II SA/Wr 10/03

II SA/Wr 10/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-01-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Ewa Janowska
Jerzy Krupiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T. S. kwotę 10,- (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie przepisu art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 3 i art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej A, na dachu budynku w O. przy ul. [...], zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 marca 1999 r., nr [...].
W uzasadnieniu podniesiono, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił T. S., który jest właścicielem lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, na którym zbudowano antenę i nie mieści się on w kręgu osób uprawnionych do występowania w sprawie w charakterze strony. Stroną była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa – zgodnie z postanowieniami Statutu Spółdzielni.
W odwołaniu skarżący podniósł, że podtrzymuje zarzuty z pisma z dnia 27 kwietnia 1999 r., w którym zarzucił, że mieszka na ostatniej kondygnacji budynku, na którym wybudowano antenę, miał żywotny interes w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym jej budowy, gdyż inwestycja jako pogarszająca i szkodliwa dla środowiska zagraża zdrowiu jego rodziny. Zakwestionował przy tym wartość dowodową załączonego do akt opracowania – oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto wskazał, że organ I instancji bezdusznie opiera się na postanowieniach Statutu Spółdzielni, nie biorąc pod uwagę słusznego interesu strony, nie kieruje się ustawą o ochronie środowiska i nie bierze pod uwagę art. 5 Prawa budowlanego, który nakazuje ochronę interesów osób trzecich.
Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...] , podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu podniósł, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż wnoszącemu je T. S., posiadającemu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu (ograniczone prawo własności) nie przysługuje status strony z uwagi na brak własnego interesu prawnego. Posiada on jedynie interes faktyczny, co jednak uniemożliwia dopuszczenie go do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, którego stroną zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego jest inwestor. Stroną tego postępowania jest także [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa jako właściciel budynku, na którym zlokalizowano inwestycję.
W skardze T. S. podniósł, iż zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak i poprzedzająca decyzja lokalizacyjna zostały wydane z naruszeniem prawa. Wnosił, by sąd administracyjny objął rozpoznaniem całość postępowania. Wskazywał na swoje starania związane z podważaniem budowy przedmiotowej anteny, brak reakcji właściwych organów na jego pisma, a w końcu na niejednoznaczność stanowisk organów w jego sprawie. W kwestii dotyczącej posiadania przez niego przymiotu strony podniósł, że celem nadrzędnym postępowania administracyjnego powinno być zapewnienie ochrony środowiska oraz zdrowia i życia ludzi, zwłaszcza w przypadku inwestycji oddziaływującej znacząco na środowisko. Ten aspekt dotyczy go osobiście, gdyż antena emituje poprzez strop jego mieszkania fale elektromagnetyczne, wibracje i hałas i organ powinien w takim stanie rzeczy uznać go za stronę. Władze Spółdzielni, której jest członkiem, nie wzięły pod uwagę jego interesu, tylko interes Spółdzielni. Nie wzięto też pod uwagę wynikającego z planu zagospodarowania terenu zakazu lokalizowania inwestycji związanych z emitowaniem szkodliwego promieniowania do atmosfery. W konkluzji wnosił o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Organ wnosił o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 KPA lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ppsa).
Taki wypadek miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i okoliczność tę należało stwierdzić z urzędu, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi, którymi po myśli art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie był związany.
Postępowanie przed organem I instancji toczyło się w związku z wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania z powodu bezpodstawnego nie dopuszczenia go do udziału w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia budowlanego na rzecz A sp. z o. o. w W. Mieściło się to zatem w granicach przyczyny wznowienia postępowania zamieszczonej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA.
Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 KPA i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 KPA. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, istotne z punktu widzenia art. 145 KPA dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją.
Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania.
Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 KPA i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Dopiero zatem na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu.
Przechodząc na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należało, iż bezpodstawnie w rozpoznanej sprawie organ I instancji, z naruszeniem art. 149 § 3 KPA orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, iż stronie zainteresowanej nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Taka ocena – jak już wyżej wspomniano - winna nastąpić na etapie następnym po wznowieniu postępowania i wówczas, gdyby organ administracji doszedł do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 KPA, tj., że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony, to winien - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 KPA - odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka winna zapaść po przeprowadzeniu postępowania stosownie do treści art. 149 § 2 KPA.
W przeciwnym wypadku należy uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 22 października 1998 r., sygn. IV SA 116/98 (zb. LEX nr 43747) wyjaśniono, iż "Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją.
Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania.
Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu."
Wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu wstępnym, które winno zakończyć się postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 KPA) lub decyzją o odmowie wznowienia postępowania (ale nie z przyczyn merytorycznych), stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA i skutkuje nakazem wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obiegu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.
Wadą tego rodzaju dotknięta też była decyzja organu odwoławczego, który zaakceptował w całości rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a tym samym powielił jego błędy. Dodatkowo uwagę zwrócić należało na niekonsekwencję organu II instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że odwołanie było niedopuszczalne, co skutkować mogło jedynie wydaniem postanowienia w trybie art. 134 KPA, a następnie ignorując ten wywód, przystąpił do merytorycznego rozpoznania odwołania i zajął się kwestiami związanymi z posiadaniem przez skarżącego przymiotu strony.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, w razie stwierdzenia że nie występują przesłanki negatywne, o których była wyżej mowa, postanowi o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co stanowiło będzie zgodnie z art. 149 § 2 KPA podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. Wynik tego postępowania obligował będzie do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 KPA. Należy przy tym zwrócić uwagę na właściwe zebranie materiału dowodowego w sprawie i udokumentowanie poszczególnych ustaleń. Przykładowo, jeżeli organ powołuje się na treść Statutu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, to należy zwrócić uwagę na treść tego aktu w dacie wydania decyzji podlegającej postępowaniu wznowieniowemu, powołać odpowiedni przepis Statutu oraz załączyć wspomniany akt we właściwej wersji do akt sprawy. Podobnie należy dołączyć do akt dokumentację dotyczącą własności lokalu przy ul. [...], na którą powołuje się skarżący, należy zbadać czy własność ta obejmuje wyłącznie lokal mieszkalny, czy dotyczy też gruntu.
Dopiero właściwe zebranie i rozważenie całości materiału dowodowego w sprawie powinno doprowadzić do wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie.
Wobec powyższego, ze względu na to, że do wydania decyzji odwoławczej oraz decyzji poprzedzającej doszło z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ppsa w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.