II SA/Wr 108/19

II SA/Wr 108/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 71 ust. 2,  art. 75 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z/s w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) września 2018 r. (znak:(...)) B S działając na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.) w zw. z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wydania na rzecz (...) Sp. z o.o. z siedzibą w K decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n. "(...)" polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych, planowanej na działce o numerze ewidencyjnym (...), obręb (...) nr (...) przy ul. (...)(...) w(...) .
W uzasadnieniu decyzji B S wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia (...) sierpnia 2018 r. skierowany przez PZ skarżącej Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego powyżej przedsięwzięcia.
Organ orzekający wskazał, że z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji wynika, iż projektowane przedsięwzięcie polega na przetwarzaniu odpadów z tworzyw sztucznych, zatem kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 216, poz. 71) w brzmieniu: instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż (...) MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.
Następnie organ powołał się na przepis art. 80 ust. 2 wskazanej we wstępie ustawy środowiskowej, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
Jednocześnie wskazał, że teren potencjalnego zainwestowania objęty jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w obrębie (...) miasta S uchwalonego uchwałą (...) RM w S z dnia 30 stycznia 2013 r. (ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia (...) kwietnia 2013 r., poz. 2742), w którym działka nr (...) , (...) , Obr. (...) wskazana we wniosku jako miejsce lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, przeznaczona jest pod zabudowę produkcyjno-usługową oraz uzupełniającą mieszkaniową w formie lokalu mieszkalnego. Na przedmiotowej działce ustala się realizację obiektów produkcyjnych, usługowych, magazynowych, składowych, administracyjno-socjalnych oraz budynków pomocniczych, b) uzupełniające przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa realizowana w formie lokalu mieszkalnego, c) możliwa jest lokalizacja na działce obiektów gospodarczych oraz urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń towarzyszących w zakresie: komunikacji wewnętrznej, obiektów małej architektury, zieleni towarzyszącej, izolacyjnej i ogrodzeń. Organ orzekający wyjaśnił przy tym, że w toku postępowania uzyskano stanowisko B S w zakresie zgodności projektowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażone w piśmie z dnia (...) sierpnia 2018 r., z którego wynika, że planowania inwestycja jest niezgodna z powołanym wcześniej aktem planistycznym.
B S wskazał następnie w uzasadnieniu, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. "Po stwierdzeniu sprzeczności zamierzonego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ust. 3 ustawy), analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia (art. 47 ustawy), czy też uzgodnień z art. 48 ustawy." (wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 1036/07, LEX nr 489569).
Decyzja opisana powyżej została w toku instancyjnym zaskarżona przez Spółkę (...) sp. z o.o., reprezentowaną przez PZ, który w odwołaniu zarzucił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla działki nr (...) , obręb (...) , na której planowana jest lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia przeznaczenie na realizację obiektów m.in. produkcyjnych, magazynowych, składowych, zatem z tych ustaleń wynika – zdaniem odwołującej się Spółki, że sprzeczność na którą powołuje się BS, orzekając odmownie w sprawie, nie zachodzi. W odwołaniu wskazano też, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że planowania inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przedstawiając żadnej argumentacji, wykazującej zasadność tego stanowiska.
Wobec takich zarzutów Spółka wniosła w odwołaniu o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.
Po rozpatrzeniu odwołania S K O w W decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. Nr SKO (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 71 ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017r . poz. 1405 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium przedstawiło w szczegółowy sposób dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wyjaśniło istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podkreślając merytoryczne kompetencje organu odwoławczego.
Następnie powołało się na przepisy art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy środowiskowej, stanowiące o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadkach ustawowo określonych.
Ponadto w uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 80 ust. 2 tej ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z ustaleniami planu miejscowego przeznaczona jest pod zabudowę produkcyjno-usługową oraz uzupełniającą mieszkaniową w formie lokalu mieszkalnego.
Na przedmiotowej działce ustala się realizację obiektów produkcyjnych, usługowych, magazynowych, składowych, administracyjno-socjalnych oraz budynków pomocniczych,
b) uzupełniające przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa realizowana w formie lokalu mieszkalnego,
c) możliwa jest lokalizacja na działce obiektów gospodarczych oraz urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń towarzyszących w zakresie: komunikacji wewnętrznej, obiektów małej architektury, zieleni towarzyszącej, izolacyjnej i ogrodzeń.
Zdaniem organu odwoławczego analiza ustaleń planu miejscowego potwierdza, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem planowanego zamierzenia nie można zakwalifikować zgodnie z obowiązującymi przepisami do kategorii zabudowy produkcyjno-usługowej. Nie ma ono także charakteru zabudowy mieszkaniowej realizowanej w formie lokalu mieszkalnego.
Kolegium wskazało też, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) i wytycznymi tereny zabudowy produkcyjno-usługowej oznaczone są literą (...), a tereny infrastruktury dotyczące gospodarowania odpadami oznaczone są literą (...). Działka nr(...) , Obr. (...) Nr (...) posiada oznaczenie (...) i jak wynika z tekstu i rysunku planu, nie zaplanowano więc na tym terenie działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami, dlatego też nie wprowadzono do ustaleń planu takich zasad zagospodarowania i przeznaczenia terenu.
W ocenie organu orzekającego opis przedsięwzięcia wskazuje jednoznacznie, iż mamy do czynienia z procesem przetwarzania odpadów a nie z produkcją. Wnioskodawca w K I przedsięwzięcia sam wskazuje, iż przedmiotową decyzję uzyskuje przed złożeniem wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów o których mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018r. poz. 992 z późn. zm.). Nie można zatem uznać za prawidłową, dokonaną przez stronę wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającą na wskazanej nieruchomości realizację instalacji do produkcji granulatów z tworzyw sztucznych, spełniając tym samym przesłanki uznania tej działalności za działalność produkcyjną, gdyż produkcja ta nie będzie prowadzona z materiałów, lecz będzie polegała na przetwarzaniu odpadów na surowiec do produkcji.
Zdaniem Kolegium wobec zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy jednoznacznie stwierdzić, że wyłączają one możliwość realizacji na przedmiotowym obszarze tego rodzaju zamierzeń inwestycyjnych.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bezwzględnie wiążącym aktem prawa, dlatego też organ przed wydaniem decyzji, bada czy zachodzi zgodność z lokalnymi ustaleniami, przy czym zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2012 r. (II OSK 829/11) nie wystarczy wykazać, że inwestycja jest niesprzeczna z planem. Oznacza to, że projektowana działalność musi być tożsama względem uchwalonego przeznaczenia terenu.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium ponownie odwołało się do przepisu art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, wskazując że z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy został on uchwalony - jest podstawowym kryterium (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu) oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W literaturze wskazuje się, że w przypadku stwierdzenia sprzeczności projektowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego, organ prowadzący zwolniony jest z przeprowadzenia postępowania w szerszym zakresie. W praktyce oznacza to, że nie byłyby badane ewentualnie przedstawione w sprawie opinie i uzgodnienia z innymi organami, nawet, jeśli byłyby aprobujące dla planowanego przedsięwzięcia.
W orzecznictwie panuje również pogląd, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Po ujawnieniu niezgodności zamierzonego przedsięwzięcia z miejscowym planem brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia, czy też uzgodnień z art. 48 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (np. wyroki NSA: z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 829/11).
Ponadto Kolegium powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2628/11) stwierdziło, że jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.
Wyjaśniło też, że z treści art. 77 ust. 1 ww. ustawy wynika, że współdziałanie z innymi organami przy wydawaniu decyzji środowiskowej następuje jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko. Z takiego brzmienia cytowanego przepisu należy wyprowadzać wniosek, że nie w każdym przypadku przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej wymagać będzie obligatoryjnego wyczerpania form współdziałania organów, o których mowa w tym przepisie. Takiego obowiązku nie będzie wówczas, gdy z mocy przepisów planu zagospodarowania przestrzennego zamierzone przedsięwzięcie jest sprzeczne z jego ustaleniami ( por. Wyrok WSA w Gdańsku z 2016-06-08 sygn.: II SA/Gd 180/16 i Wyrok NSA z 2017-03-14 sygn.: II OSK 1770/15).
W zakończeniu uzasadnienia odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że w trakcie prowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a uzasadnienie decyzji, pomimo zwięzłej treści, jest zgodne z treścią rozstrzygnięcia.
Prawidłowość wydanej w sprawie decyzji odwoławczej zakwestionowała (...) Sp. z o.o. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.
W petitum skargi reprezentujący Spółkę P Z, zaskarżając decyzję odwoławczą w całości, zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992, z późn. zm.), poprzez niezasadne uznanie, że w sprawie należało odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia "Przetwarzanie odpadów z tworzyw sztucznych" polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych, planowanej na działce o nr ewidencyjnym (...) obręb (...) nr (...), przy ul. (...) w (...), a także nieprzeprowadzenie przez B S postępowania w sprawie, polegającego na dokonaniu własnych ustaleń i samodzielnej analizy w zakresie zgodności planowanej przez skarżącą działalności gospodarczej z prawem miejscowym.
Powołując się na tak sformułowany zarzut skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie opisanego powyżej zarzutu. Podkreślono w niej przede wszystkim brak odniesienia się Kolegium do twierdzeń Spółki zgłaszanych w toku postępowania orzekającego, w tym podniesionych w piśmie z dnia (...) listopada 2018 r. oraz uchylenie się B S od obowiązku dokonania własnych ustaleń co do typu działalności planowanej przez Spółkę, używanych w tej działalności urządzeń, technologii, skali działalności oraz rodzaju ewentualnych emisji i "niejako automatyczne" wykluczenie możliwości prowadzenia działalności "opartej o produkcje z odpadów plastikowych".
Ponadto w uzasadnieniu skargi wskazano – powołując się na stanowisko judykatury administracyjnej, że w sprawach dotyczących środowiskowych uwarunkowań nie powinna mieć miejsca wąska interpretacja przepisów, która może prowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej.
Dotyczy to szczególnie interpretacji ustaleń planistycznych odnoszących się do terenów oznaczonych symbolem "O", przeznaczonych na gospodarowanie odpadami.
W doręczonej Sądowi w dniu (...) lutego 2019 r. – odpowiedzi na skargę S K O w W wniosło o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu wniosku przedstawiło argumentację zbieżną z zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień (...) kwietnia 2019 r. P Z skarżącej Spółki oświadczył, że podtrzymuje skargę i wszystkie zarzuty w niej zawarte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powoływanej powyżej ustawy procesowej – Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala – odpowiednio – w całości albo w części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie była decyzja S K O w W utrzymująca w mocy zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję B S odmawiającą wydania orzeczenia o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Przetwarzanie odpadów z tworzyw sztucznych".
W ocenie Sądu dokonanej przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powołany w podstawie materialnoprawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 80 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który – jak wynika z uzasadnienia tej decyzji – zdeterminował negatywne wobec wniosku stanowisko organów orzekających w rozpoznawanej sprawie, uzależnia wydanie przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia od uprzedniego stwierdzenia przez ten organ zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
W rozpoznawanej sprawie okolicznościami niebudzącymi wątpliwości, wskazanymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia (str. 4 i str. 7) jest kwalifikowanie przedmiotowego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w rozumieniu powoływanego rozporządzenia) oraz zlokalizowanie go w obszarze objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą R M w S Nr (...) z dnia (...) stycznia 2013 r.
Druga ze wskazanych okoliczności – wobec treści powołanego powyżej art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej – wymagała od właściwego w sprawie organu dokonania oceny, co do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia opisanego we wniosku skarżącej Spółki z dnia (...) sierpnia 2018 r. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powyżej oznaczonego.
Z treści tego wniosku, skierowanego do B S (UM w S) przez działającego imieniem (...) Sp. z o.o. P Z oraz z treści załączonej do niego karty informacyjnej przedmiotowego przedsięwzięcia oznaczonego jako "(...) ", wynika że działalność prowadzona będzie w stanowiącej przedmiot umowy najmu hali (...) wraz terenem utwardzonego placu składowego usytuowanych w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) , obręb (...) nr (...) w (...) , a proces przetwarzania prowadzony będzie w instalacji do produkcji granulatów z tworzyw sztucznych, wyposażonej m.in. w taśmociąg, młyn do rozdrabniania na frakcje (...) mm, wentylator, separator, podajnik.
W opisie podano też, że skala działalności będzie niewielka, nie generuje żadnych szkodliwych emisji i nie wiąże się z uciążliwością w zakresie hałasu, dymu, spalin itp., a wytworzone produkty będą wykorzystywane jako pełnowartościowy surowiec do wykorzystania w produkcji towarów z tworzyw sztucznych.
Należy też zwrócić uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mający status aktu prawa miejscowego jest – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze organu, który go ustanowił.
Ranga, jaką ustawodawca konstytucyjny przyznał uchwale planistycznej powoduje, że podlega ona wykładni tak, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Interpretacja ustalenia planistycznego wymaga zatem wykorzystania zasad wykładni językowej, systemowej, czasem celowościowej. Ocena możliwości zlokalizowania konkretnego zamierzenia na terenie, objętym obowiązującym planem miejscowym wymaga rozważenia nie tylko w kontekście ustaleń planistycznych przyjętych dla tego terenu, ale również w kontekście postanowień ogólnych z uwzględnieniem wynikającej z kompleksowo postrzeganych przepisów lokalnych, koncepcji sposobu i kierunków zagospodarowania terenu.
W rozpoznawanej sprawie taką formułę analizy aktu planistycznego należało zastosować do uchwały R M S Nr (...) z dnia (...) stycznia 2013 r., obowiązującej na terenie zlokalizowania zamierzonego przedsięwzięcia, którego realizacja wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Przedsięwzięcie oznaczone zostało jako "(...) ".
Stwierdzając niezgodność tego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego, przyjętego wskazaną powyżej uchwałą, organy powołały się na treść pisma z dnia (...) sierpnia 2018 r., uzyskanego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego od działającego z upoważnienia B S N W G N i Z P, zatem z upoważnienia organu właściwego w sprawie. (Zdaniem Sądu zbędne było zwracanie się do odpowiedniej w strukturze urzędu miejskiego jednostki o wydanie opinii w zakresie zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem wobec tożsamości organu B S powinien samodzielnie dokonać takiej oceny w postępowaniu prowadzonym w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.)
Motywując w uzasadnieniach decyzji przyjęte w sprawie stanowisko organ odwoławczy wskazał jednostkę planistyczną, do której należy działka nr (...),(...), obręb (...) (podano ją też w karcie informacyjnej przedsięwzięcia jako (...)P/U i wypisie z planu miejscowego) i przywołał ustalenia planistyczne podane w piśmie z dnia (...) sierpnia 2018 r., wcześniej opisanym. Wskazują one, że na przedmiotowej działce ustala się realizację obiektów produkcyjnych, usługowych, magazynowych, składowych, administracyjno-socjalnych oraz budynków pomocniczych; uzupełniające przeznaczenie terenu to zabudowa mieszkaniowa realizowana w formie lokalu mieszkalnego, ponadto możliwa jest lokalizacja na działce obiektów gospodarczych oraz urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń towarzyszących w zakresie: komunikacji wewnętrznej, obiektów małej architektury, zieleni towarzyszącej, izolacyjnej i ogrodzeń.
Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z planu miejscowego wynika również, że w granicach obszaru obowiązującą zasadą zagospodarowania jest m.in. uwzględnienie istniejących już związków przestrzennych i planistycznych przy działalności inwestycyjnej oraz preferowanie inwestycji, które stanowią rozszerzenie lub uzupełnienie już istniejących form zainwestowania terenu przy założeniu maksymalnego zachowania i utrwalania istniejących już relacji oraz pod warunkiem, że nie kolidują one z historycznym charakterem obiektu.
Doręczone Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akta sprawy, na podstawie których orzeka sąd administracyjny, uprawniają do stwierdzenia, że organy właściwe instancyjnie zignorowały swoje powinności ustawowe określone przede wszystkim w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących postępowanie wyjaśniające.
Żaden z organów nie dokonał samodzielnej oceny i nie przedstawił własnych rozważań dotyczących zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczając się do powtórzenia treści pisma N W G N i Z P U M S z dnia (...) sierpnia 2018 r. i stwierdzenia niezgodności przedsięwzięcia z planem. (Sąd w tym miejscu uznał za właściwe zwrócić uwagę, że okoliczności wskazane w ostatnimi zdaniu tego pisma t.j. uciążliwości wynikające z prowadzonej działalności, konflikty społeczne, czy zakłócanie funkcjonowania pozostałych podmiotów prowadzących działalność w sąsiedztwie w ogóle że mogą być uwzględnione w ocenie dokonywanej w warunkach art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej ze względu na dyspozycję ustawodawcy, nakazującego ocenić zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, jeżeli plan ten został uchwalony.)
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził dodatkowo, że planowanego zamierzenia nie można zakwalifikować do kategorii zabudowy produkcyjno-usługowej, nie ma ono też charakteru zabudowy mieszkaniowej, realizowanej w formie lokalu mieszkalnego. Sąd tego stwierdzenia nie kwestionuje. Poza tym uzasadnienia decyzji obu organów wykorzystane zostały na przedstawienie zaakceptowanego w judykaturze administracyjnej stanowiska, zgodnie z którym stwierdzenie niezgodności lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z planem miejscowym w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zwalnia organ prowadzący postępowanie z obowiązku podejmowania dalszych czynności wyjaśniających, uzyskiwania opinii, uzgodnień i współdziałania w innej formie. Sąd w składzie orzekającym w sprawie stanowisko to również uznaje za zasadne i je podziela.
Przyjmuje jednak, tak samo jak składy orzekające w sprawach powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odstąpienie organu właściwego dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od obowiązku kontynuowania postępowania wymaga stwierdzenia niezgodności zamierzenia (przedsięwzięcia) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale wyprowadzonego z dokonanej w sposób zgodny z prawem, podporządkowany regułom interpretacyjnym oceny lokalizacji tego przedsięwzięcia w odniesieniu do obowiązujących ustaleń planistycznych. W rozpoznawanej sprawie ten warunek nie został spełniony.
Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie akceptuje w sposób bezwzględny pogląd i argumentację przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1553/16) i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 208/18), powołanych też w uzasadnieniu skargi. Sądy w składach wówczas orzekających wykluczyły możliwość zawężającej literalnej wykładni przepisów wykonawczych (rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), prowadzącej do stwierdzenia, że działalność stanowiąca gospodarowanie odpadami dopuszczalna jest tylko na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O". Uznano ją zasadnie za ograniczającą władztwo planistyczne gminy i swobodę działalności gospodarczej.
Sądy orzekające nie miały wątpliwości, że działalność taka dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych – co do zasady – na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to podziela. Uznaje też za zasadny pogląd, że takie traktowanie rozważanej kwestii nie odnosi się do gospodarowania odpadami w formie prowadzenia składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.
Ponadto – zdaniem Sądu – przy dokonywaniu oceny w trybie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej należy uwzględnić odmienność nomenklatury stosowanej w tej ustawie lub ustawach pokrewnych np. ustawie o ochronie środowiska czy ustawie o odpadach i w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nazewnictwa obowiązującego przy redagowaniu ustaleń planistycznych, które z istoty swojej muszą mieć charakter bardziej uniwersalny (w znaczeniu językowym – powszechny), a nie branżowy (specjalistyczny).
Sąd – jak wyjaśniono to już wcześniej w uzasadnieniu – nie kwestionuje stwierdzenia organu odwoławczego, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie może być kwalifikowane jako zabudowa usługowa, produkcyjna czy lokal mieszkalny. Wnioskodawca nie zamierza bowiem w ramach realizacji przedsięwzięcia wprowadzać na teren wskazany we wniosku nowej zabudowy, rozumianej jako nowy element przestrzenny. Ocenie podlegać powinna możliwość realizowania opisanego we wniosku i załączonej do niego karcie informacyjnej przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu wskazanych w niej odpadów w opisanym procesie technologicznym na terenie objętym konkretnymi ustaleniami planistycznymi w istniejącej tam zabudowie.
Należy też wskazać, że produkcja oznacza proces, czyli pewien ciąg działań następujących po sobie, których efektem (rezultatem) jest zawsze wytworzenie nowego substratu, rzeczy materialnej.
Procesem jest również przetwarzanie odpadów poprzez odzysk lub unieszkodliwianie, których wynikiem jest wytworzenie nowej substancji, która może służyć użytecznemu zastosowaniu poprzez spełnienie funkcji innego materiału.
Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Sąd uznał, że organy orzekające w postępowaniu administracyjnym nie dokonały prawidłowej oceny treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości, przyjmując, że działalność gospodarcza zamierzona przez wnioskująca Spółkę na tym terenie nie jest zgodna z ustaleniami planistycznymi. Stwierdzając to naruszenie Sąd – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.