II SA/Wr 100/19

II SA/Wr 100/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2526/19 - Wyrok NSA z 2019-11-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1474
art. 11d  ust. 5.  art. 11f ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 30 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. J., J. D., P. D., M. G., J. J.-K., R. K., A. K., K. K., I. Ł.-G., A. O., J. O., G. P., G. P., B. P., R. S. i R.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z [...].09.2018 r. Starosta Powiatu [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f, art. 11i, art. 12 ust. 1 i 3, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017r. poz.1496 ze zm., dalej jako: specustawa drogowa), po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi – Zarządu Powiatu [...], zatwierdził projekt budowlany i podział nieruchomości oraz udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Rozbudowy dróg powiatowych nr [...], tj. ulicy [...] w [...] i ul [...] w [...] oraz nr [...], tj. ulicy [...] w [...], gm. [...]". Na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy drogowej zatwierdzono podział nieruchomości, w tym działki nr [...] na działki nr [...] oraz nr [...] i w tym ostatnim przypadku orzekając o przejściu własności na rzecz Powiatu [...]. Zatwierdzono także projekt budowlany. W uzasadnieniu podano, że inwestor uzyskał wymagane opinie. Do wniosku dołączono wszystkie niezbędne dokumenty wymienione w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Podano, że w trakcie realizacji i eksploatacji inwestycji należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązujących przepisów prawa budowlanego oraz innych przepisów szczególnych, a zwłaszcza należy zapewnić osobom trzecim dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury oraz ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas oraz przed zanieczyszczeniami powietrza i wody, a także przed zalewaniem terenów sąsiednich wodami opadowymi. Podkreślono, że załączony do wniosku projekt budowlany posiada niezbędne uzgodnienia i opinie przewidziane w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej oraz w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sporządzony został przez zespół projektowy z odpowiednimi uprawnieniami oraz spełnia wymagania innych aktów prawnych, które znajdują zastosowanie w sprawie.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. [...][...] w [...], składającej się m.in. z działki nr [...]. Zarzucili oni organowi I instancji brak uwzględnienia uzasadnianego interesu mieszkańców domu wielorodzinnego położonego przy ul. [...][...], czego skutkiem jest między innymi zatwierdzenie podziału działki [...] i przeznaczenie jej pod realizację inwestycji drogowej, mimo że w ocenie odwołujących osób, rozbudowa sąsiadującego z nieruchomością skrzyżowania nie jest konieczna, albowiem możliwe jest osiągnięcie celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa użytkowników drogi przy zachowaniu obecnego kształtu skrzyżowania. Podkreślili, że pomimo przyznania prymatu interesu publicznego nad interesem indywidualnym w zakresie inwestycji drogowych oczekują od organu rozważenia czy pozbawienia ich konstytucyjnie chronionego prawa własności jest rozwiązaniem ostatecznym. W ich przekonaniu wydaje się, że zarządca drogi, przedstawiając projekt przebudowy skrzyżowania całkowicie pominął uzasadnione interesy współwłaścicieli nieruchomości. Oczywistym jest, że poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniu ulic [...],[...]i [...] jest kwestią istotną, jednakże cel ten jest możliwy do osiągnięcia bez konieczności budowy ronda i wydzielania z nieruchomości [...] ha (a wiec 62% działki [...]), W ocenie odwołujących się osób dla poprawy bezpieczeństwa wystarczające jest poprawienie oznakowania na skrzyżowaniu. W przekonaniu odwołujących się osób, zarządca drogi proponując podział działki całkowicie pominął fakt, że zaplanowana do wywłaszczenia część tej nieruchomości wykorzystywana jest jako plac zabaw dla dzieci, tereny zielone i miejsca parkingowe. Wydaje się również, że projekt podziału działki całkowicie pominął przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 18 (miejsca postojowe) i § 33 (tereny zielone i przestrzeń biologicznie czynna). Na poparcie stawianego zarzutu powołano się na wyrok WSA w Gliwicach z 14.03.2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1197/17, zgodnie z którym, jeżeli wskazane we wniosku parametry kolidują z obowiązującymi przepisami prawa to organ prowadzący postępowanie powinien zwrócić się do wnioskodawcy o dokonanie zmian prowadzących do uzyskania stanu zgodności z prawem. Za istotną w sprawie uznano również kwestię dotyczącą niewielkiej odległość pomiędzy planowanym skrzyżowaniem a budynkiem wielorodzinnym przy ul, [...][...]. Nienarmatywne zbliżenie skrzyżowania do zabudowań mieszkalnych wydaje się uzasadniać konieczność poprzedzenia inwestycji decyzją środowiskową z uwagi na potencjalny hałas i wpływ spalin na stan zdrowia mieszkańców. W końcowej części odwołania jego autorzy wskazali, że niektórzy spośród nich nie otrzymali zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości, w związku z czym nie mieli oni możliwości zgłaszania uwag na etapie postępowania przed wydaniem decyzji.
Wojewoda [...] decyzją wydaną w dniu [...].11.2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że kwestionowana decyzja jest zgodna z wymogami przewidzianymi w specustawie drogowej. Wniosek o wydanie decyzji spełniał wymagania przewidziane w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Wydając decyzję organ dopełnił wymogów opisanych w art. 11f ust. 1 specustawy. Decyzja zawiera wszystkie określone w ustawie elementy oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione w dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Nadto zawiera ona wskazane ustawą wymagania dotyczące: interesów osób trzecich, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wskazane na mapie zagospodarowania terenu. Linie rozgraniczające teren inwestycji, opisane i pokazane na mapie zagospodarowania terenu, wyznaczają jednocześnie granicę pasa drogowego oraz linie podziałów nieruchomości zajmowanych pod inwestycję. Na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oraz projekt budowlany.
Odnosząc się do zarzutów odwołujących się stron postępowania (objęcia liniami rozgraniczającymi wymienionych w zaskarżonej decyzji nieruchomości), Wojewoda podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 3.09.2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Powołując się na takie stanowisko orzecznicze Wojewoda uznał, że ustalenie, które działki mają zostać objęte inwestycją, należy wyłącznie do zadań inwestora.
Opisaną decyzję skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie. W zbiorowej skardze zarzucili Wojewodzie naruszenie prawa materialnego w postaci: art.11f ust. 4 specustawy drogowej (powinno być art. 11f ust. 1 pkt 4), poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, której skutkiem była odmowa udzielenia ochrony uzasadnianemu interesowi skarżących; § 18 i § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie, czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości naruszający wskazane przepisy. Ponadto sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 41, art. 80 k.p.a., poprzez mające istotny wpływ na treść decyzji uchybienia w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność wpływu podziału nieruchomości skarżących na ich uzasadnione interesy, w tym na zgodność nieruchomości po podziale z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W ocenie skarżących, pomimo że w treści odwołania wskazali, dlaczego w ich ocenie decyzja organu l instancji narusza ich uzasadnione interesy, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że dla prawidłowości decyzji wydawanych na podstawie specustawy drogowej, wystarczająca jest jedynie prawidłowość formalna, rozumiana jako przedłożenie przez inwestora całości dokumentacji wymaganej przez ustawodawcę, Stanowisko takie jest niedopuszczalne, a jego skutkiem jest naruszenie przez organ art. 11f ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z zasady kontroli instancyjnej, Wojewoda poza ogólnikowym powołaniem się na wyrok NSA w sprawie II OSK 1730/14, nie odniósł się merytorycznie do zarzutów zawartych w odwołaniu. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji próżno szukać wyjaśnienia, dlaczego prawo własności podlega mniejszej ochronie niż bezpieczeństwo ruchu drogowego, zwłaszcza, w sytuacji, w której możliwe wydaje się jednoczesne zrealizowanie obydwu celów (zarzut braku adekwatności inwestycji da istniejących potrzeb). Według skarżących, pomimo wskazania w uzasadnieniu, że na podstawie art. 35 ust. 1 u.p.b. obowiązkiem organu jest sprawdzenie zgodność dokumentacji projektowej z przepisami techniczno-budowlanymi, organ odwoławczy nie wypowiedział się, dlaczego postanowił utrzymać w mocy decyzje, na skutek której nieruchomość skarżących przestanie spełniać kryteria określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kontekście skarżący ponownie przywołali fragment uzasadniania na wyrok w sprawie II SA/Gl 1197/17.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał, że organ I instancji w swojej decyzji określił wymagania dotyczące interesów osób trzecich. Organ ten prawidłowo uznał, że inwestor spełnił wszystkie warunki określone w specustawie drogowej. Podkreślono raz jeszcze związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważały, co następuje:
Podstawą materialnoprawną wydanych w kontrolowanej sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako: specustawa drogowa). Nie trzeba nikogo przekonywać, że ustawa zawiera przepisy służące ułatwieniu realizacji inwestycji jakimi jest budowa dróg publicznych i przyspieszeniu postępowań (tak m.in. TK w wyroku z 16 10.2012r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera bowiem w sobie rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnoprawnych. Konsekwencją jej wydania jest nie tylko zatwierdzenie projektu budowlanego, ale i szereg innych skutków prawnych, w tym kwestionowany w niniejszej sprawie podział nieruchomości. Realizacji wskazanych celów regulacji służy wprowadzenie odrębnych rozwiązań procesowych, poczynając od sposobu dokonywania przez organ administracji zawiadomień, a kończąc na ograniczeniu kompetencji sądu administracyjnego w zakresie częściowego uchylenia wydanej w takim postępowaniu decyzji. Nie można również pominąć istotnej dla sprawy kwestii, która odnosi się do związanego charakteru decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Niewątpliwie taka konstrukcja regulacji prawnej, wyłącza możliwość oceny przez organ administracji racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Żaden przepis nie przyznaje organowi takich uprawnień. Zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Co do zasady decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego. W razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach organ nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej. W kontrolowanym postępowaniu to inwestor dokonał wyboru rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. W takim przypadku rolą organu było sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo w tym przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Taka kontrola niewątpliwie w sprawie została dokonana, i jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, organ ten uznał, że zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do wydania spornego zezwolenia.
Zaskarżona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy "standardowej" inwestycji drogowej, której przedmiotem jest przebudowa dróg publicznych, pn. "Rozbudowy dróg powiatowych nr [...], tj. ulicy [...] w [...] i ul [...] w [...] oraz nr [...], tj. ulicy [...] w [...], gm. [...]". "Typowość" takiej inwestycji i prowadzonego w tym przedmiocie postępowania może do pewnego stopnia tłumaczyć widoczne mankamenty w treści i formie wydawanych w sprawie decyzji. Jest bowiem widoczny brak indywidualizacji treści podjętych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz ogólnikowość przedstawionej przez te organy argumentacji. Problem ten nie dotyczy tylko kontrolowanej sprawy. Sądowi znana jest z urzędu praktyka organów w tego rodzaju sprawach (zob. sprawę II SA/Wr 625/18). Zasługuje ona na negatywną ocenę. W wielu przypadkach zezwolenie na realizację inwestycji drogowej porównać można do tzw. decyzji blankietowej. Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz brak możliwości sprawowania przez organ wydający taką decyzję kontroli na zasadnością poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, nie może tłumaczyć braku realizacji przez organ obowiązków wynikających z zasady przekonywania, zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz zawarcia w uzasadnieniu elementów wymaganych przez art. 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza dotyczących wskazania przyczyn, dla których nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Organ powinien przede wszystkim wyjaśnić podstawy faktyczne, które w jego ocenie przesądziły o niezbędności inwestycji dla realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji, w części odnoszącej się do zarzutów odwołania, do powołania wyroku sądu administracyjnego zdecydowanie nie realizuje wskazanych zasad postępowania. Organ odwoławczy nie pominął jednak w uzasadnieniu decyzji ustaleń na temat okoliczności faktycznych sprawy oraz przedstawienia powodów, dla których uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada przyjętej podstawie prawnej rozstrzygnięcia. W takim przypadku brak jest podstawa do uznania naruszenia przez organ odwoławczy przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie strony postępowania oczekiwały od organu odwoławczego, ponieważ swoją aktywność w prowadzonym postępowaniu wykazały dopiero na etapie postępowania odwoławczego, aby organ ten przeprowadził weryfikację zasadności złożonego wniosku o wydanie decyzji w zakresie istnienia rozwiązania alternatywnego. Według skarżących, wystarczające jest poprawienie oznakowania na skrzyżowaniu zamiast budowy ronda. W ich ocenie, takie rozwiązanie zapewni możliwość realizacji tego samego celu publicznego, w tym poprawi bezpieczeństwo komunikacji, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności należącej do nich nieruchomości.
Jak wynika z przedmiotu i zakresu opracowania zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, projekt budowlany rozbudowy dróg powiatowych nr [...], tj. ulicy [...] w [...] i ul. [...] w [...] oraz nr [...]. ul. [...] w [...], część drogowa, polegać będzie na wzmocnieniu i poszerzeniu konstrukcji nawierzchni drogowej, budowie konstrukcji nawierzchni chodnika, zjazdów, miejsc parkingowych, zatok autobusowych, budowie krawężników, poboczy, zieleńców, elementów odwodnienia oraz odbudowie nawierzchni drogowej po wybudowaniu kanalizacji deszczowej. Objęte projektem budowlanym drogi zapewniają połączenie pomiędzy miejscowościami [...],[...] i [...]. Do czasu zakończenia wschodniej obwodnicy [...], stanowią część szklaku komunikacyjnego pozwalającego minąć [...] po wschodniej stronie. Prowadzona jest nimi również komunikacja autobusowa. W ramach projektu zaprojektowano wykonanie kanalizacji deszczowej, przebudowę kolizji teletechnicznych i elektrycznych, budowę oświetlenia i zabezpieczenie istniejącej infrastruktury uzbrojenia terenu. W części opisowej projektu wskazuje się, że zamiarem inwestora jest poprawa bezpieczeństwa użytkowaniu drogi w szczególności pieszych. Wskazuje się przy tym, że doprowadzenie drogi do zgodnej z przepisami szerokości pasa drogowego, wobec ograniczonych środków inwestora, jest niemożliwe. Tymczasem w ważnym interesie społecznym, jakim jest poprawa bezpieczeństwa pieszych ze szczególnym uwzględnieniem dzieci uczęszczających do szkoły podstawowej leży realizacja przedsięwzięcia. Wskazuje się, że wszystkie planowane elementy infrastruktury technicznej związanej z drogą w jej nowopowstałym przekroju, mieszczą się w istniejących pasie drogowym, poza niewielkimi obszarami, gdzie niezbędne okazało się wykupienie niewielkich fragmentów działek prywatnych (pkt 6.1 Zakres rozwiązań projektowych branży drogowej).
Jak wynika z rys. 2.2, podlegająca wyodrębnieniu działka [...] będzie zajęta nie tylko pod nowopowstałe rondo wraz z ciągiem pieszo jezdnym, ale także poprowadzona przez nią będzie projektowana kanalizacja deszczowa, projektowana kanalizacja teletechniczna oraz projektowane kable niskiego napięcia. Tego rodzaju elementy infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, umieszcza się w pasie drogowym. Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Stosownie do § 139a ust. 2 rozporządzenia kanały technologiczne w pasie drogowym należy sytuować wzdłuż drogi, wyłącznie poza konstrukcją nawierzchni jezdni, na głębokości nie mniejszej niż 0,5 m, licząc od górnej granicy zewnętrznej ścianki kanału technologicznego lub rury osłonowej do poziomu. Na podstawie § 140 rozporządzenia umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą (linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne niesłużące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe) nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym.
Ponadto Wojewoda stwierdził, że układ drogi jednojezdniowej dwupasmowej klasy Z o szerokości 6,0m z ciągami pieszo-rowerowymi będzie spełniał wymogi rozporządzenia, w zakresie § 15 (szerokość pasów ruchu, § 47 (ciągi pieszo-rowerowe), § 79 (zjazdy). Istotną w sprawie pozostaje okoliczność nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności właśnie ze względu na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego związanego z wprowadzeniem w układ komunikacyjny elementu spowalniającego ruch, jakim jest skrzyżowanie typu rondo. Dodać do tego należy również to, że stosownie do § 14 rozporządzenia szerokość każdego pasa ruchu powinna być zwiększona na łuku kołowym jeżeli na drodze klasy Z odbywa się zbiorowa komunikacja autobusowa. Nadto rondo powinno spełniać wymogi przewidziane w § 75 tego aktu.
Wskazać także należy, że projekt budowlany został uzgodniony, m.in. z Wydziałem Dróg i Transportu Starostwa Powiatowego, Zakładem Usług Komunalnych, z operatorem energii elektrycznej oraz operatorami sieci telekomunikacyjnej. Przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor uzyskał wydaną przez Wójta Gminy [...] decyzję z [...].08.2018 r., nr [...] , którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie dróg powiatowych nr [...], tj. ulicy [...] w [...] i ul. [...] w [...] oraz nr [...] - ul. [...] w [...]. W treści tej decyzji wskazuje się, że na podstawie zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji – analizy oddziaływania na klimat akustyczny wynika, że biorąc pod uwagę natężenie ruchu, na etapie eksploatacji inwestycji nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu określone w środowisku. Ponadto w rozpoznawanej sprawie ewentualna ocena pogorszenia warunków użytkowania działki skarżących będzie możliwa dopiero po zakończeniu inwestycji.
Wprawdzie w toku postępowania odwoławczego Wojewoda nie wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień dotyczących przesłanek zastosowania przyjętych rozwiązań, to jednak pozostaje zauważyć, że inwestor będąc stroną prowadzonego postępowania, otrzymał do wiadomości informację o złożonym odwołaniu (pismo przewodnie Starosty z [...].10.2018 r.). Pomimo otrzymanej informacji inwestor nie odniósł się do stanowiska odwołujących się stron postępowania. W takiej sytuacji dokonanie przez organ odwoławczy samodzielnej oceny racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora miałoby charakter pozaprawny. Znamienne w sprawie pozostaje przy tym to, że inwestor dostrzegł możliwość wprowadzenia zmian w projektowanej inwestycji. W reakcji na wystąpienia innych stron postępowania, jak wynika z pisma z [...].09.2018 r. inwestor zmienił projekt poprzez rezygnację z podziału i wykupu części działek nr [...] i nr [...], tym samym odstępując z budowy zatoki autobusowej. Nic zatem nie stało na przeszkodzie aby podobny sposób, gdyby byłoby to uzasadnione w ocenie inwestora, potraktować stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji.
W ocenie Sądu, wobec tego, że zaproponowany przez inwestora przebieg inwestycji oraz jej parametry spełniają wymogi formalnoprawne, nie była możliwa odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (inwestor) i to on dokonał wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, a także uwzględniając konieczność wypłaty stosownego odszkodowania. Oceniając to czy zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy) należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Skarżący powołują się na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu przysługującego im prawa własności i pogorszeniu warunków korzystania z nieruchomości. W badanym przypadku, uzasadnieniem dla tak rozumianego interesu nie mogło być powoływanie się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 18 (miejsca postojowe) i § 33 (tereny zielone i przestrzeń biologicznie czynna). Powyższa regulacja dotyczy projektowania, budowania oraz użytkowania obiektów budowlanych, natomiast materia tej sprawy pozostaje poza wskazanym zakresem. Decyzja Wojewody nie wpłynęła ani na projekt, ani na roboty budowlane budynku skarżących (choćby z tego względu, że budynek w dniu wydania decyzji już istniał), ani nie wpływa na użytkowanie budynku w sposób bezpośredni.
Ograniczenie praw skarżących w takim zakresie jak wynika to z zaskarżonej decyzji stanowi ingerencję organu administracji publicznej w dobro konstytucyjnie chronione, jakim jest własność. Zostało ono jednak usprawiedliwione koniecznością ochrony innych wartości podlegających konstytucyjnej ochronie. Konieczność modernizacji istniejących dróg publicznych, służąca swobodnemu przemieszczaniu się (m.in. autobusów komunikacji zbiorowej), a także dostosowanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie wykazano, że i interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych skarżących i powoduje konieczność przedłożenia w tym konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, bowiem w interesie publicznym leży odjęcie, chronionego przez Konstytucję RP prawa własności.
Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania art. 12 ust. 4 w zw. z art. 4a specustawy). Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem pomimo odjęcia własności dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem.
Wbrew zarzutom skarżących z przedłożonych akt sprawy wynika, że w toku postępowania organ I instancji pozyskał informacje z rejestru gruntów i na tej postawie dokonał zawiadomień o wszczęciu postępowania. Stosowne zawiadomienia zostały wystosowane na wskazane w rejestrze adresy, w tym adres R. K. Również organ przesłał zawiadomienie do G. P. na widniejący w ewidencji adres do korespondencji. Niezależnie od oceny prawidłowości dokonanych zawiadomień przyjdzie zauważyć, że stosownie do art. 11d ust. 5 specustawy drogowej doręczenie dotychczasowemu właścicielowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Funkcją takiego zawiadomienia jest zagwarantowanie dodatkowych gwarancji informacyjnych i złagodzenie rygoryzmu zastosowania art. 49 k.p.a. Pozwala to właścicielowi na dowiedzenie się o wszczętym postępowaniu, a następnie o wydaniu decyzji, nie tylko przez fakt jej upublicznienia. Nie zwalnia to jednak tej grupy podmiotów od stosowania pozostałych wymogów przewidzianych w art. 49 k.p.a. (por. uchwała NSA z 27.02.2017 r., II OPS 2/16).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.