II SA/WR 1005/02

II SA/Wr 1005/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Bogumiła Kalinowska
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Symbol z opisem
608  Energetyka i atomistyka
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 153 poz 1504
art. 19 ust. 1 i 8
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec, Sędzia NSA - Barbara Adamiak (sprawozdawca), Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska, Protokolant - Halina Rosłan, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pieńsku z dnia 19 lutego 2002r. Nr XXXVII/328/02 w przedmiocie uchwalenia Projektu założeń do Planu Zaopatrzenia w Ciepło, Energię Elektryczną i Paliwa Gazowe Miasta i Gminy Pieńsk stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Pieńsku w dniu 19 lutego 2002r. podjęła uchwałę Nr XXXVII/328/02 w sprawie uchwalenia "Projektu założeń do Planu Zaopatrzenia w Ciepło, Energię Elektryczną i Paliwa Gazowe Miasta i Gminy Pieńsk". Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), oraz na podstawie ustawy z 10 kwietnia 1997r. Prawo Energetyczne (Dz. U. nr 54, poz. 348 ze zm.). W uchwale postanowiono:
|§ 1 |Uchwalić "Projekt Założeń do Planu Zaopatrzenia w Ciepło, Energię Elektryczną i Paliwa Gazowe Miasta i Gminy Pieńsk" |
| |stanowiący załącznik do uchwały |
| |Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Miasta i Gminy Pieńsk |
|§ 2 |Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w Pieńsku. |
|§ 3 | |
Wojewoda Dolnośląski wniósł na uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu skargi wywodził, że Rada Miejska w Pieńsku w dniu 19 lutego 2002r. podjęła uchwałę nr XXXVII/328/02 w sprawie uchwalenia "Projektu Założeń do Planu Zaopatrzenia w Ciepło, Energię Elektryczną i Paliwa Gazowe Miasta i Gminy Pieńsk".
Uchwała wpłynęła do tutejszego Urzędu w dniu 26 lutego 2002r. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż podjęta została ona z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. prawo energetyczne (Dz. U. nr 54, poz. 348 ze zm.). Przedmiotową uchwałą Rada uchwaliła zgodnie z tytułem uchwały projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe miasta i gminy Pieńsk, który stanowi załącznik do uchwały. Należy stwierdzić, iż rada gminy posiada jedynie kompetencję do uchwalenia samych założeń. Podstawa prawna do ich przyjęcia została zawarta w art. 19 ustawy, który stanowi kolejno, iż:
|- |"ust. 1 Zarząd gminy opracowuję projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, |
| |energię elektryczną i paliwa gazowe, zwany dalej "projektem założeń". |
| |ust. 2 Projekt założeń sporządza się dla obszaru gminy lub jej części. |
|- |ust. 3 Projekt założeń powinien określać: |
|- | |
1) ocenę stanu aktualnego i przewidywanych zmian zapotrzebowania na ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe,
2) przedsięwzięcia racjonalizujące użytkowanie ciepła, energii elektrycznej i paliw gazowych,
3) możliwości wykorzystania istniejących nadwyżek i lokalnych zasobów paliw i energii, z uwzględnieniem skojarzonego wytwarzania ciepła i energii elektrycznej oraz zagospodarowania ciepła odpadowego z instalacji przemysłowych,
4) zakres współpracy z innymi gminami.
|- |ust. 4 Przedsiębiorstwa energetyczne udostępniają nieodpłatnie zarządowi gminy plany, o których mowa w art. 16 ust. 1, w zakresie |
| |dotyczącym terenu tej gminy oraz propozycje niezbędne do opracowania projektu założeń. |
| |ust. 5 Projekt założeń podlega opiniowaniu przez samorząd województwa w zakresie koordynacji współpracy z innymi gminami oraz |
| |przez wojewodę w zakresie zgodności z założeniami polityki energetycznej państwa. |
|- |ust. 6 Projekt założeń wykłada się do publicznego wglądu na okres 21 dni, powiadamiając o tym w sposób przyjęty zwyczajowo w danej|
| |miejscowości. |
| |ust. 7 Osoby i jednostki organizacyjne zainteresowane zaopatrzeniem w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze |
|- |gminy mają prawo składać wnioski, zastrzeżenia i uwagi do projektu założeń. |
| |ust. 8 Rada gminy uchwala założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, rozpatrując jednocześnie |
| |wnioski, zastrzeżenia i uwagi zgłoszone w czasie wyłożenia projektu założeń do publicznego wglądu". |
|- | |
| | |
| | |
|- | |
Uchwała nosi tytuł wskazujący, iż Rada uchwaliła projekt założeń, gdy według ustawy prawo energetyczne rada gminy uchwala założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (por. art. 19 ust. 8 ustawy). Samo opracowanie projektu założeń należy według powołanej ustawy do wyłącznej kompetencji zarządu gminy (art. 19 ust. 1 ustawy). Na etapie opracowywania projektu założeń ustawodawca nie przewidział udziału rady gminy - nie posiada ona zwłaszcza kompetencji do uchwalenie projektu założeń. Należy więc stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały z powodu naruszenia art. 19 ust. I ustawy, gdyż podjęta została ona z naruszeniem kompetencji Zarządu. Organ nadzoru podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 20 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 364/98, opubl. w OwSS 1999/3/84) stwierdził, iż w przypadku gdy przepis ustawy przyznaje kompetencję do działania zarządowi gminy, podjęcie przez radę gminy w tej sprawie uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa.
Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalania programów gospodarczych. Nawet jeśli uznać przedmiotową uchwałę za szczególnego rodzaju plan gospodarczy, to cytowany przepis, w zw. z art. 19 ust. 8 ustawy - prawo energetyczne upoważnia radę jedynie do uchwalenia samych założeń. Nie oznacza to, iż rada gminy może również uchwalić projekt takich założeń. Ustawa – prawo energetyczne zawiera bowiem w art. 19 ust. 1 lex specialis, wprost wskazujący na zarząd gminy jako organ właściwy do opracowania projektu założeń. Zatem art. 18 ust, 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym jako lex generali nie może być podstawą do uchwalenia projektu założeń.
Art. 19 ustawy prawo energetyczne reguluje również tryb przyjmowania założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Tryb ten nakłada na organy gminy obowiązek współdziałania z właściwymi podmiotami przy podejmowaniu uchwały. Przewiduje on obowiązek zasięgnięcia opinii przez samorząd województwa i wojewodę odnośnie projektu założeń. Jest oczywiste, iż ze względu na charakter opinii musi być ona wyrażona przed podjęciem uchwały przez radę gminy uchwalającej założenia. Kolejność ta wynika również z systematyki art. 19 ustawy. Tymczasem Rada przed podjęciem badanej uchwały nie zasięgnęła takiej opinii. Nie zasięgnięcie opinii stanowi istotne naruszenie procedury uchwałodawczej. Działanie takie pozbawia organ właściwy jego ustawowej kompetencji do wyrażenia opinii. Nie można również wykluczyć, iż opinia mogłaby mieć wpływ treść uchwały.
Gmina Pieńsk wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wywodziła, że Rada Miejska w Pieńsku w dniu 19 lutego 2002r. podjęła uchwałę nr XXXVII/328/02 w sprawie uchwalenia "Projektu Założeń do Planu Zaopatrzenia w Ciepło, Energię Elektryczną i Paliwa Gazowe Miasta i Gminy Pieńsk". Skarżący stwierdza w uzasadnieniu skargi, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. prawo energetyczne (Dz. U. nr 54, poz. 348 ze zm.), oraz iż Rada Gminy posiada jedynie kompetencje do uchwalenia samych założeń. Jest to interpretacja rozszerzająca art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym, czego stosować nie wolno. Uchwalając Projekt Rada Gminy potraktowała opracowanie jako szczególnego rodzaju plan gospodarczy, zakładając uchwalenie samych założeń, w terminie późniejszym - po spełnieniu wymogów formalnych zawartych w powołanej wyżej ustawie (w szczególności po uzyskaniu opinii samorządu województwa i wojewody, oraz po rozpatrzeniu wniosków, zastrzeżeń i uwag zgłoszonych w czasie wyłożenia projektu założeń do publicznego wglądu).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Wyłącznym zatem kryterium kontroli sądu administracyjnego jest zgodność uchwały z przepisami prawa. Art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Wprowadzając sankcję nieważności jako konsekwencję prawną naruszenia w uchwale przepisów prawa nie określa jednak rodzajów naruszeń prawa. W orzecznictwie sadowym przyjęto, że pomimo zastosowania sankcji nieważności uchwał podjętych z naruszeniem prawa, to do określenia dopuszczalności orzeczenia o nieważności nie stosuje się art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego regulującego przesłanki dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wprawdzie nie ma zastosowania wprost art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały będą także naruszenia prawa, które mieszczą się w katalogu ciężkich naruszeń prawa. Do takich naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (tj. Dz. U. 2003, nr 153, poz. 1504 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały "Zarząd gminy opracowuje projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, zwaną dalej projektem założeń".
Art. 19 ust. 8 powołanej ustawy Prawo energetyczne reguluje właściwość rady gminy stanowiąc "Rada gminy uchwała założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, rozpatrując jednocześnie wnioski, zastrzeżenia i uwagi zgłoszone w czasie wyłożenia projektu założeń do publicznego wglądu.
Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie w granicach przyznanej przepisami prawa własności. Ustawa z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 18 ust. 1 stanowi "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Art. 19 ust. 1 i ust. 8 powołanej ustawy Prawo energetyczne reguluje zakres właściwości zarządu gminy (obecnie właściwość w tym zakresie przyznana jest wójtowi, burmistrzowi miasta, prezydentowi miasta) i zakres właściwości rady gminy. Naruszenie tego przepisu prawa stanowi ciężkie, kwalifikowane naruszenie zarówno art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 19 ust. 1 powołanej ustawy Prawo energetyczne.
Uchwałą z 19 lutego 2002r. Nr XXXVII/328/02 w sprawie uchwalenia "Projektu założeń do Planu Zaopatrzenia w Ciepło, Energię Elektryczną, Paliwa Gazowe Miasta i Gminy Pieńsk" Rada Gminy naruszyła przepisy o właściwości, podejmując uchwałę w sprawie, w której właściwy był Zarząd Gminy Pieńsk.
Projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe nie jest przepisem prawa miejscowego. Nie stanowi bowiem ustanowienia norm prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przełożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego".
Zaskarżona uchwała narusza przepisy określające właściwość organów gminy, a to art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym i art. 19 ust.1 powołanej ustawy Prawo energetyczne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, sąd orzekł jak w sentencji.