II SA/Wr 1029/02

II SA/Wr 1029/02 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2004-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 21 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących K. i J. D. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał K. i J. D. przywrócić stan pierwotny sposobu użytkowania działki nr A i B w Z. zgodnie z zatwierdzoną uchwałą nr IV(21)94 Rady Gminy Brzeg z dnia 21 października 1994 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeg. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji zapadło wobec ustalenia, iż na w/w działkach prowadzona jest działalność gospodarcza skup i sprzedaż złomu przez K. i J. D., którzy posiadają zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w B. z pozytywną opinią na lokalizację dwóch wiat z garażami i budynkiem socjalnym i na lokalizację zakładu rzemieślniczego w zakresie betoniarstwa. Poza tym z aktu notarialnego dotyczącego nabycia nieruchomości wynika, iż przedłożona została decyzja z 27 listopada 1989 ustalająca na działce nr B lokalizację inwestycji polegającej na budowie placu składowego z budynkiem socjalnym. Na działce nr B jest prowadzona działalność skup i sprzedaż złomu, a na części rozpoczęto budowę budynku mieszkalnego na podstawie aktualnego i prawomocnego pozwolenia na budowę z dnia 4 listopada 1999 r. Składowisko pod nazwą skup i sprzedaż złomu jest działalnością pogarszającą stan środowiska, a K. i J. D. nie posiadają wymaganego prawem pozwolenia na zmianę użytkowania terenu. Prowadzenie działalności gospodarczej pogarszającej lub uciążliwej dla środowiska jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą z 21 października 1994 r., z którego wynika, iż teren działek B i A jest oznaczony symbolem MN, co oznacza "teren zabudowy mieszkalno-usługowej jednorodzinnej".
W odwołaniu K. i J. D. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji i wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie, podnosząc, że działka nr A w Z. nie jest i nigdy nie była ich własnością, natomiast działka nr B stanowi plac składowy o nawierzchni żużlowej, gdzie magazynowane są w kontenerach i stalowych koszach pełnowartościowe części i podzespoły samochodowe. Działalność w zakresie handlu częściami zamiennymi nie jest szkodliwa dla środowiska ani uciążliwa dla otoczenia, a elementy mogące stanowić takie zagrożenie jak akumulatory, oleje silnikowe i przekładniowe, szkło są odprowadzane do wyspecjalizowanych punktów skupu, na co istnieją dowody w postaci faktur. Działalność taka prowadzona jest od roku 1990 w niezmiennym zakresie i jest ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej numeru działku A, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż właścicielami działki nr A są R. i J. W., zatem obowiązek nałożony na K. i J. D. winien zostać uchylony, gdyż obiekty zlokalizowane na tej działce nie mogą być przedmiotem zaskarżonej decyzji. Ponadto, przytaczając treść przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy 14 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), stwierdził, że obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce w razie stwierdzenia, że zostały zrealizowane na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę albo jego wybudowanie spowodowałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wyjaśnił, że obiekt został zlokalizowany niezgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, to również w sposób zwiększający i pogarszający warunki zdrowotne i użytkowe dla otoczenia, natomiast na zasadzie § 44 ust. 2 pkt 4 lit d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) wykonanie takich inwestycji wymagało pozwolenia na budowę, stąd zasadnie organ pierwszej instancji wykluczył możliwość dokonania legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej i nakazał likwidację.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożyli K. i J. D., którzy zarzucili, że zaskarżona decyzja nie odzwierciedla stanu faktycznego, gdyż na działce B w Z. nie ma miejsca żadne składowisko złomu, a realizowana jest budowa domu mieszkalnego zgodnie z planem i pozwoleniem budowlanym, co zostało stwierdzone w protokole kontroli robót budowlanych z dnia 18 marca 2002 r. Poza tym podnieśli, że w akcie notarialnym z dnia 12 stycznia 1990 r., dotyczącym nabycia przez nich działki nr B odnotowano istnienie decyzji z dnia 27 listopada 1989 r., ustalającej lokalizację inwestycji polegającej na budowie na tej działce placu składowego z budynkiem socjalnym. Zarzucili, że nie ma sensu powoływanie się na plan zagospodarowania gminy Brzeg, który powstał w roku 1994, a zatem później niż został spisany akt notarialny.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podając dodatkowo, że na działce B poza stwierdzeniem rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego, stwierdzono również składowanie pojazdów. Poza tym decyzja "lokalizacyjna" nie uprawnia do legalnego prowadzenia robót budowlanych, gdyż stanowi początek procedury wydawania pozwolenia, na podstawie którego można rozpocząć roboty budowlane. Wyjaśnił również, żę zaskarżona decyzja to "de facto" nakaz rozbiórki budowli, choć z uwagi na specyfikę składowiska sformułowany jako nakaz przywrócenia stanu poprzedniego i taka forma zrozumiała dla stron została poparta odpowiednią podstawą prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa.
Dokonując oceny decyzji organu odwoławczego należy w pierwszej kolejności podkreślić, że podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej w całości lub części uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną oraz wydanie w tym zakresie orzeczenia reformatoryjnego bądź też uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Powyższy przepis in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy co do istoty, pozwalając temu organowi ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji, jednak może to nastąpić jedynie w sytuacji gdy wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a zatem gdy brak było podstaw prawnych do rozpatrywania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego albo tylko w drodze postępowania przed tym organem pierwszej instancji. Z faktu, że w analizowanym przepisie jednoznacznie i wyraźnie wskazano o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, zatem wyłączona jest możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczającej się jedynie do orzeczenia o bycie prawnym decyzji organu pierwszej instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem rozpatrywanej decyzji tj. bez orzeczenia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:): Barbara Adamiak, Krzysztof Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996, str. 590). Z powyższych względów organ odwoławczy, stwierdziwszy, że działka nr A nie stanowi własności skarżących, uznając, że decyzja w tej części została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, powinien umorzyć postępowanie w tym zakresie.
W pozostałym zakresie organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oznacza w szczególności utrzymanie jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, str. 43).
Rozstrzygnięcie jest najważniejszym składnikiem decyzji, stanowiąc w zasadzie jej istotę, przesądza bowiem o prawach i obowiązkach adresatów decyzji. Z tego względu rozstrzygnięcie musi tak sformułowane, ażeby możliwe następnie było wykonanie decyzji dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej (por. K. Borkowski (w): Barbara Adamiak, Krzysztof Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" op.cit., str. 482). W związku z powyższym z treści rozstrzygnięcia, szczególnie w decyzjach nakładających obowiązek, musi w sposób jednoznaczny wynikać jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę i jaki jest zakres tego obowiązku. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, jasno i wyczerpująco, w sposób nie dopuszczający możliwości różnej interpretacji.
Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy stwierdzić przyjdzie, że zarówno zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, jak i w konsekwencji poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie czynią zadość wskazanym wymogom.
Materialnoprawną podstawą, na której zostały oparte decyzje obydwu instancji są przepisy ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), które – wobec stwierdzenia, że obiekt został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. - mają zastosowanie poprzez przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), stanowiący, że do obiektów podlegających rozbiórce, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 24 października Prawo budowlane, obowiązującej w dacie powstania obiektu będącego przedmiotem postępowania obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Takimi przepisami w odniesieniu do konkretnych terenów są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, mające rangę prawa miejscowego, wiążą organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji m.in. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo budowlane przewiduje, że obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce w dwóch sytuacjach: jeśli określony obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).
Skoro rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji dotyczy nałożenia obowiązku określonego jako "przywrócenie stanu pierwotnego sposobu użytkowania działki zgodnie z zatwierdzoną uchwałą nr IV(21)94 Rady Gminy Brzeg z dnia 21 października 1994 r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy", to należy stwierdzić, że z treści tego rozstrzygnięcia wynika w sposób jednoznaczny powiązanie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonym uchwałą Rady Gminy Brzeg z dnia 21 października 1994 r., a zatem wprowadzonym później niż wskazywane przez skarżących rozpoczęcie prowadzenia działalności w zakresie skupu i sprzedaży złomu w roku 1990. Powiązanie rozstrzygnięcia sprawy z planem nieobowiązującym w dacie budowy obiektu narusza przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo budowlane, albowiem z treści tego przepisu wynika, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 196/96 System Informacji Prawnej LEX, nr 47287). W przedmiotowej sprawie organy nie określiły jednoznacznie daty, w której przez skarżących została podjęta działalność polegająca na urządzeniu skupu złomu, co umożliwiałoby weryfikację prawidłowości ustalenia przepisów prawa miejscowego obowiązujących w tym samym okresie, które mogłyby stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki. Ponadto nie wykazano okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo budowlane nie wskazując w jaki sposób prowadzona przez skarżących działalność powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Naruszenie powyższych powinności i nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla wyniku sprawy w rozważanym stanie faktycznym jest równoznaczne z uznaniem, że do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej doszło z naruszeniem podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. tj. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę wyczerpującego zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego oraz zasadę swobodnej oceny dowodów. Organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, nie zebrały w wyczerpujący sposób i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego.
Niezależnie jednak od powyższego należy stwierdzić, że sformułowana przez organy nadzoru budowlanego treść nakazu nie jest jasna w ustalonym stanie faktycznym, albowiem obowiązek nie został sprecyzowany w sposób nie budzący wątpliwości i czytelny dla strony, gdyż nie określono stanu, do jakiego należy doprowadzić teren działki, co mogłoby prowadzić do różnej jego interpretacji, co uniemożliwia również dokonanie jego weryfikacji w postępowaniu sądowym.
Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania decyzji przy zastosowaniu dyspozycji zawartych w art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).
Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).