II SA/WR 1/02

II SA/Wr 1/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka
Halina Kremis /przewodniczący/
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA - Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA - Anna Siedlecka, Protokolant - Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z planowaną budową obiektu handlowo-usługowego z mieszkaniami na działce nr [...],[...]w O. Ś. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] skierowany został do Burmistrza Gminy O. Ś. wniosek H. S. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z planowaną budową obiektu handlowo-usługowego z 5 mieszkaniami na wynajem w obrębie poddasza – piętra w granicach istniejącego obiektu budowlanego na działce nr [...]w O. Ś. Wniosek podpisany został przez architekta D. S. "z upoważnienia P. H. S." i złożony bez pisemnego pełnomocnictwa udzielonego przez H. S. osobie podpisanej na wniosku. Pełnomocnik nie został wezwany do uzupełnienia wniosku przez dołączenie pełnomocnictwa pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, jak też nie wezwano strony do potwierdzenia czynności i podpisania wniosku.
Działający z upoważnienia Burmistrza Gminy kierownik Wydziału Architektury i Geodezji W. S. na podstawie art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 106 kpa przesłał do Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projekt decyzji o warunkach zabudowy nr [...]z dnia [...] w celu uzgodnienia i uzyskał stosowne postanowienia.
Według treści projektu decyzja nr [...]określała jako rodzaj inwestycji budowę obiektu handlowo-usługowego z pięcioma mieszkaniami na wynajem w obrębie poddasza-piętra. W projekcie wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren oznaczony symbolem [...]stanowi teren zabudowy jednorodzinnej, dopuszcza się budynki mieszkalno-usługowe.
Kolejno akta sprawy zawierają decyzję nr [...]z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] i określającą jako rodzaj inwestycji budowę obiektu handlowo-usługowo- produkcyjnego z mieszkaniem w obrębie poddasza – piętra.
W decyzji tej zarządzono doręczenie jej do H. S. oraz F.B. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru decyzji nr [...]przez F. B. w dniu [...] oraz decyzji nr [...]z dnia [...] w dniu [...]przez H. S. Akta nie zawierają natomiast decyzji nr [...]z dnia [...].
W dniu [...]H. S. wniosła o pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego z pięcioma mieszkaniami na wynajem, a kolejno w dniu [...] zwróciła się do Burmistrza o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki nr [...] z terenu budownictwa jednorodzinnego na teren budownictwa wielorodzinnego, co pozwoli jej na zrealizowanie planu rozbudowy. Jednocześnie w dniu [...] Starosta Powiatowy zwrócił się do Burmistrza w związku z wszczętym postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania dla H. S. pozwolenia na budowę domu wielorodzinnego, o wyjaśnienie treści decyzji nr [...]z dnia [...] określającej rodzaj inwestycji jako "budowa obiektu handlowo-usługowo-produkcyjnego z mieszkaniami na wynajem – piętra", czy planowana inwestycja dotyczy budynku jednorodzinnego, czy budynku wielorodzinnego. Pismem z dnia [...]Burmistrz poinformował H. S. o planowanym rozpoczęciu procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kierunku uwzględnienia jej wniosku.
Decyzją nr [...]z dnia [...]zmieniającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu podane w decyzji nr [...]z dnia [...], wydaną zgodnie z art. 39 i 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz. 415) i ustawą prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 154 i 155 kpa, po rozpatrzeniu wniosku H. S., Burmistrz Gminy O. Ś. stwierdzając ważność przedmiotowej decyzji zmienił w/w decyzję odnośnie zakresu lokalizacji inwestycji na działki nr [...] i [...]w O. Ś. oraz odnośnie rodzaju inwestycji z zapisu "budowa obiektu handlowo-usługowo-produkcyjnego z mieszkaniami na wynajem w obrębie poddasza – piętra" na "budowa budynku wielorodzinnego z pięcioma mieszkaniami na wynajem oraz z pomieszczeniami handlowo-usługowo-produkcyjnym w przyziemiu".
Pismem z dnia [...]H. S. zwróciła się do Urzędu Gminy o skorygowanie decyzji nr [...]przez zapis "z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej". W piśmie z dnia [...]sprecyzowała, że wnosi o sprostowanie decyzji nr [...], gdyż utrzymanie pierwotnej daty decyzji umożliwi jej skorzystanie z dużej ulgi budowlanej.
Pismem z dnia [...]Burmistrz poinformował H. S. o wydaniu decyzji zmieniającej oraz o niemożności wydania decyzji z datą z ubiegłego roku.
W dniu [...] na wniosek H. S. doręczono jej odpis decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...].
W odwołaniu od tej decyzji H. S. zarzuciła, że decyzja nie określa na podstawie jakiego wniosku została wydana. Twierdziła, że W. S. kilkakrotnie wręczał jej bezpośrednio decyzje nr [...]o różnej treści i odmiennie datowane, jednak decyzji z dnia [...] w ogóle nie otrzymała. Dalej twierdziła, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu złożyła w marcu 2000r. osobiście W. S., który był wykonawcą projektu budowlanego. Opieszałość w załatwieniu wniosku wywołała utratę prawa do ulgi budowlanej. Dlatego odwołująca się wniosła o przywrócenie terminu wydania decyzji zezwalającej na budowę domu wielorodzinnego, czyli wydanie jej z datą odpowiednią do daty złożenia wniosku w marcu 2000r.
Zaskarżoną decyzją nr [...]z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji Burmistrza Gminy O. Ś. z dnia [...]zmieniającej decyzję nr [...]z dnia [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 6-10 § 1 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1, art. 43 i art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję z powodu wad postępowania administracyjnego i jej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że wniosek podpisany przez D. S. wymagał uzupełnienia w myśl art. 63 i art. 64 kpa wobec braku pełnomocnictwa. Wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej budowy obiektu handlowo-usługowego z 5 mieszkaniami na wynajem w obrębie poddasza – piętra. Strona nigdy nie zmieniła tego wniosku odnośnie rodzaju inwestycji, która miałaby polegać na budowie budynku wielorodzinnego z pięcioma mieszkaniami na wynajem oraz objęcie zabudową sąsiedniej działki nr [...]. Na podstawie treści odwołania budziło wątpliwości, czy wniosek znajdujący się w aktach wrażał wolę strony, szczególnie gdy nieznana pozostaje treść wniosku z marca 2000r. Akta sprawy potwierdzają zarzut wydawania kolejno odmiennych decyzji oznaczanych nr [...], z różnymi datami i określeniami rodzaju inwestycji. W ocenie SKO jedynie strona władna jest określić przedmiot postępowania administracyjnego w podaniu, stosownie do art. 61 k.p.a., natomiast organ nie może sam zmieniać rodzaju i zakresu inwestycji, a w razie niezgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji było niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Wniosek strony nie spełniał wymagań ustanowionych w art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren działek w jednostce strukturalnej [...], w tym działek nr [...] i [...], jest terenem zabudowy jednorodzinnej, w części zachodniej z alternatywą budynków wolno stojących lub bliźniaczych willowych o wysokości 2 kondygnacji z trzecią w dachach wielospadowych. Dopuszcza się budynki mieszkalno-usługowe. W części [...]tekstu planu jest mowa o usunięciu funkcji przemysłowej z terenów między ul. M. C.-S. a K. M. (czyli obecnie K.) przy której dopuszcza się zabudowę jednorodzinną niską. Ani zamierzenie budowy obiektu handlowo-usługowego z pięcioma mieszkaniami na wynajem, jak określono inwestycję we wniosku z dnia [...], ani budowa budynku wielorodzinnego z pięcioma mieszkaniami na wynajem, jak zamierzenie inwestycyjne określono w decyzji zmieniającej z dnia [...], nie są zgodne z zapisami w tekście planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu.
Jak dalej wskazano, okoliczność podjęcia przez Radę Miejską uchwały o przystąpieniu do opracowania od nowa planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnia odstępstw od obowiązującego planu, podobnie jak dokonane uzgodnienia lub opinia Komisji Rozwoju Rady Miejskiej odbiegające od obowiązującego planu. Na koniec stwierdzono, że formalnie ostateczna decyzja nr [...]dla inwestycji z jednym mieszkaniem, była także niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co powinien mieć na uwadze organ pierwszej instancji i organ wydający pozwolenie na budowę.
W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożonej przez H. S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, skarżąca twierdziła, że organ odwoławczy powinien utrzymać treść decyzji nr [...]w mocy, a jedynie skorygować datę jej wydania na dzień [...]na podstawie art. 113 ust. 1 k.p.a.
Zarzuciła naruszenie art. 35 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminie, art. 7 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 146 ust. 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji gdy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazała, że wniosła odwołanie od decyzji nr [...]tylko w zakresie daty wydania tej decyzji, bowiem jej treść odpowiadała potrzebom skarżącej i była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego terenu, skoro na graniczących ze sobą dwóch działkach mogła wybudować budynek wielorodzinny, gdyż zabudowa jednorodzinna oznacza budynek zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Skoro urząd nie wezwał skarżącej do usunięcia braków podania zgodnie z art. 64 ust. 2 k.p.a., to oznaczało, że jej wniosek był kompletny i tenże wniosek był podstawą do wydania decyzji zmieniającej. W zaskarżonej decyzji błędnie opisano treść pism i odwołania skarżącej, jak też błędnie uznano decyzję nr [...]za formalnie ostateczną, skoro wniosła od niej odwołanie i wówczas doręczono jej decyzję nr [...]z dnia [...], którą również oprotestowała, a wówczas S. wydał w dniu [...]trzecią decyzję nr [...]nigdy skarżącej nie doręczoną. W wyniku opisanych w skardze naruszeń prawa pozbawiono skarżącą możliwości skorzystania z ulgi budowlanej.
Do skargi skarżąca dołączyła decyzję nr [...]z dnia [...] opisującą jako rodzaj inwestycji remont i rozbudowę obiektu handlowo-usługowo-produkcyjnego z nadbudową poddasza z mieszkaniami na wynajem w obrębie poddasza – piętra.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślono, że dla samej skarżącej również zachodziła sprzeczność pomiędzy wnioskiem i decyzją dotyczącymi zamierzonej budowy domu wielorodzinnego a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającymi przeznaczenie terenu pod zabudowę jednorodzinną, skoro złożyła wniosek o zmianę planu w odniesieniu do tego terenu przez przeznaczenie go pod budownictwo wielorodzinne. Także nie kwestionowała uprzednio, że decyzja nr [...]stała się ostateczna, skoro do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyła powyższą decyzję, jak też domagała się wydania decyzji zmieniającej z datą pierwszej decyzji. O uchyleniu zaskarżonej decyzji zmieniającej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przesądziły wątpliwości co do złożenia przez skarżącą wniosku o zmianę decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak wynika z art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej w skrócie p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 145 § 1 p.s.a. uwzględnienie skargi jest możliwe w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo w przypadku ustalenia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Według art. 134 § 1 p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) jedynym kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest ocena pod względem zgodności z prawem. Przy rozpoznaniu skargi wniesionej w nin. sprawie należało więc w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć, czy przy wydaniu decyzji organ prawidłowo zastosował powołane w niej podstawy prawne a następnie zawarł w tej decyzji należyte uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a.), kolejno przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji w nawiązaniu do zarzutów skargi, a w końcu dokonać oceny legalności tej decyzji w pozostałym zakresie. Zasadnicze znaczenie w sprawie miała kontrola prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., stwarzającego organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ogólnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą organ II instancji przystępuje do samodzielnego rozpatrzenia sprawy od początku, nie ograniczając się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji lub sprawdzenia zasadności odwołania, a następnie wydaje rozstrzygnięcie uwzględniające całokształt materiału sprawy i stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji odwoławczej.
Organ odwoławczy nie jest przy tym związany granicami lub podstawami odwołania, jak też nie ma znaczenia, czy strona w odwołaniu kwestionuje rozstrzygnięcia obiektywnie dla niej korzystne.
W tym aspekcie omawianej zasady podkreśla się ograniczony zakres kompetencji kasacyjnych organu odwoławczego oraz traktowanie wydania decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 k.p.a. jako wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Zgodnie jednak z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie jedynie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, czyli nie w znacznej części ani w zakresie czynności procesowych o zasadniczym znaczeniu dla rozpatrzenia sprawy. W tym znaczeniu omawianej zasady podkreśla się z kolei, że dokonanie takich zasadniczych czynności lub przeprowadzenie w znacznym stopniu postępowania wyjaśniającego dopiero przez organ odwoławczy byłoby z tą zasadą sprzeczne wskutek pozbawienia strony możności odwołania od rozstrzygnięcia zapadłego po w istocie jednoinstancyjnym rozpatrzeniu sprawy.
Przy rozważaniu, na ile organ odwoławczy był w nin. sprawie uprawniony do jej merytorycznego załatwienia, nie można oczywiście pominąć oceny wagi uchybień procesowych organ I instancji i możności ich wyeliminowania w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Jak wiadomo granice danej sprawy administracyjnej określone są m.in., podstawą prawna zawartą w rozstrzygnięciu.
Decyzja nr [...]z dnia [...]powoływała w szczególności podstawy z art. 154 i art. 155 k.p.a. w nawiązaniu do wniosku strony, podczas gdy decyzja podlegająca zmianie skierowana była do dwóch stron, zaś akta sprawy nie zawierały żadnego wniosku strony. Powinno być oczywiste, że w odniesieniu do jednej decyzji nie może się legalnie toczyć postępowanie jednocześnie w dwóch różnych sprawach, jednej opartej na art. 154 k.p.a. i drugiej opartej na art. 155 k.p.a.
Wzruszenie decyzji nie tworzącej praw nabytych (art. 154 k.p.a.) odnosi się do decyzji odmownych, cofających lub stwierdzających wygaśnięcie uprawnienia albo nakładających obowiązki w maksymalnym wymiarze, zaś decyzji tworzącej prawa nabyte (art. 155 k.p.a.) do decyzji, w których następuje jakiekolwiek przysporzenie na rzecz strony w sferze prawnej. Oba omawiane tryby nadzwyczajne nie stwarzają możności ponownej oceny prawidłowości decyzji ostatecznej, jak też mogą dotyczyć jedynie decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami nieistotnymi. Przesłankami zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. są istnienie decyzji ostatecznej, ustalenie że za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji. Wzruszenie decyzji w tym trybie bez zgody strony stanowi rażące naruszenie prawa. Postępowanie w tym przypadku wszczynane jest z reguły z urzędu, chociaż nie można wykluczyć wniosku strony opartego na twierdzeniu, że decyzją ostateczną przysporzono jej uprawnienie w nadmiarze. Oczywiście zgoda strony na uszczuplenie jej uprawnień w postępowaniu wszczętym z urzędu powinna być udzielona wyraźnie, zatem nie wolno się jej domyślać. Postępowanie wszczęte i prowadzone bez zgody strony staje się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Istotne znaczenie powinno mieć spostrzeżenie, że decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy, o ile nawet organ działa w ramach ograniczonego uznania administracyjnego z uwagi na obowiązek uwzględnienia wymagań interesu społecznego lub słusznego interesu strony, rozpatrywanych według ogólnej zasady z art. 7 k.p.a. Skreślony z dniem 1.01.2004r. przepis § 3 w art. 138 k.p.a. (przez art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1271 i art. 106 tej ustawy) ograniczał kompetencje merytoryczno-reformacyjne organu odwoławczego w sprawach, w których przepis materialnoprawny pozostawiał sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu jednostki samorządu terytorialnego, pozostawiając organowi odwoławczemu uprawnienia wyłącznie kasacyjne. Jak wiadomo przedmiotem postępowania wszczętego na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, co stanowi nowy przedmiot sprawy w porównaniu z przedmiotem sprawy rozstrzygniętej tą decyzją ostateczną. Istotne znaczenie w tym postępowaniu posiada więc rozważenie celowości wzruszenia ostatecznej decyzji z uwagi na wymagania interesu społecznego i interesu jednostki.
Omawiana decyzja organu I instancji nie zawierała w ogóle uzasadnienia, co nie pozwalało na odtworzenie jej zgodności z wnioskiem strony, którego nie było, z zakresem zgody strony, której nie było, a także ustalenie przedmiotu rozważań organu w odniesieniu do okoliczności tej nowej sprawy. Wskazanie jako podstawy prawnej ustaleń planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego miasta O. Ś. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej O.Ś. nr [...]z dnia [...]nie zostało powiązane z dołączeniem do akt sprawy istotnej części uchwalonego planu.
Mogła budzić ponadto wątpliwość przesłanka ostateczności decyzji podlegającej zmianie. Jak wiadomo organ I instancji dokonał wymaganych uzgodnień do projektu decyzji nr [...]o innej treści niż decyzja nr [...]później wydana, czyli ta zasadnicza decyzja wydana została w rzeczywistości bez zajęcia stanowiska przez inne organy. Kolejno organ I instancji wydał w odniesieniu do jednego wniosku strony kilka decyzji o tym samym numerze, jednak o różnej treści i w różnych datach. Oznaczało to rażąc naruszenie zasad procedury administracyjnej oraz art. 41 ust. 1 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynikało, że stronie doręczono jedynie decyzję nr [...]wydaną w dniu [...], natomiast nie wynikało, aby posługiwała się jedną z jej wersji z dnia [...]jako ostateczną. Nie pozwalało to na wykluczenie prawdziwości twierdzenia skarżącej, że decyzja nr [...] orzekała o zmianie decyzji do tej pory nie doręczonej stronie.
Z samych twierdzeń i wniosków strony znajdujących potwierdzenie w dołączonych do akt sprawy wyrysach z rysunku planu oraz w niekwestionowanych ustaleniach organu odwoławczego na temat treści planu wynikało, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzja dokonująca jej zmiany, były sprzeczne z ustaleniami powołanego w decyzjach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. były nieważne. Skarżąca trafnie powołała przepisy § 3 pkt 1-4 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie wniosków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140) określające w szczególności, że zabudowa wielorodzinna oznacza budynek mieszkalny zawierający więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków, zaś zabudowa jednorodzinna oznacza budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Błędnie jednak wywodziła, że postawienie budynku wielorodzinnego na dwóch jednocześnie działkach prowadzi do jego przekształcenia w dwa budynki jednorodzinne. Podane określenia nie uzależniają przynależności budynku do zabudowy wielorodzinnej albo jednorodzinnej od usytuowania na jednej czy wielu działkach budowlanych. Skarżąca nie twierdziła, że zamierzała wybudować zespół budynków jednorodzinnych w układach opisanych w § 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia, lecz budynek wielorodzinny, chociaż z kolei z akt sprawy wynikało, że nigdy nie wniosła wyraźnie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla jednego z takich budynków, a tylko uzyskała pozwolenie na budowę domu wielorodzinnego z pięcioma mieszkaniami na wynajem oraz pomieszczeniami handlowo-usługowo-produkcyjnymi w przyziemiu na działce nr [...][...] przy ul. M. S. [...].
Pozostałe zarzuty zawarte w skardze były również bezzasadne, o ile bowiem nawet organ odwoławczy nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy (art. 12, art. 35 § 3 k.p.a.), to takie uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.s.a.).
Jak wskazano, zaskarżona decyzja wydana została w oparciu m.in. o art. 138 § 2 w związku z art. 6-10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji nie omówiono konkretnie przejawów stosowania zasad ogólnych, jak powołanej zasady praworządności (art. 6 i początkowa część art. 7 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a.), zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) lub zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), czyli w nawiązaniu do konkretnych ustaleń i ocen, chociaż niejednokrotnie szczegółowa argumentacja dawała się podporządkować działaniu tych zasad. Wiadomo przy tym, jak szerokie i niejednokrotnie zróżnicowane znaczenia posiada każda z tych zasad, zaś ich jednoczesne stosowanie wymaga niekiedy rozważenia wzajemnych związków pomiędzy nimi. Dlatego organ powołując w ramach podstawy prawnej decyzji przepisy ustanawiające zasady postępowania powinien następnie w uzasadnieniu wyjaśnić ich znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Można jedynie wzmiankować, że problematyka zasady praworządności nabiera istotnego znaczenia przy kontroli decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, zaś konsekwencją naruszenia zasady praworządności jest kwalifikowana wada decyzji skutkująca stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z zasady prawdy obiektywnej wypływa nakaz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu dowodowym oraz obowiązek organu ustalenia treści rzeczywistego żądania strony. W tym znaczeniu można powiązać omawianą zasadę z wymaganiami ustawowymi odnośnie treści wniosku strony wymienionymi w art. 41 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Brak wymaganych dokumentów, po wyczerpaniu procedury przewidzianej w art. 64 k.p.a., musi skutkować pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. W instancji odwoławczej realizacja tej zasady wymaga uzupełnienia stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy, o ile dotychczasowy materiał sprawy był niewystarczający lub nieodpowiedni do aktualnego stanu prawnego. Kolejna zasada wywiedziona z art. 7 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, w których decyzja musi być poprzedzona należytym wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niezbędne jest zatem skonkretyzowanie treści tych interesów w danej sprawie. Należy podkreślić, że interes osoby naruszającej porządek prawny nie może być słuszny, a przy tym narusza interes społeczny.
Naruszenie zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. można było wiązać nie tylko z przejawami naruszeń pozostałych zasad, ale ponadto dowolnym kształtowaniem przez organ I instancji wydawanych w sprawie decyzji i niedochowaniem wymogu wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Gdy praktycznie organ nie zapewnił stronie udziału w obu postępowaniach (dotyczącym wniosku o wydanie decyzji oraz dotyczącym zmiany decyzji), to rzeczywiście naruszył ponadto zasadę udzielania stronie informacji. Znaczenie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu polega na uznaniu go za kwalifikowaną wadę procesową, stanowiącą podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania. Szczególne znaczenie powinna mieć realizacja tej zasady w postępowaniu przed organem odwoławczym w sytuacji, gdy jej naruszenia dopuścił się organ I instancji. Spośród tych omówionych skrótowo zasad postępowania skarżąca podkreśliła znaczenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jej zdaniem naruszonej przez organ odwoławczy.
Zarzut skarżącej był bezzasadny. Bez wątpienia organ odwoławczy w ramach rozpoznania całokształtu sprawy dokonywał również ocen w zakresie możności zastosowania art. 136 k.p.a. oraz możliwości prawnych sanowania w instancji odwoławczej dostrzeżonych już na wstępie badania akt sprawy uchybień procesowych organu I instancji. W tej fazie postępowania organ odwoławczy nabrał przekonania o niemożności wydania innego rozstrzygnięcia poza uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia a następnie przedstawił szerokie i trafne uzasadnienie takiego stanowiska. W tym stanie procesowym organ odwoławczy nie stosował art. 7 k.p.a. w aspekcie przedstawionym w skardze i nie mógł naruszyć omawianej zasady postępowania. W sprawie nie występowały takie elementy stanu faktycznego, których dodatkowe wyjaśnienie przez organ odwoławczy mogło umożliwić wykorzystanie innych niż kasacyjnej kompetencji tego organu. Nie przystępując do próby merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego nie było prawnych warunków, organ odwoławczy nie stosował dla potrzeb merytorycznego rozstrzygnięcia przepisu art. 7 k.p.a. i go nie naruszył. Trafnie natomiast wskazał na przejawy naruszenia zasad wynikających z art. 7 k.p.a. w postępowaniu organu I instancji.
Zupełnym nieporozumieniem było wskazanie przez skarżącą jako podstawy do oceny zaskarżonej decyzji przepisu art. 146 § 2 k.p.a., skoro w sprawie w ogóle nie toczyło się postępowanie o wznowienie, w którym ten przepis mógłby znaleźć zastosowanie.
Z oczywistych względów nie mogły zostać uwzględnione postulaty skarżącej zgłoszone w odwołaniu a następnie skardze, aby wydać lub zobowiązać organ do wydania decyzji z datą wsteczną, bowiem decyzja zawierać powinna i może wyłącznie rzeczywistą datę jej wydania (art. 107 § 1 k.p.a.), o ile nawet sposób wydawania decyzji przez organ I instancji mógł wzbudzić u skarżącej wrażenie zupełnej dowolności w tym względzie.
Wskazując na znaczenie art. 64 § 2 k.p.a. skarżąca w sposób nietrafny wywodziła, jakoby tolerowanie przez organ braków formalnych podania lub ich niedostrzeżenie, pozwalało w dalszej fazie postępowania na ocenę, że podanie już tych braków nie posiada, zaś wydanie decyzji uniemożliwiało wytknięcie organowi uchybienia procesowego polegającego na nadaniu biegu podaniu nie zawierającemu istotnych elementów formalnych, których niepoprawienie wywołało wady prawne samej decyzji. Skarżąca błędnie ponadto przekonywała, że wniosek sporządzony nie przez nią na wstępie zasadniczego postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...], mógł mieć znaczenie wniosku lub zgody w kolejnej sprawie zakończonej wydaniem decyzji nr [...]i decyzji zaskarżonej.
Nikt też nie sugeruje tego, że w wyniku działań organu I instancji skarżąca uzyskała ostatecznie decyzje zgodne z jej potrzebami, od których się odwołała jedynie dla uzyskania nierealnego celu w postaci zmiany na wcześniejsze dat ich wydania. Jednak odwołanie to, jak już wyjaśniono, wywołało konieczność rozpatrzenia sprawy od początku przez organ odwoławczy i wydanie przez ten organ decyzji odpowiedniej do ustalonego stanu faktycznego i prawnego tej sprawy.
Omawiane szeroko przez Sąd wady procesowe zaskarżonej decyzji w zakresie powołanej podstawy prawnej i sposobu jej uzasadnienia, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.s.a.).
Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji wydana została w wyniku prawidłowej oceny, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Jedynie uzupełniająco organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia ponadto rzeczywistego żądania strony w aspekcie przepisów prawa materialnego powołanych w zaskarżonej decyzji. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty były wystarczające do jej wydania, o ile nawet, jak to omówiono w nawiązaniu do zarzutów skargi lub w oparciu o materiał sprawy, organ odwoławczy przeinaczył niektóre twierdzenia skarżącej lub pominął pewne fragmenty mogące dodatkowo świadczyć o rażącym naruszeniu prawa procesowego przez decyzję organu I instancji. Szczególnego podkreślenia wymaga trafność wskazania zawartego w zaskarżonej decyzji, że jedynie odtworzenie rzeczywistego zakresu wniosku lub zgody skarżącej, o ile w ogóle zostały złożone oraz dostosowanie ich formy i treści do wymagań ustawowych, w ogóle umożliwi zakreślenie granic sprawy i dopuszczalnego zasięgu możności uwzględnienia żądań strony oraz ukierunkuje dalsze czynności organu przy wyjaśnianiu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wobec istotnych wątpliwości w tym zakresie nie można było w postępowaniu odwoławczym orzec o materialnoprawnym skutku sprzeczności pomiędzy treścią decyzji organu I instancji a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
O ile zatem, wbrew postulatom skarżącej, nie było prawnie dopuszczalne wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję połączone jeszcze z jej antydatowaniem, o tyle niedopuszczalne było ponadto wydanie decyzji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., która byłaby decyzją naruszającą zasadę dwuinstancyjności w stopniu rażącym, o ile nawet organ odwoławczy byłby ją poprzedził własnym wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym.
Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.s.a. orzeczono jak na wstępie.