II SA/Wr 1097/01

II SA/Wr 1097/01 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2004-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi Banku A S.A. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego Banku A S.A. w O. kwotę 25 (dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Uzasadnienie
Marszałek Województwa [...], opierając się o przepisy art. 33 i 34 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz.592 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za składowanie odpadów (Dz. U. Nr 162, poz.1116 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...], nr [...], ustalił dla Banku A S.A. w O., opłatę za składowanie odpadów za rok 1999 r. w kwocie 625,84 zł. W uzasadnieniu stwierdził, że fakt niedopełnienia przez wytwarzającego odpady obowiązku złożenia informacji w obowiązującym terminie, poprzez złożenie karty informacyjnej o rodzaju i ilości odpadów umieszczonych na składowisku w dniu 8 listopada 2000 r., podczas gdy termin do złożenia informacji upłynął w dniu 31 stycznia 2000 r., uzasadniał określenie wysokości opłaty została na podstawie danych przekazanych przez zakład przy zastosowaniu stawek powiększonych o 100%.
W odwołaniu Bank A S.A. w O. wnosił o uchylenie powyższej decyzji i przyjęcie opłaty z tytułu umieszczenia i składowania odpadów za rok 1999 według stawek nie powiększonych o 100% w wysokości 313,66 zł, wniesionej przez Bank na podstawie informacji o rodzaju i ilości umieszczonych na składowisku odpadów oraz czasie ich składowania złożonej w dniu 8 listopada 2000 r. Podniósł, że nie złożył informacji w terminie określonym w art. 29 ustawy o odpadach, ponieważ niewłaściwie zinterpretował przepisy ustawy, albowiem sądził, iż odpady umieszczane w pojemnikach, które wywozi firma [...], są odpadami komunalnymi, zwolnionymi z opłat. Podał, że odpady związane z działalnością Banku (czyli druki i inne dokumenty papierowe) są przez Bank segregowane i wywożone jako makulatura do Zakładów Papierniczych w K. Wskazał, że po otrzymaniu pisma z Urzędu Marszałkowskiego, z dnia 20 października 2000 r., informującego o obowiązku składania informacji o rodzaju i ilości umieszczonych na składowisku odpadów oraz o czasie ich składowania, niezwłocznie uzupełnił i złożył informację za lata 1998-1999 oraz dokonał opłat za umieszczenie i składowanie odpadów. Za rok 1999 wniósł opłatę w wysokości 313,66 zł., natomiast za rok 2000 opłatę złożył w terminie. Podkreślił, iż o braku złej woli może świadczyć fakt, że opłaty za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza dokonywane są w wymaganych terminach.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano na wynikający z art. 27 i 29 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach obowiązek wytwarzającego odpady do składania marszałkowi, w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku po roku, w którym składowano odpady, informacji o rodzaju i ilości złożonych na składowiskach odpadów oraz o czasie ich składowania, a nadto o płynącym z art. 33 ust. 2 tej ustawy uprawnieniu marszałka do określenia opłaty przy zastosowaniu stawki powiększonej o 100% w razie niedopełnienia obowiązku złożenia informacji w terminie lub złożenia informacji nierzetelnej. Ponadto, przytaczając treść definicji odpadów komunalnych oraz obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności zawarte w art. 3 ustawy o odpadach, skonkludowano, że w ich świetle nie można uznać odpadów powstających w wyniku prowadzonej działalności Banku za odpady komunalne, co uzasadniało obowiązek złożenia przez stronę informacji o rodzaju i ilości składowanych odpadów oraz wniesienia opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska.
W skardze Bank A S.A. w O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie, że nie jest zobowiązany do uiszczania opłat za składowanie odpadów, argumentując, że powoływany w zaskarżonej decyzji przepis art. 3 pkt 4 ustawy o odpadach nie wymienia co prawda banków, ale nie jest to wyliczenie wyczerpujące, a skoro Bank użytkuje posiadane pomieszczenia na cele biurowe, tym samym odpady tam wytwarzane powinny być kwalifikowane jako odpady komunalne. Inna interpretacja nie jest zgodna z intencją ustawodawcy i stanowi zawężenie kręgu instytucji użyteczności publicznej jedynie do jednostek wprost wymienionych w przepisie. Ponadto podniósł, że odpady powstające w ramach działalności Banku są segregowane i wywożone jako makulatura do Zakładów Papierniczych w K.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, że stosując wykładnię celowościową, z charakteru przykładów podanych w art. 3 pkt 4 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca miał na myśli obiekty należące do instytucji prowadzących działalność non-profit, do których w żadnym wypadku nie można zaliczyć banków, których charakter prowadzonej działalności zdecydowanie różni je od wymienionych w szczególności przez ustawodawcę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest uzasadniona, a to musi doprowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Jako materialnoprawna podstawa decyzji administracyjnych, wydanych przez organy obydwu instancji, podane zostały przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 pkt 3 i 4 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, przez odpady komunalne należało rozumieć stałe i ciekłe odpady powstające m.in. w gospodarstwach domowych i w obiektach użyteczności publicznej i obsługi ludności, przy czym przez obiekty użyteczności publicznej i obsługi ludności rozumie się w szczególności urzędy organów administracji publicznej, zakłady opieki zdrowotnej i opieki społecznej, szkoły i placówki w rozumieniu przepisów o systemie oświaty, placówki kulturalno-oświatowe oraz jednostki więziennictwa, zakłady poprawcze i schroniska dla nieletnich. Taka redakcja powyższego przepisu i poprzedzenie przez ustawodawcę wyliczenia obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności zwrotem "w szczególności" przesądza o tym, że nie mamy do czynienia z definicją enumeracyjną, lecz wyliczenie zawarte w analizowanym przepisie nie jest wyczerpujące, a jedynie przykładowe. Taka technika stosowana jest wówczas, gdy nie jest możliwe sformułowanie definicji obejmującej cały zakres definiowanego pojęcia i wyliczenia wszystkich jego elementów składowych.
Dla prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy obiekt skarżącego Banku należy do zakresu pojęcia "obiekty użyteczności publicznej i obsługi ludności", jeśli bank nie został wymieniony w przykładowym wyliczeniu zawartym w art. 3 ust. 4 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe ustalenie ma to doniosłe znaczenie, że miejsce pochodzenia odpadu stanowi kryterium uznania danego odpadu za komunalny, a to z kolei implikuje istnienie bądź nieistnienie określonych w Rozdziale 3 tej ustawy obowiązków uiszczenia opłaty w określonym terminie (art. 26 i 27), złożenia informacji o rodzaju i ilości umieszczonych na składowisku odpadów oraz o czasie ich składowania (art. 29), a nadto sankcji za niedopełnienie powyższych obowiązków, w tym określenia wysokości opłaty przy zastosowaniu stawek opłat powiększonych o 100% (art. 33 i 34). W świetle bowiem art. 25 ustawy o odpadach, przepisy Rozdziału 3 tej ustawy nie dotyczą opłat za składowanie odpadów komunalnych.
Przechodząc do oceny, czy obiekty banków są obiektami użyteczności publicznej i obsługi ludności w rozumieniu ustawy o odpadach, należy dokonać interpretacji tego pojęcia stosując zasadę pierwszeństwa wykładni językowej (gramatycznej) i zasadę pomocniczości wykładni systemowej i funkcjonalnej (por. L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2002, str. 171). Istnienie reguł wykładni systemowej wynika z faktu, że zbiór norm prawnych jest w określony sposób uporządkowany i w jakimś sensie jednolity, co uzasadnia przyjęcie założenia, że istotną wartością powinna być jednolitość rozwiązań prawnych dotyczących porównywalnych sytuacji faktycznych, a ustawodawca, wprowadzając określone rozwiązanie normatywne, działał racjonalnie. Zakładana spójność prawa, polegająca na niesprzeczności i zupełności, uzasadnia możliwość poszukiwania w systemie prawa pomocniczych rozwiązań w razie niewystarczalności wykładni językowej.
Przypisując normie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, należy stwierdzić, że za obiekt użyteczności publicznej należy uznać obiekt używany i "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; związany z jakimś urzędem, z jakąś instytucją" (Słownik języka polskiego. PWN, W-wa 1988, t. II, str. 1074). Stosując subsydiarnie wykładnię systemową zauważyć trzeba, że pojęcie budynku użyteczności publicznej było w badanym okresie zdefiniowane w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.140 ze zm.). Przepis ten stanowił, że za budynek użyteczności publicznej należało rozumieć budynek przeznaczony do wykonywania funkcji: administracji państwowej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, nauki, służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym i wodnym, poczty i telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Na gruncie tej definicji dodać trzeba, że wymieniała ona również budynki poczty, działającej na podstawie ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. o Państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz. U. nr 106, poz. 675). Obiekty poczty nie zostały natomiast wymienione w przykładowym wyliczeniu zawartym w art. 3 ust. 4 ustawy o odpadach, jednak wobec faktu uznania przez ustawodawcę tego przedsiębiorstwa za przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, nie może być wątpliwości, że obiekty poczty mieściły się w definicji obiektów użyteczności publicznej również w rozumieniu tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Powyższa okoliczność przeczy prezentowanemu przez organ odwoławczy stanowisku o ograniczeniu pojęcia obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności do obiektów należących do instytucji prowadzących działalność non-profit.
W tym miejscu należy wskazać, że analogiczne jak w art. 3 ust. 3 i ust.4 ustawy o odpadach, definicje odpadów komunalnych oraz obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności zawarte były w art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz w ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz.622 ze zm.). W doktrynie na gruncie obydwu ustaw podkreślano fakt, iż niepełne wyliczenie obiektów użyteczności publicznej oraz obsługi ludności, powoduje rozbieżne interpretacje, jednak podnoszono, że bez wątpliwości do takich obiektów należy zaliczyć także teatry, kina, sklepy, zakłady gastronomiczne i inne placówki pełniące funkcje obsługi ludności (patrz: J. Jerzmański w: J. Jerzmański, M. Górski "Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Komentarz", Wrocław 2002 r., str. 81 oraz W. Radecki: Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie z komentarzem, Wrocław 1997 r., str. 43). W świetle przedstawionej wyżej językowej i systemowej wykładni poglądy te zasługują na aprobatę. Z tego względu do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności należało zaliczyć również dostępny dla wszystkich i przeznaczony bezspornie do obsługi ludności obiekt bankowy, a w konsekwencji do odpadów komunalnych zaliczyć pozostałości handlowe i usługowe, w tym również pozostałości będące efektem usług bankowych.
Na marginesie podać trzeba, że z dniem 15 kwietnia 2000 r. ustawą z dnia 3 marca 2000 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 22, poz.272) nastąpiła zmiana brzmienia zapisów ustawy o odpadach oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczących odpadów komunalnych, poprzez wprowadzenie zapisu, że przez odpady komunalne rozumie się stałe i ciekłe odpady powstające w gospodarstwach domowych, w obiektach użyteczności publicznej i obsługi ludności, a także w pomieszczeniach użytkowanych na cele biurowe lub socjalne przez wytwarzającego odpady (...), jednak uznać należy, iż "rozszerzenie to dotyczyło katalogu miejsc powstawania odpadów komunalnych o pomieszczenia biurowe i socjalne w obiektach nie służących użyteczności publicznej lub obsłudze mieszkańców" (por. J. Jerzmański w: J. Jerzmański, M. Górski "Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Komentarz", op. cit., str. 82).
Podawany wyżej fakt, że w ustawie o odpadach ustawodawca przyjął, iż kryterium uznania danego odpadu za komunalny stanowi miejsce jego pochodzenia, poprzez wytworzenie w gospodarstwach domowych oraz obiektach użyteczności publicznej i obsługi ludności, a zatem nie ograniczone do zadań o charakterze użyteczności publicznej wykonywanych wyłącznie przez ma jednostki samorządu terytorialnego, ma również ten skutek, że brak jest podstaw do rozważania zakresu tego pojęcia w oparciu o definicję zadań jednostek samorządu terytorialnego, wynikającą z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz.43 ze zm.), stanowiącego, że gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Nie jest także adekwatne kryterium celu publicznego w świetle katalogu celów publicznych zawartego w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), albowiem katalog ten nie jest wyczerpujący, o czym świadczy treść art. 6 pkt 10 tej ustawy, a nadto zakres pojęcia celu publicznego w zasadniczym stopniu odbiega od zakresu pojęcia obiektu użyteczności publicznej i obsługi ludności, wynikającego z art. 3 pkt 4 ustawy o odpadach.
Konkludując przedstawione rozważania należy stwierdzić, iż odpady wytworzone w banku podlegały zaliczeniu do odpadów komunalnych. Takie ustalenie pozwala stwierdzić, że na zasadzie art. 25 tej ustawy skarżący Bank był zwolniony z ponoszenia opłat.
W takich okolicznościach do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej doszło z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).