infrastruktury technicznej w określonym rozumieniu, to zbędne jest nawet sięganie do języka potocznego - należy w obszarze danej gałęzi prawa rozumieć to pojęcie w określony sposób, a więc właśnie traktując kwestie gospodarki odpadami jako element infrastruktury technicznej. Co więcej, zasadę tę respektuje sam prawodawca lokalny, bowiem po pierwsze, w § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego odwołuje się dokładnie do tego samego pojęcia, a więc infrastruktury technicznej i komunikacji, a co więcej, w § 11 planu miejscowego wprowadza zasady dotyczące właśnie infrastruktury technicznej i wyraźnie ujmuje w jej regulacji zagadnienia gromadzenia i usuwania odpadów obok wymienionych w poszczególnych ustępach zagadnień: zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków komunalnych, zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz, ciepło, telekomunikacja. Prawodawca lokalny wyraźnie wskazał w § 11:
§ 11. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej
8. W zakresie gromadzenia i usuwania odpadów obowiązują zasady określone w przepisach odrębnych i innych aktach prawa miejscowego.
Działalność skarżącego polegająca na zbieraniu odpadów – zdaniem strony skarżącej - obejmuje pojęcie "gromadzenia odpadów". Zgodnie bowiem z art. 3 ust 1 pkt 34 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o zbieraniu odpadów - rozumie się przez to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Prawodawca lokalny potwierdził więc wyraźnie, że kwestia gromadzenia i usuwania odpadów jest elementem systemów infrastruktury technicznej (§ 11 ust. 8 planu miejscowego). Infrastruktura techniczna jest zaś wyraźnie wyłączona z zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego). Skarżący zamierza właśnie gromadzić odpady przed ich transportem do miejsc przetwarzania.
W dalszej kolejności skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż Kolegium dokonało pomylenia dwóch kategorii, tj. gospodarki odpadami i lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. O ile argumentacja Prezydenta Miasta była błędna, gdyż zapomniał o zasadzie praworządności z art. 7 (zasadę konstytucyjną co nie jest zabronione, jest dozwolone, odwrócił przeciw przedsiębiorcy i argumentował, że co nie jest dozwolone, jest zabronione), to błąd SKO polega na pomyleniu pojęć i procedur z dwóch różnych ustaw. Zezwolenia odpadowe – jak wskazał skarżący - w istocie są czasowe i wygasają a procedura ich odnawiania wiąże się z ponowną oceną w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś decyzje środowiskowe raz wydane przed zlokalizowaniem przedsięwzięcia i skonsumowane nie wygasają.
Ponadto skarżący wskazał, że prawodawca lokalny sam wskazał w § 3 planu miejscowego, że:
Ilekroć w uchwale jest mowa o:
21) przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko - należy przez to rozumieć przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; (...). SKO wydając zaskarżone postanowienie, sięgnęło wyłącznie do rozporządzeń wykonawczych do u.info.środo. precyzujących, jakie konkretnie rodzaje przedsięwzięć stanowią przedsięwzięcia mogące potencjalnie, a jakie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem organ ten pominął w ogóle ustawową definicję przedsięwzięcia, zgodnie z którą (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.info.środo.), ilekroć w ustawie jest mowa o przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Skarżący nie będzie realizował zamierzenia budowlanego, nie będzie przekształcał terenu ani nie będzie zmieniał sposobu jego wykorzystania. Skarżący zamierza realizować w dalszym ciągu (i to nawet w węższym niż dotychczas zakresie) działalność już dawno zorganizowaną. U zarania błędu SKO leży więc pomylenie ze sobą dwóch różnych postępowań: środowiskowych (przewidzianych w u.info.środo.) i zezwoleniowych (przewidzianych w ustawie o odpadach), a w konsekwencji charakterów dwóch różnych decyzji: środowiskowej (którą uzyskuje się raz i która jest konsumowana w postępowaniach wymienionych w art. 72 ust. 1 u.info.środo.; decyzja środowiskowa nie wygasa) oraz zezwolenia na zbieranie odpadów (które ma charakter ograniczony czasowo i które wygasa).
Kolejna kwestia podniesiona w skardze dotyczy przedsięwzięcia skarżącego w kontekście zakazu lokalizowania. Jak wskazano w tym zakresie, zakaz wprowadzany przez organ władzy publicznej należy czytać tak, jak został on sformułowany. Niedopuszczalne jest domniemywanie, że chciano zakazać czegoś jeszcze. SKO dokonało błędnej wykładni § 5 ust. 1 planu miejscowego i bezpodstawnie wykluczyło działalność skarżącego na analizowanym obszarze, myląc pojęcie "lokalizowania przedsięwzięcia" z prowadzeniem działalności, dla której takie przedsięwzięcie zostało zrealizowane. Przepis § 5 ust. 1 planu miejscowego nie zakazuje prowadzenia przedsięwzięć (działalności, dla których kiedyś realizowano przedsięwzięcie) mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Bynajmniej przepis ten zakazuje lokalizowania takich przedsięwzięć. Istotną kwestią jest przy tym celowość posługiwania się przez prawodawcę lokalnego zbiorczym pojęciem "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu § 3 pkt 21 planu miejscowego.
Kończąc uzasadnienie skargi, skarżący wskazał, że nie zostało wiążąco wyjaśnione, dlaczego organy stwierdziły, iż jego działalność miałaby być uznana za częściowo prowadzoną na obszarze oznaczonym jako [...]KDZ. O ile nie budzi wątpliwości, że działki zainwestowania zlokalizowane są na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako [...]MU, co jasno wynika z mapy stanowiącej załącznik do planu miejscowego, o tyle skarżący nie zgadza się z tym, ażeby jego działki położone były choćby częściowo na obszarze drogi miejskiej oznaczonej symbolem [...]KDZ. Kolegium potraktowało temat jednozdaniowo, wskazując, iż zweryfikowało mapy. Niezależnie od powyższego, nawet jeśli jakikolwiek fragment działek skarżącego przylegający do pasa drogi miejskiej od strony ul. [...] w istocie zostałby objęty obszarem drogi miejskiej oznaczonej symbolem [...]KDZ, to właściwa działalność skarżącego jest i będzie prowadzona w głębi tych działek i zdecydowanie nie będzie w żadnym stopniu zlokalizowana na drodze miejskiej. Co jednak znamienne, działki skarżącego były już objęte opinią Prezydenta Miasta L. wydaną w podobnym trybie w tzw. postępowaniu dostosowawczym obejmującym dotychczasowe zezwolenie z 2013 r. W postanowieniu z dnia 17 stycznia 2020 r. Nr GG.VII,6234.1.2020 Prezydent nie miał wątpliwości i wskazał, iż teren przedsięwzięcia położony jest w jednostce planu oznaczonej symbolem [...]MU, nie wspominał natomiast o oznaczeniu [...]KDZ. Skarżący w dalszym ciągu stoi na stanowisku, że wszelkie działki wymienione we wniosku o wydanie nowego zezwolenia są położone wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem [...]MU, a już z całą pewnością jego działalność objęta wnioskiem jest i będzie prowadzona tylko na tym terenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia, o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a.
Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie, którego podstawę materialnoprawną stanowi przepis art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach). Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, organem właściwym jest:
1) marszałek województwa:
a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
c) dla instalacji komunalnych,
d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg;
2) starosta - w pozostałych przypadkach.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia, zgodnie z treścią wniosku z dnia 27 czerwca 2022 r., uzupełnionego pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r., z planowaną kontynuacją prowadzonej działalności polegającej na zbieraniu odpadów z uwzględnieniem zmian w zakresie ilości magazynowanych odpadów. Wnioskodawca to przedsiębiorca prowadzący od 2020 r. działalność ukierunkowaną wyłącznie na skupie odpadów metali. Aktualne zezwolenie na zbieranie odpadów obowiązuje do dnia 31 lipca 2023 r. Na terenie działki nr [...] znajduje się biuro punktu skupu złomu oraz waga najazdowa. Magazynowanie odpadów odbywać się będzie na wydzielonych częściach działek nr [...] (budynek magazynowy o powierzchni 80 m2) i [...] (utwardzony plac magazynowy o powierzchni ok. 370 m2). Miejsca magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów będą opisane i oznakowane. Odpady magazynowane będą w kontenerach i pojemnikach, a w budynku magazynowym również w workach lub luzem. Maksymalna łączna masa odpadów przewidziana do zbierania w ciągu roku określona została na poziomie 2950 Mg, z czego 500 Mg w budynku magazynowym oraz 2450 Mg na placu magazynowym. Maksymalna łączna masa odpadów nie przekroczy w tym samym czasie wartości 800 Mg, z czego 200 Mg w budynku magazynowym oraz 600 Mg na placu magazynowym. Na teren obiektu odpady dostarczane będą transportem samochodowym stanowiącym własność przedsiębiorcy lub transportem dostawców. Przed przyjęciem odpady będą ważone. Rozładunek i załadunek odpadów odbywał się będzie bezpośrednio w miejscach magazynowania lub na wyznaczonych miejscach na utwardzonym terenie obiektu. Działania te będą prowadzone ręcznie lub przy użyciu urządzeń mechanicznych. Zebrane odpady magazynowane będą selektywnie do czasu przekazania ich kolejnym uprawnionym podmiotom. Przewidywany okres wykonywania w tym miejscu działalności w zakresie zbierania odpadów określony został przez przedsiębiorcę na 10 lat.
W związku z tak określoną działalnością wniosek został przyjęty do rozpoznania przez Starostę L., który - jako organ właściwy w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów – zwrócił się, stosownie do treści art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, do Prezydenta Miasta L. o wydanie opinii. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem, organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Zgodnie z art. 41 ust. 6b ustawy o odpadach, w przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052) przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Istotne jest przy tym, że organ opiniujący powinien dokonać oceny złożonego wniosku w zakresie jego zgodności z przepisami prawa, w tym z prawem miejscowym, oraz nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy (wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 stycznia 2021 r., II SA/Lu 656/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2021 r., II SA/Kr 13/21). Zgodnie bowiem z przepisem art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Badanie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy również etapu postępowania w przedmiocie wydania opinii na podstawie przywołanego wyżej przepisu art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach.
W rozpatrywanej sprawie teren objęty wnioskiem skarżącego położony jest w jednostce strukturalnej planu miejscowego oznaczonej symbolami [...]MU (działki nr [...], [...] i [...]) oraz [...]KDZ (działki nr [...] i [...]). Zgodnie z § 32 planu miejscowego, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]MU ustala się następujące przeznaczenie:
1) podstawowe:
a) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z wbudowanymi usługami, rzemiosłem lub handlem detalicznym,
b) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - wyłącznie istniejąca w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały lub jej wymiana,
c) usługi,
d) rzemiosło,
e) handel detaliczny;
2) uzupełniające:
a) zabudowa jednorodzinna - wyłącznie istniejąca w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały lub jej wymiana,
b) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z wbudowanymi usługami, rzemiosłem lub handlem detalicznym - wyłącznie istniejąca w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały lub jej wymiana,
c) zieleń urządzona,
d) rekreacja,
e) obiekty, sieci dystrybucyjne i urządzenia infrastruktury technicznej,
f) parkingi,
g) ulice wewnętrzne,
h) ciągi rowerowe
Istotne jest przy tym zwrócenie uwagi – jak to uczyniło Kolegium – na definicję pojęcia "usług" zawartą w planie miejscowym, bowiem wnioskowana działalność mogłaby być realizowana na terenie [...]MU jedynie jako usługi. Zgodnie z § 3 pkt 10 planu miejscowego, ilekroć w uchwale jest mowa o usługach - należy przez to rozumieć obsługę firm, obsługę ludności, w tym z zakresu administracji, finansów, kultury, opieki i ochrony zdrowia, oświaty, nauki, sportu, łączności, fryzjerstwo, gabinety kosmetyczne, gabinety odnowy biologicznej, siłownie, sale fitness, centa szkoleniowe, centra konferencyjne, obsługę turystyki, gastronomię Tym samym pod pojęciem "usług" lokalny uchwałodawca nie przewidział lokalizacji na terenie [...]MU – jak słusznie zwrócił uwagę organ drugiej instancji - gospodarki odpadami, w tym przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów jako skupu złomu. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że gospodarka odpadami nie jest również możliwa na terenie działek, na których prowadzona ma być wnioskowana przez skarżącego działalność.
Niezależnie od powyższego należy jednak jeszcze zwrócić uwagę na pozostałe zapisy planu miejscowego, które zostały przeanalizowane przez Kolegium, a do naruszenia których doszło w ocenie strony skarżącej. Zgodnie z § 5 ust. 1 planu miejscowego, na terenach o symbolach MU, MW, UO i U zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem:
1) przedsięwzięć związanych z lokalizacją infrastruktury technicznej i komunikacji;
2) przedsięwzięć polegających na wydobywaniu rudy miedzi metodą podziemną, z uwzględnieniem filarów ochronnych, zgodnie z przepisami odrębnymi;
3) parkingów wielopoziomowych.
Pod pojęciem "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", zgodnie z treścią § 3 pkt 21 planu miejscowego, należy rozumieć przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy u.info.środo. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 83 rozp.RM, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się punkty do zbierania, w tym przeładunku:
a) złomu, z wyłączeniem punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
b) odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych oraz punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Powyższe zapisy planu miejscowego w związku z przepisami u.info.środo. i rozp.RM prowadzą do dwóch wniosków. Po pierwsze, jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, wnioskowana działalność polegająca na zbieraniu odpadów jako skup złomu jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji oznaczałoby, że wnioskowana przez skarżącego działalność nie jest możliwa na terenach oznaczonych symbolem MU (w tym również [...]MU). Jednakże istotna jest dalsza część przepisu § 5 ust. 1 planu miejscowego, z której płynie drugi wniosek. Jak słusznie tym razem wskazała strona skarżąca, do skarżącego nie znajduje zastosowania zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o czym przesądza wyraźne wyłączenie wskazane w § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, a które zostało całkowicie pominięte przy wydawaniu przez organ zaskarżonego postanowienia i analizie tego zapisu planu miejscowego. Do takiego (drugiego) wniosku prowadzi systematyka zapisów § 11 planu miejscowego, w ust. 8 którego - wśród zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej - lokalny ustawodawca reguluje kwestie związane z gromadzeniem i usuwaniem odpadów. Prawodawca lokalny potwierdził więc wyraźnie, jak również słusznie wskazała strona skarżąca, że kwestia gromadzenia i usuwania odpadów jest elementem systemów infrastruktury technicznej. Słusznym jest również twierdzenie strony, że działalność skarżącego, polegająca na zbieraniu odpadów, obejmuje pojęcie "gromadzenia odpadów". Zgodnie bowiem z art. 3 ust 1 pkt 34 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o zbieraniu odpadów - rozumie się przez to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Jeśli zatem działalność skarżącego to element infrastruktury technicznej, która – zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego - jest wyłączona z zakazu lokalizowania na terenie MU przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to należało dojść do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 11 planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Niemniej jednak – w ocenie Sądu - naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy (o czym będzie mowa w końcowej części uzasadnienia). Tym samym, sformułowany w skardze zarzut naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 11 ust. 8 planu miejscowego w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 13 u.p.z.p. nie mógł zostać uwzględniony, art. 10 ust. 1 pkt 13 u.p.z.p. odnosi się bowiem do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - zgodnie z jego treścią, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami. W tym zakresie słusznie Kolegium stwierdziło w odpowiedzi na skargę, że z "przepisu tego (...) nie można wyciągnąć normy, iż do infrastruktury technicznej należy zaliczyć gospodarkę odpadami. Zgodnie bowiem z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z przepisu tego wynika zatem, iż do urządzeń infrastruktury technicznej można zaliczyć drogę, sieci wodne i kanalizacyjne, sieci ciepłownicze, sieci elektryczne, sieci gazowe i sieci telekomunikacyjne. Natomiast gospodarka odpadami według przywołanego wyżej art. 10 ust. 1 pkt 13 u.p.z.p. winna być uregulowana w studium, gdzie właściwy organ gminy winien, np. wskazać miejsca na terenie gminy, gdzie dopuszczalne jest lokalizowanie składowisk odpadów komunalnych, może też określić, na jakich terenach dopuszczalna jest gospodarka odpadami, a na jakich terenach gospodarka odpadami jest zakazana. Także w uchwałach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego właściwy organ gminy może zawrzeć regulacje w powyższym zakresie".
Po drugie, zarzut pomylenia postępowania o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów z postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Sąd uznał za niezrozumiały. Zapis § 5 ust. 1 planu miejscowego posługuje się jedynie pojęciem "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", które zostało zdefiniowane w § 3 pkt 21 planu miejscowego poprzez odesłanie do definicji "przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" oraz "przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" zawartych w przepisach u.info.środo. Prawidłowo zatem SKO wydając zaskarżone postanowienie, sięgnęło do rozporządzenia wykonawczego do u.info.środo., precyzującego, jakie konkretnie rodzaje przedsięwzięć stanowią przedsięwzięcia mogące potencjalnie, a jakie mogące zawsze - znacząco oddziaływać na środowisko, skoro w u.info.środo. brakuje definicji zarówno "przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" jak i "przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Nie było zatem potrzeby – ze względu na odesłanie planu miejscowego – sięgania, jak tego domaga się strona skarżąca, do ustawowej definicji "przedsięwzięcia" zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.info.środo. Trudno w tej sytuacji stwierdzić, że doszło do owego pomylenia dwóch ww. trybów postępowania, jak również pomylenia dwóch kategorii, tj. gospodarki odpadami i lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tym zakresie Kolegium zresztą słusznie wskazało w odpowiedzi na skargę, że prowadząc postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów, czy też zezwolenia na przetwarzanie odpadów organ zobowiązany jest, badając swoją właściwość, ustalić, czy wnioskowany sposób gospodarowania odpadami jest zakwalifikowany do katalogu przedsięwzięć wymienionych w rozp.RM. "Tym samym nieprawidłowe jest stanowisko pełnomocnika skarżącego, iż organy administracji orzekające w postępowaniu w przedmiocie zezwoleń na zbieranie odpadów nie mogą badać, czy wnioskowane przedsięwzięcie jest zaliczone do katalogu przedsięwzięć wymienionych w powołanym wyżej rozp.RM". Nadto również słusznie Kolegium wyjaśniło, iż "fakt, że jakieś przedsięwzięcie jest już zrealizowane nie oznacza, że nie jest wymienione w katalogu przedsięwzięć enumeratywnie określonych w przywołanym rozp.RM, a zatem nie jest zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Przepis art. 72 ust. 2a pkt 2 u.onfo.środo. oznacza jedynie, iż dla przedsięwzięcia, które jest wymienione w tym rozp.RM i które jest już zrealizowane, nie istnieje obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej. Co więcej art. 72 ust. 1 pkt 21 u.info.środo. wyraźnie wskazuje, iż "wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy o odpadach". Stosownie do art. 72 ust. 3 u.onfo.środo., decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. Z przepisu tego wynika, iż decyzję środowiskową dołącza się do wniosku m.in. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, czy też zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Mając zatem na względzie powołane wyżej przepisy oraz zapisy planu miejscowego, tj. § 5 ust. 1 i § 3 ust. 21, zdaniem Kolegium, należało dokonać oceny, czy wnioskowane zezwolenie na zbieranie odpadów można zaliczyć do katalogu przedsięwzięć określonych w rozp.RM. Rozważania co do zakresu kwalifikacji przedsięwzięcia skarżącego zostały zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Po trzecie z kolei, nie doszło – zdaniem Sądu – do naruszenia § 5 ust. 1 planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że dąży on do zlokalizowania jakiegokolwiek przedsięwzięcia. Należy tutaj zaznaczyć, że zezwolenia odpadowe – jak sama strona skarżąca wskazała - w istocie są czasowe i wygasają, zaś procedura ich odnawiania wiąże się z ponowną oceną w świetle planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie w wyniku dokonania takiej oceny w świetle zapisów nowego planu organy słusznie doszły do przekonania, że wnioskowana działalność objęta wnioskiem z dnia 27 czerwca 2022 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów jest niezgodna z zapisami planu miejscowego. I co istotne, fakt, że wnioskodawca jeszcze prowadzi niemal identyczną działalność na tym samym terenie na podstawie zezwolenia Starosty L. z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr R0.6233.31.2013, nie zwalniał – właśnie z uwagi na czasowość zezwolenia – z dokonania tej oceny. Obecnie obowiązujący plan miejscowy został uchwalony na podstawie uchwały, która weszła w życie w dniu 11 października 2017r. Tym samym uchwała weszła w życie w dacie obowiązywania zezwolenia z dnia 13 sierpnia 2013 r. W uchwale tej nie zostały jednak określone sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania użytkowania terenów (zgodnie z § 2 pkt 5 planu miejscowego, z uwagi na brak występowania na obszarze planu problematyki terenów lub obiektów w planie nie określa się sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów, ze względu na brak takiej potrzeby), w związku z czym zastosowanie znajdował przepis art. 35 u.p.z.p., zgodnie z którym, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepis ten umożliwia podmiotom prowadzącym określoną działalność, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zgodnego z planem zagospodarowania terenu. Prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter i trwa aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia (wyroki NSA z dnia: 26 marca 2013 r., II OSK 2281/11; 9 maja 2017 r., II OSK 2112/15; 20 lutego 2019 r., II OSK 854/17). Słusznie zatem Kolegium podkreśliło, że ustawodawca określając zamknięte terminy obowiązywania zezwoleń na zbieranie odpadów oraz przewidując konieczność uzyskiwania nowych zezwoleń, nie zaś przedłużania czasu ważności zezwolenia, założył, iż każdorazowo planowana działalność musi być zgodna z przepisami prawa, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto, za prawidłowe należy uznać wnioski płynące z dokonanej analizy rysunku planu miejscowego, że działki nr [...] i [...] znajdują się w jednostce oznaczonej symbolem oprócz [...]MU także [...]KDZ. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 18 sierpnia 2022 r. Głównego Specjalisty Referatu Architektury Urzędu Miejskiego w L., w którym stwierdzono, że działki nr [...] i [...] znajdują się w dwóch jednostkach planu oznaczonych symbolami [...]MU i [...]KZD, a ponadto – że "działalność polegająca na zbieraniu odpadów na terenie działek nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] m. L., jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...], który nie przewiduje gospodarowania odpadami na wnioskowanych działkach". Wskazać również należy, że organ pierwszej instancji ponownie zwrócił się do Referatu Architektury w dniu 9 września 2022 r. w związku z wniesionym zażaleniem z prośbą o wyrażenie stanowiska, czy zażalenie zasługuje w całości na uwzględnienie. W odpowiedzi pismem z dnia 9 września Główny Specjalista podtrzymując swoje stanowisko z dnia 18 sierpnia 2022r., wskazał, że "działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami nie mieści się w ramach przeznaczenia podstawowego jednostki [...]MU - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z wbudowanymi usługami, rzemiosłem lub handlem detalicznym, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - wyłącznie istniejąca w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały lub jej wymiana, usługi, rzemiosło, handel detaliczny; oraz jednostki [...]KDZ - publiczna ulica klasy zbiorczej. Plan nie przewiduje gospodarki odpadami na przedmiotowym terenie. Działalność w zakresie gospodarki odpadami na terenie ww. nieruchomości nie można uznać za zabudowę usługową, handel detaliczny czy też publiczną ulicę klasy zbiorczej, o których mowa w ustaleniach planu, jest to bowiem gospodarka odpadami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1987), której art. 3 pkt 3 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarce odpadami rozumie się przez to wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami; a gospodarowanie odpadami to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 pkt 2). Analizując ponownie przedmiotowe przedsięwzięcie w stosunku do przepisów prawa miejscowego, jakie stanowi plan miejscowy, podtrzymuję stanowisko, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji na terenie dz. nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...], ponieważ nie wpisuje się w formę działalności przewidzianej przywołanymi zapisami planu. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2019 roku sygn. akt. II SA/Łd 212/19, Sąd nie podzielił poglądu, zgodnie z którym działalność polegająca na zbieraniu odpadów (czyli gospodarowaniu odpadami) jest działalnością dopuszczalną na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. W ocenie Sądu, wprowadzenie przez gminę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ograniczeń obszarowych w zakresie gospodarowania odpadami nie wiąże się z nieuzasadnionym ograniczeniem władztwa planistycznego, czy też swobody działalności gospodarczej, ale wynika wprost z kształtowania przez gminę zasad ochrony środowiska i przyrody, do czego gmina jest nie tylko uprawniona, ale przede wszystkim zobowiązana. Tutejszy Urząd podziela stanowisko WSA w Łodzi zawarte w powyższym wyroku, gdyż sporządzanie aktów prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego polega na przeznaczaniu konkretnych terenów, określonych stosownymi oznaczeniami graficznymi i jednostkami na rysunku planu, dla wskazanych - opisanych w ustaleniach planu przeznaczeń. Nie może więc tu być mowy iż skoro dane przeznaczenie nie jest wymienione i jednocześnie nie jest zakazane to można domniemywać iż jest dopuszczone. Stosowanie takiego założenia doprowadzałoby do chaosu zagospodarowania przestrzennego gdyż mogłoby dojść do sytuacji, iż w dowolnym miejscu na terenie miasta L., na którym plan dopuszcza działalność gospodarczą możliwa byłaby lokalizacja punku zbierania odpadów, np. w rynku w L. lub na terenach zabudowy mieszkaniowej, na których plan miejscowy dopuszcza prowadzenie działalności gospodarczej". Uwzględniając treść powyższych dokumentów, Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.
Odnosząc się zaś do merytorycznych zapisów planu miejscowego w zakresie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]KDZ, należy przywołać treść jego § 37 ust. 2, zgodnie z którym dla tych terenów obowiązują następujące ustalenia:
1) przeznaczenie podstawowe - publiczna ulica klasy zbiorczej;
2) przeznaczenie uzupełniające:
a) ścieżka rowerowa,
b) sieci infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia,
c) tunel prowadzący na drugą stronę linii kolejowej w ulicach [...]KDZ i [...] KDZ.
Dokonując analizy dopuszczalnych form przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]KDZ, Kolegium słusznie doszło do przekonania, że na tym terenie nie jest możliwe prowadzenie działalności polegającej na gospodarce odpadami, gdyż teren ten w zasadzie jest przeznaczony pod ulicę zbiorczą i infrastrukturę towarzyszącą.
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie uznały, że na obszarze działek nr [...], [...] i [...] nie dopuszczono możliwości lokalizowania przedsięwzięć związanych ze zbieraniem odpadów. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji negatywnie opiniujące wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów jako działalności niezgodnej z zapisami planu miejscowego jest zgodne z prawem. Istotne jest również, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Kończąc, należy jeszcze zwrócić uwagę na twierdzenia strony skarżącej, że "w sytuacji, w której Rada Gminy, gdy chce odnieść się do już istniejącej zabudowy, to umie posługiwać się określeniami innymi niż lokalizowanie", natomiast gdy "chce odnieść się do kwestii określonego rodzaju działalności, takiego jak gospodarka odpadami, to umie wprowadzić wyraźny zakaz". W § 4 planu miejscowego jest mowa o zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a więc kwestiach związanych z lokalizowaniem nowych budynków i "modyfikacją" już istniejących. Stąd też w ust. 4 powołanego paragrafu ustawodawca lokalny posługuje się pojęciami "nadbudowy", "rozbudowy", "przebudowy", ale jedynie w kontekście istniejących budynków. Nie można tym samym zgodzić się ze stwierdzeniem strony, że organ drugiej instancji pomylił "kwestie kształtowania nowej zabudowy (lokalizowania) z kwestią sposobu określenia prowadzenia określonego rodzaju działalności i wdrożenia zasad ochrony środowiska". Ponadto, wprawdzie w § 5 ust. 3 nowelizacji mpzp wprowadzono zakaz dotyczący zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów (zgodnie z tym przepisem, wśród zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wprowadzono zakaz zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów za wyjątkiem: 1) odpadów wytworzonych w wyniku własnej działalności zgodnej z przeznaczeniem terenu; 2) odpadów magazynowanych i przetwarzanych w ramach istniejących działalności, posiadających w dniu jego wejścia w życie stosownych zezwoleń), jednakże taki zapis nie oznacza, że jeżeli takiego zakazu nie wprowadzono wprost w planie miejscowym, to można podejmować działalność polegającą na zbieraniu odpadów na całym obszarze objętym planem. Należy w takim przypadku sięgnąć do zapisów szczegółowych planu miejscowego, co też uczyniono w niniejszej sprawie, analizując jego § 32 i § 37.
Analiza przepisów szczególnych planu miejscowego ma także wpływ na ocenę możliwości zbierania odpadów na terenie [...]MU w świetle § 5 ust. 1 pkt 1 i § 11 ust. 8 planu miejscowego. Zgodnie z tym drugim przepisem, w zakresie gromadzenia i usuwania odpadów obowiązują zasady określone w przepisach odrębnych i innych aktach prawa miejscowego. Fakt, że § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 11 ust. 8 planu miejscowego umiejscowione zostały w przepisach ogólnych planu wśród odpowiednio zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, powoduje, iż pierwszeństwo przed tymi regulacjami mają zapisy szczególne, tj. § 32 planu miejscowego, które nie dopuszczają na terenie [...]MU prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów. Jeżeli bowiem infrastruktura techniczna ma charakter usług, których lokalizacja na danym terenie planu miejscowego nie jest dopuszczona (w niniejszej sprawie chodzi o usługi polegające na zbieraniu odpadów), oznacza to, że przepisy ogólne odnoszące się do infrastruktury technicznej nie znajdują zastosowania, mimo że dopuszczają one przedsięwzięcia związane z lokalizacją takiej infrastruktury (z zasady) na każdym terenie objętym planem miejscowym. Można by zatem stwierdzić, że regulacje szczególne § 32 planu miejscowego wykluczające na terenie oznaczonym symbolem [...]MU możliwość prowadzenia działalności usługowej polegającej na zbieraniu odpadów stanowią swego rodzaju lex specialis w stosunku do zapisów ogólnych planu miejscowego, tj. § 5 ust. 1 pkt 1, dopuszczających lokalizowanie infrastruktury technicznej (w tym m.in. gromadzenia i usuwania odpadów) na terenach MU, te pierwsze bowiem doprecyzowują dopuszczalną działalność w stosunku do tych drugich.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Stąd orzeczono jak w sentencji.
k.g.