II SA/Wr 103/25

II SA/Wr 103/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 51 ust. 1 pkt 3, at. 36a ust. 5 i 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. G. i E. N. wspólników spółki cywilnej [...] P. G., E. N. s.c. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2024 r. nr 1319/2024 w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 17 grudnia 2024 r. (nr 1319/2024), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: p.b.) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB) nr 34/2024 z dnia 8 października 2024 r. nakazującą L. s. c. - inwestorowi robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...] w obrębie [...] j. e. [...] miasto L., realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr 23/2022 z dnia 3 lutego 2022 r. wydanej przez Starostę L., projekcie zagospodarowania terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym i przepisach - sporządzenie i przedstawienie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 30 kwietnia 2025 r.
Powyższa decyzja zapadała w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 7 maja 2024 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...] w L., z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty L. nr 23/2022 z dnia 3 lutego 2022 r.), projekcie budowlanym i przepisach.
Wcześniej, w ramach czynności prowadzonych przed wszczęciem postępowania, tj. w dniu 27 marca 2024 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości z której sporządzono protokół wraz ze zdjęciami oraz mapami i projektami dotyczącymi prowadzonej inwestycji. Nadto, w dniu 29 marca 2024 r. PINB przeprowadził kontrole na sąsiednich nieruchomościach graniczących z realizowanym budynkiem w celu określenia przeznaczenia pomieszczeń.
W dniu 6 września 2024 r. PINB wydał postanowienie nr 81/2024, którym wstrzymano roboty budowlane polegające na budowie spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i zobowiązano do odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy.
Postanowieniem nr 1188/2024 z dnia 18 listopada 2024 r., DWINB uchylił powyższe postanowienie, z uwagi na zakończenie robót budowlanych w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji.
W trakcie toczącego się postępowania zażaleniowego, PINB w dniu 8 października 2024 r. wydał decyzję nr 34/2024, którą nakazano L. s. c. - inwestorowi robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...] w L., sporządzenie i przedstawienie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 30 kwietnia 2025 r. Podstawę prawną jej wydania stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.
W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że decyzją nr 23/2022 z dnia 3 lutego 2022 r. Starosta L. wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] w L. Jednakże, w wyniku analizy zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz pomiarów obiektu "A" sporządzonych podczas kontroli w dniu 27 marca 2024 r., PINB stwierdził, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonych części projektu budowlanego polegające na podniesieniu rzędnej posadowienia budynku z zachowaniem głównych wymiarów budynku. Wprowadzone zmiany spowodowały ogólne wyniesienie budynku w stosunku do projektowanego terenu jak i w stosunku do istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich. Dodatkowo podwyższono ściany zewnętrzne "garażu podziemnego", usytuowane poza obrysem części mieszkalnej budynku. Dokonane zmiany dotyczą: zmiany rzędnej posadowienia parteru budynku, zmiany rzędnej kalenicy dachu, zmiany rzędnej stropu nad garażem podziemnym (dot. części garażu poza obrysem części mieszkalnej budynku), wykonania attyki zewnętrznych ścian garażu podziemnego (dot. części garażu poza obrysem części mieszkalnej budynku), zmiany długości budynku, zmiany szerokości budynku, zmiany powierzchni zabudowy budynku, zmiany rzędnej wejścia do budynku.
W ocenie PINB zmiana projektu zagospodarowania terenu obejmująca zmianę rzędnej posadowienia parteru oraz zmiana rzędnej kalenicy budynku spowodowała zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, co zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. jest istotną zmianą. Z kolei wyniesienie ścian budynku powyżej projektowanego poziomu terenu i tym samym wybudowanie ścian budynku w odległościach od 0,67 m do 1,17 m od granicy działki jest odstąpieniem wymagającym uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowIanych, co zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu: architektoniczno-budowlanego, ponieważ jest odstąpieniem w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dalej PINB wskazał, że wyniesienie ścian budynku powyżej projektowanego poziomu terenu i tym samym wybudowanie zachodniej ściany budynku w odległościach od 6,28 m do 7,78 m od jezdni drogi wojewódzkiej jest odstąpieniem wymagającym uzyskania zgody zarządcy drogi, co zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, ponieważ jest odstąpieniem w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast wybudowanie zachodniej ściany garażu podziemnego budynku powyżej projektowanego poziomu terenu i tym samym przekroczenie o 2,0 m ustalonej linii zabudowy jest odstąpieniem od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b. jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu.
W ocenie PINB również zmiana długości, szerokości i powierzchni zabudowy budynku stanowi istotne odstępstwo od projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b., gdyż doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu dot. długości i szerokości w zakresie przekraczającym 2% oraz powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%.
Organu I instancji wskazał też, że zmiana rzędnych wejść do budynku o 1,00 m spowodowała zmianę warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze, co zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 3 p.b. jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Natomiast wprowadzone odstąpienie od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej obejmujące zmiany w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym nie zostały ujęte w przedstawionych w dniu 27 marca 2024 r. rysunkach zamiennych do projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego ani w projekcie technicznym i należy je zaklasyfikować również jako zmiany istotne, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły P. G. i E. N. – L. s.c. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1,2,3,5 i 6 p.b. przez jego zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego, bowiem nie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co zostało już wykazane w zażaleniu na postanowienie PINB nr 81/2024 z dnia 6 września 2024 r.;
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób wybiórczy, nie uwzględniający wszystkich przedstawionych dowodów, co skutkowało brakiem rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.
Utrzymując w mocy decyzją z dnia 17 grudnia 2024 r., decyzję PINB z dnia 8 października 2024 r., DWINB wyjaśnił, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że podczas realizacji inwestycji przyjęto inny poziom zero budynku, przez co projektowany obiekt budowlany został usytuowany wyżej o 1m niż pierwotnie planowano i jest to zmiana w zagospodarowaniu terenu. Kluczową kwestią jest jednak istotność tego odstąpienia oraz czy nie spowodowało to zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę.
Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 36a ust. 5 p.b. istotnym odstąpieniem w zakresie zagospodarowania działki lub terenu będzie jedynie takie odstąpienie, które jednocześnie zwiększa obszar oddziaływania obiektu poza działkę, czy też teren, na którym został zaprojektowany. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W związku z powyższym przy realizacji inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zabudowy innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Bezspornym i logicznym w niniejszej sprawie jest zaś to, że dokonana zmiana w kontekście § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. z 2022, poz. 1225, dalej: rozporządzenie), zmieniła wysokość przysłaniania, jednocześnie zmieniła wymagania w zakresie § 60 dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń i ich zacienienia wyznaczonego przez projektanta poprzez tzw. linijkę słońca, jednakże nie spowodowało to zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę. Jak wynika bowiem z zatwierdzonego decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. projektu budowlanego, wskazywana przez organ I instancji działka nr [...], była objęta obszarem oddziaływania obiektu, tzn. wykazywano, że linijka słońca przechodzi przez ww. działkę. Również pozostałe, sąsiadujące działki zostały takim obszarem objęte. Projektant wyznaczył tam uśredniony obszar oddziaływania obiektu. Tym samym, w ocenie DWINB nie doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której został zaprojektowany, gdyż obszar ten już był zwiększony w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast przy ocenie przez organy nadzoru budowlanego ewentualnego wpływu wykonanej inwestycji na przyszłe zamierzenia inwestycyjne na sąsiadujących działkach nie może dochodzić do abstrakcyjnego i czysto hipotetycznego przyjmowania, że na działce sąsiedniej powstanie podobny obiekt, czy też o tej samej wysokości, a co spowoduje pogorszenie warunków możliwości zabudowy danej działki. Przyjmowanie takich założeń może być dokonywane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, w sytuacji, gdy istnieją wnioski o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla danej działki i sąsiadującej z nią działki, dla których wymagania, o których mowa w § 13 i 60 wzajemnie się wykluczają dla pozytywnego załatwienia sprawy. Taka zaś sytuacja w realiach badanej sprawy nie miała miejsca.
W zakresie wskazanego przez organ I instancji naruszenia ustalonej linii zabudowy oraz zmiany charakterystycznych parametrów budynku tj. długości, szerokości i powierzchni zabudowy, DWINB wskazał, że kluczowe dla wyjaśnienia tychże kwestii jest dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia kondygnacja podziemna i ustalenie, czy zmiana rzędnej posadowienia budynku i poziomu zero wpływa na kwalifikację wykonanej części obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego pomimo wyniesienia o ok. 1 m powyżej projektowanego poziomu zero budynku, kondygnacji, w której znajduje się garaż nie doszło do zmiany jego kwalifikacji jako kondygnacji podziemnej. Zgodnie z § 3 pkt 17 rozporządzenia kondygnacja podziemna to kondygnacja zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każda usytuowana pod nią kondygnacja. Ze zgromadzonych dokumentów wynika zaś, że garaż pomimo zmiany poziomu zero budynku w dalszym ciągu stanowi kondygnację, która jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. Światło projektowanego garażu wynosiło od 239,5 cm do 272,5 cm, w związku z czym kondygnacja garażu mogła zostać wyniesiona odpowiednio od 119,75 cm do 136,25 cm. Tymczasem od strony północnej ściana garażu wzniesiona jest od 1,1 m do 1,3 m powyżej poziomu przylegającego terenu, ściana zachodnia od 0,9 m do 1,1 m, ściana wschodnia znajduje się pod poziomem przylegającego terenu, jedynie ściana garażu od strony południowej była wyniesiona powyżej przylegającego terenu na wysokość od 1,2 m do 1,5 m. Wyniesienie jedynie jednej ściany garażu w niewielkim fragmencie powyżej połowy wysokości tej kondygnacji w jej świetle, nie stanowi o tym, że cały garaż stał się kondygnacją nadziemną. W ocenie DWINB biorąc pod uwagę, że w większości zajmowanej powierzchni garażu znajduje się poniżej poziomu przylegającego terenu, co najmniej w połowie jego wysokości w świetle, to nie utracił on cechy kondygnacji podziemnej i dalej powinien być za taką uznawany. Tym samym kondygnacje kwalifikowane jako podziemne nie powinny być traktowane jako takie, które naruszają obowiązująca, czy też nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie, DWINB odwołując się do obowiązujących norm wskazał, że takie wykonanie garażu jak w badanej sprawie nie powinno powodować, że powierzchnia kondygnacji podziemnej traktowana jest jako taka, którą wlicza się w powierzchnię zabudowy. Stąd nie doszło również do zwiększenia powierzchni zabudowy budynku, zwiększenia jego szerokości, jak i długości.
Dalej DWINB podał, że PINB niewłaściwie również zakwalifikował jako istotną zmianę rezygnację z budowy podziemnego zbiornika na wodę do celów przeciwpożarowych i budowy nowego hydrantu przeciwpożarowego od strony ul. [...]. Wyjaśnił, że niniejsza zmiana jest co prawda zmianą wymagającą uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże zgodnie z art. 36a ust. 5b pkt 2 p.b. przepisów ust. 5 pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej. Taka zaś zmiana została w niniejszej sprawie uzgodniona z właściwym rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, nadto na etapie odbioru budynku właściwa jednostka Państwowej Straży Pożarnej nie wniosła uwag do złożonej dokumentacji. Jednocześnie DWINB wskazał, że ustawodawca w zakresie kwalifikacji odstąpień dotyczących ochrony przeciwpożarowej nie rozróżnia sytuacji, w której moment dokonania uzgodnienia w zakresie dokonanej zmiany miał mijesce.
Wreszcie DWINB wskazał, że w realiach badanej sprawy doszło do zmiany poziomu zero budynku i wyniesienia go o 1m powyżej tego, co było projektowane, co doprowadziło do tego, że inwestycja jest niezgodna z § 12 rozporządzenia. Części garażu (jego ściany) znajdują się bowiem w znacznym zbliżeniu do sąsiednich nieruchomości. Odpowiednio ściana południowa znajduje się w odległości 0,67 do 1,17 m od granicy działki, ściana północna w odległości 3,04 m od granicy, ściana zachodnia od 5 m do 6,5 m od granicy, przy czym sąsiednia działka jest działką drogową (dz. nr [...]). Taka zmiana istotnie zaś narusza obowiązujące przepisy, o czym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Zmiana taka na etapie ubieganie się o udzielenie pozwolenia na budowę wymagałaby bowiem uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, przez co jest objęta dyspozycją z art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. Organ odwoławczy zastrzegł przy tym, że zakwalifikowane w ten sposób odstępstwo sprowadza się do interpretacji pojęć zawartych w § 3 pkt 15 oraz pkt 17, odpowiednio dotyczących poziomu terenu oraz kondygnacji podziemnej. Przez poziom terenu należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej, zaś za kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację.
Przywołane pojęcia mają kluczowe znaczenie dla odpowiedniej interpretacji § 12 ust. 9 rozporządzenia, który stanowi, że odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się. W ocenie DWINB z dokonanych pomiarów, przedstawionych map, jak i znajdujących się zdjęć budynku wynika, że sporne części garażu są częściami podziemnej części budynku jednakże wyłączenie, o którym mowa w § 12 ust. 9 dotyczy jedynie tych części, które znajdują się "całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu". Przez poziom otaczającego terenu w ww. przepisie należy zaś rozumieć poziom terenu wokół projektowanego budynku, który znajduje się również na sąsiednich działkach, a nie jedynie na działce inwestora. Dodatkowo zmiana poziomu terenu, o którym mowa w § 3 pkt 15 rozporządzenia, nie jest zmianą, która wpływa na kwalifikację tego, czy inwestycja spełnia wymagania wynikające z § 12 ust. 9 rozporządzenia, równocześnie wpływu nie ma uznanie części budynku z kondygnację podziemną, o której mowa w § 3 pkt 17. Kluczowa kwestia to wykonanie podziemnej części budynku całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. W ocenie DWINB wyjaśnienia inwestora, przekazane dokumenty nie wskazują na to, że garaż jest częścią budynku, która znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, zgromadzone w sprawie zdjęcia oraz wskazywane rzędne terenu na mapach projektowych, wskazują, że ściany garażu od strony południowej, zachodniej, północnej nie znajdują się poniżej otaczającego ich terenu, którym są sąsiednie działki graniczące z nieruchomością, na której wykonano budynek, nie ma znaczenia przy tym fakt, że obsypano te części budynku w taki sposób, że są zakryte ziemią na terenie działki inwestycyjnej. Na poparcie swoich twierdzeń DWINB odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OSK 916/20.
Dalej DWINB wskazał, że przyjęta interpretacja spowodowała również naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024, poz. 320, dalej: u.d.p.), który wskazuje na odległości w jakich można sytuować obiekty budowlane od dróg publicznych. Mając zaś na uwadze, że wcześniej wskazywana droga na sąsiedniej działce, tj. nr [...] jest drogą wojewódzką to minimalna odległość obiektu budowlanego od tej drogi powinna wynosić 8 m. Tym samym wyniesienie ścian garażu spowodowało zbliżenie na mniejsze odległości, tj. od 6,28 m do 7,78 m, w związku z czym inwestor powinien posiadać przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodę zarządcy drogi, o której mowa w art. 43 ust. 2 p.b. W ocenie tut. organu nie ma znaczenia fakt, że inwestor uzyskał taką zgodę po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na to, że nie uwzględniało to wyniesienia ścian garażu ponad poziom otaczającego terenu, jak również nie nastąpiło to przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
DWINB podzielił także twierdzenie PINB wskazujące na wystąpienie w sprawie istotnego naruszenia, o którym mowa w art. 36a ust. 1 pkt 4 p.b., tj. w zakresie dostępności dla osób niepełnosprawnych. Wskazał, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że sporny obiekt miał mieć 2 wejścia do budynku, jedno od ul. [...], drugie od ul. [...]. Dokonane zmiany nie pozwalają zaś na ocenę, czy wejście od strony ul. [...] wykonano zgodnie z § 16, czy też § 71 rozporządzenia. Podniesienie terenu spowodowało bowiem, że dojście od ul. [...] jest równocześnie pochylnią. Ponadto wejście od ul. [...] zmieniono w taki sposób, że nie jest przystosowane do obsługi osób niepełnosprawnych.
W tak kształtujących się okolicznościach DWINB wskazał, że decyzja PINB odpowiada prawu, gdyż w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki warunkujące wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. z uwagi na wykonanie inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz z istotnym naruszeniem przepisów.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyły P. G. i E. N. wspólnicy spółki cywilnej L. s.c. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I jak i II instancji oraz orzeczenie o umorzeniu postępowania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wniosły również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:
1. art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. poprzez uznanie, że w zakresie realizowanej inwestycji doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie § 12 rozporządzenia i określonych w nich odległości części garażu od granicy z działką sąsiednią oraz art. 43 ust. 1 u.d.p. w zakresie określonych w tym przepisie odległości w jakich można sytuować obiekty budowlane od dróg publicznych podczas gdy organ II instancji dokonał błędnej interpretacji § 12 ust. 9 uznając, że w niniejszej sprawie nie znajduje ono zastosowania;
2. art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. poprzez uznanie, że w zakresie realizowanej inwestycji doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie dostępu do obiektu dla osób niepełnosprawnych wobec stwierdzenia przez organ II instancji, że zmiany w projekcie nie pozwalają na uznanie, że wejście od strony ul. [...] wykonano zgodnie z § 16 czy też § 71 rozporządzenia, podczas gdy brak jest podstaw do uznania, że podniesienie terenu spowodowało, że wejście do budynku od ul. [...] jest pochylnią, co wynika z § 31 rozporządzenia;
3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie odnosi się do argumentacji skarżących w zakresie § 31 rozporządzenia w kontekście dostępu do obiektu dla niepełnosprawnych, co czyni uzasadnienie niewyczerpującym.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2025 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych do niego dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z jego brzmieniem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, taki wniosek został zawarty w skardze oraz odpowiedzi na skargę, a żaden z uczestników, prawidłowo pouczony, nie sprzeciwił się rozpoznaniu skargi w tym trybie.
Dalej trzeba wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).
Przechodząc do rozważań dotyczących meritum przedmiotu sprawy, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje na to, że postępowanie przed organ I instancji toczyło się w sprawie postępowania naprawczego, wdrożonego w związku ze stwierdzeniem wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] w L., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym i przepisach. Decyzją PINB z 8 października 2024 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją DWINB z 17 grudnia 2024 r., nakazano L. s.c. z/s w L. sporządzić i przedstawić projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 30 kwietnia 2025 r. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. zgodnie, z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Stosownie do art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b p.b., nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepis ten wskazuje zatem wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami (postanowieniami) organów nadzoru budowlanego. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 p.b. nie jest przy tym przypadkowa. Podmiotem zobowiązanym w pierwszej kolejności jest inwestor. Natomiast gdy roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kwestia kto powinien być adresatem decyzji (postanowień) organów nadzoru budowlanego z rozdziału 5b p.b. zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy.
W realiach badanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której obowiązki wynikające z przywołanego art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. zostały nałożone na spółkę oznaczoną jako L. s.c. z/s w L. Tymczasem na tle art. 860 i nast. k.c. jednolite jest stanowisko, według którego, spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy (patrz: Jacek Gudowski "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom V. Zobowiązania. Część szczegółowa", WKP 2017, pkt 12 do art. 860; Piotr Nazaruk "Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2023, pkt 2 do art. 860). Podobnie - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1026/20, CBOSA) - określany jest status spółki cywilnej w orzecznictwie i piśmiennictwie na tle stosunków administracyjnoprawnych. Zgodnie z art. 29 k.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Spółki prawa cywilnego nie mieszczą się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 29. De lege lata spółka cywilna jest wyłącznie stosunkiem zobowiązaniowym, ukształtowanym przez jej wspólników na zasadach określonych w k.c (art. 860–875 k.c.). Jednocześnie odnotować należy zastrzeżenie, według którego, także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a takimi są spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status. Skoro bowiem ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to uprawniony jest pogląd, że prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjno-prawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa. Wskazano, że za przyjęciem takiego poglądu przemawia także art. 30 § 1 k.p.a., który wskazuje w sposób wyraźny na pierwszeństwo zasad określania zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, uregulowanych w przepisach szczególnych (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2023, pkt 13 do art. 29).
W odniesieniu do postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie przepisów p.b., takiego wyjątkowego unormowania, przewidującego przyznanie spółce cywilnej statusu strony, nie ma. Stąd wskazana w niniejszej sprawie Spółka Cywilna nie może być adresatem decyzji nakładającej obowiązek określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Spółka cywilna co do zasady nie może bowiem skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego i nie może też być adresatem decyzji administracyjnej. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka są wspólnicy, którym przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. To zaś oznacza, iż decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1395/13, CBOSA). Przedsiębiorcami, zgodnie z art. 4 ust. 2 Prawa przedsiębiorców, są wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.
Nałożenie więc w niniejszej sprawie obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. na Spółkę Cywilną stanowi uchybienie, które pomimo ciążącego na organie II instancji obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie zostało dostrzeżone przez DWINB, co też obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd miał bowiem na uwadze to, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 15 k.p.a., który wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Tym samym rozpoznając odwołanie organ nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się bowiem wyłącznie do potwierdzenia stanowiska organu I instancji, ale z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu odwoławczego obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Tymczasem z przedłożonych akt sprawy wynika bezspornie, że zakwestionowany obowiązek został nałożony na L. s.c. z/s w L., co, jak już wspomniano, nie zostało dostrzeżonego przez organ II instancji, pomimo oznaczenia jej w rozstrzygnięciu decyzji. Ponadto, z załączonej do akt sprawy decyzji z dnia 3 lutego 2022 r. nr 23/2022 o udzieleniu pozwolenia na budowę wynika, że Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego inwestorowi oznaczonemu jako P. G. i E. N. – Spółka Cywilna L. i doręczył ją P. G. i E. N. jako stronom postępowania. Wobec tak zakreślonego oznaczenia stron oraz wobec poczynionych ustaleń co do braku podstaw w p.b. do przyznania statusu strony postępowania spółce cywilnej nie można przyjąć, iż samo pozwolenia na budowę zostało udzielone Spółce L. s.c., jak to przyjęły organy nadzoru budowlanego obu instancji.
Niniejsze stanowi zaś naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można tracić z pola widzenia zasadniczego celu, jaki wypływa z ustawowego nakazu prawidłowego określenia strony postępowania. Określenie strony postępowania w decyzji ma na celu bowiem zidentyfikowanie podmiotu, który staje się adresatem oświadczenia woli zawartego w rozstrzygnięciu. Oznaczenie to powinno zawierać wszystkie elementy pozwalające na zidentyfikowanie osoby fizycznej, prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej pozwalającej na jej odróżnienie od innych podmiotów działających w obrocie (M. Romańska (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, stan prawny 1 lipca 2015 r., System Informacji Prawnej LEX). Prawidłowe oznaczenia adresata w decyzji związane jest także nierozerwalnie z jej wykonalnością w postępowaniu egzekucyjnym i w postepowaniu naprawczym, regulowanym przepisami p.b., wymaga również uwzględnienia brzmienia art. 52 p.b. określającego podmioty, na które należy nakładać obowiązki.
W tak przedstawionych okolicznościach, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wobec przywołanego uchybienia, wystarczającym jest wyłącznie uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż stwierdzona wadliwość może być sanowana w postępowaniu odwoławczym (zob. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2271/18, CBOSA).
Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów skargi kwestionujących przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, iż w realiach badanej sprawy mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. W tym zakresie należy bowiem zauważyć, że bezspornym jest okoliczność zmiany poziomu zero budynku i wyniesienie go o 1m powyżej wysokości przyjętej w projekcie budowalnym. Doprowadziło to do tego, że części garażu (jego ściany) znajdują się w znacznym zbliżeniu do sąsiednich nieruchomości. Odpowiednio ściana południowa znajduje się w odległości 0,67 do 1,17 m od granicy działki, ściana północna w odległości 3,04m od granicy, ściana zachodnia od 5 m do 6,5 m od granicy, przy czym sąsiednia działka jest działką drogową (dz. nr [...]). Stanowi to zaś naruszenie przyjętych w § 12 rozporządzenia odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Poczyniona zmiana wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Nadto w zakresie sąsiedztwa z działka stanowiąca drogę wojewódzką doszło do naruszenie art. 43 ust. 1 u.d.p., który wymaga dla posadowienia obiektu budowlanego zachowania 8 m odległości, a jej ewentualne zmniejszenie wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania § 12 ust. 9 rozporządzenia, który stanowi, że odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się. W świetle § 3 pkt 15 rozporządzenia poziomem terenu jest przyjęta w projekcie rzędna terenu w danym miejscu działki budowlanej. Przepis ten odnosi więc pojęcie poziom terenu do rzędnej w danym miejscu działki budowlanej, a więc istniejącej rzędnej terenu. Nie odnosi on poziomu terenu do rzędnej projektowanej. Uprzednio, to jest przed zmianą wprowadzoną nowelą z 17 marca 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 461, poz. 56) poziom terenu definiowano jako "poziom projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku niebędącym wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub pomieszczeń technicznych". W wyniku zmiany usunięto termin "projektowany", w konsekwencji dla wykładni pojęcia "poziom terenu", decydujący jest poziom terenu istniejącego, a nie projektowanego, co też zostało zaaprobowane w orzecznictwie (por. np. : wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 336/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3046/24). Tym samym nie można podzielić twierdzeń zawartych w skardze, że poziom terenu należy odnosić do rzędnej przyjętej w projekcie i że przyjęta na gruncie § 3 pkt 15 rozporządzenia definicja nie wyklucza, że może to być również rzędna, która następnie zostanie zmieniona, a zmiana zostanie odzwierciedlona w dokumentacji projektowej jako zmiana nieistotna. Skoro zatem § 12 ust. 9 wyłącza obowiązek zachowania odległości dla podziemnej części budynku lub budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, to uwzględniając § 3 pkt 15 rozporządzenia, przez poziom otaczającego terenu należy rozumieć istniejący poziom terenów otaczających teren inwestycji, co może dotyczyć oczywiście również działek sąsiednich.
Wobec zaś drugiego z zarzutów, dotyczącego stwierdzenia, że doszło do istotnej zmiany w zakresie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne (art. 36a ust. 5 p.b.) należy podzielić zarzut skargi dotyczący ogólnikowych twierdzeń w tym zakresie DWINB, który nie dokonał oceny inwestycji w kontekście brzmienia § 16 i 71 rozporządzenia, jak również nie odniósł się do zarzutów odwołania kwestionujących obowiązek zaprojektowania pochylni dla osób niepełnosprawnych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., orzekł w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zaś zawarte w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku.