II SA/Wa 999/22

II SA/Wa 999/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący/
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1339/23 - Wyrok NSA z 2024-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 16
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 63 art. 64
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kwiecińska asesor WSA Michał Sułkowski ( spr.) Protokolant referent stażysta Maria Pawlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność: – zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], – decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w zakresie, w jakim odmawia udostępnienia informacji publicznej obejmującej ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę wraz z projektami budynków inwentarskich i ostateczne decyzje o pozwoleniu na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z. D., reprezentowany przez pełnomocnika, w złożonym do Starosty [...] za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP) wniosku z [...] września 2021 r., sprecyzowanym pismami z [...] października 2021 r. i z [...] listopada 2021 r., wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich wydanych ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektami budynków inwentarskich i ostatecznych decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz zgłoszeń instalacji dotyczących wymienionych we wniosku działek ewidencyjnych w miejscowości [...] gm. [...], [...] gm. [...] i [...] gm. [...].
Zarówno wniosek, jak i pisma precyzujące stanowiły załączniki dołączone do pism ogólnych do podmiotu publicznego, podpisanych przez pełnomocnika podpisem elektronicznym. W przypadku wniosku z [...] września 2021 r., do pisma ogólnego dołączono skan (plik pdf) niepodpisanego wniosku. W przypadku pisma z [...] października 2021 r., do pisma ogólnego dołączono skan (plik pdf) pisma podpisanego podpisem własnoręcznym. W przypadku pisma z [...] listopada 2021 r., do pisma ogólnego dołączono skan (plik pdf) niepodpisanego pisma.
Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. D., decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...], na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej udip) oraz art. 104 K.p.a. odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci wszystkich wydanych ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektami budynków inwentarskich i ostatecznych decyzji - pozwoleń na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz zgłoszeń instalacji, które dotyczą działek położonych w miejscowości [...] gm. [...], [...] gm. [...] i [...] gm. [...].
Organ pierwszej instancji, w odniesieniu do informacji w postaci zgłoszeń instalacji wywiódł, że są to dokumenty prywatne, które nie stanowią informacji publicznej. Żądanie natomiast udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów udip.
Starosta stwierdził także, że informacja publiczna w postaci ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektami budynków inwentarskich i ostatecznych decyzji o pozwoleniu na wprowadzenie do powietrza gazów lub pyłów stanowi informację przetworzoną, natomiast wnioskodawca – pomimo wezwania - nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Z. D., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 udip, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 127 § 2 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 udip, uchyliło zaskarżoną decyzję w części, w jakiej odmówiono nią udostępnienia informacji w postaci zgłoszeń instalacji i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] co do przetworzonego charakteru informacji w postaci ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektami budynków inwentarskich oraz ostatecznych decyzji o pozwoleniu na wprowadzenie do powietrza gazów lub pyłów, a także odnośnie do braku szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu tych informacji.
Jako wadliwą Kolegium oceniło natomiast decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2022 r. w części, w której rozstrzygnięto nią o odmowie udostępnienia informacji w postaci zgłoszeń instalacji, z uwagi na uznanie, że nie jest to informacja publiczna. Organ drugiej instancji, odwoławszy się do art. 16 ust. 1 udip, stwierdził bowiem, że podmiot, który jest zobowiązany do udzielenia informacji może wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia tylko wówczas, gdy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, ale są powody do odmowy jej udzielenia. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip, to organ nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, lecz jedynie powiadamia o tym fakcie wnioskodawcę pismem. Sposobem zaś na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu.
Jak skonstatowało Kolegium, skoro w ocenie organu pierwszej instancji, informacja w postaci zgłoszeń instalacji, której udostępnienia skarżący również żądał, nie jest informacja publiczną, to brak było podstaw do rozstrzygania w drodze decyzji o odmowie jej udostępnienia. Organ powinien był ograniczyć się do zawiadomienia skarżącego o tym fakcie. Z tego względu zaskarżoną decyzję, w tej części, należało ocenić jako wydaną bez podstawy prawnej i jako taką uchylić (w tej części), zaś postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie umorzyć.
Z. D., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:
a. lakoniczne powielenie stanowiska przyjętego przez organ pierwszej instancji, podczas gdy organ powinien był samodzielnie przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy, oprzeć się na samodzielnej argumentacji i ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę, a co zdaniem skarżącego nie nastąpiło;
b. pominięcie, że skarżący domagał się udostępnienia określonych dokumentów na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 udip, podczas gdy organ niezasadnie przyjął, że wniosek oparto na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, a które to uprawnienia są względem siebie autonomiczne i co powinno prowadzić do uwzględnienia wniosku skarżącego z uwagi na spełnienie przez niego wszelkich wymaganych prawem przesłanek;
c. pominięcie, że podstawa prawna powołana przez skarżącego (art. 3 ust. 1 pkt 2 udip) nie łączy w żadnym miejscu pojęcia informacji przetworzonej z uprawnieniem wglądu do dokumentów urzędowych, co prowadzi do wniosku, że organ nieprawidłowo myli przesłanki zawarte w punktach 1 i 2 powołanego przepisu, podczas gdy w doktrynie uznaje się, że zakres uprawnień wynikający z art. 3 udip ma charakter zamknięty i nie jest możliwe rozszerzanie go na podstawie domniemania lub analogii, a zatem powinien być interpretowany ściśle;
z ostrożności procesowej
d. nałożenie na skarżącego obowiązku wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, podczas gdy to na organach spoczywał obowiązek wykazania braku istnienia tej przesłanki ustawowej w przypadku wydania decyzji odmownej, co nie nastąpiło;
e. uznanie, że wniosek skarżącego nie wypełnia przesłanki istotności dla interesu publicznego, zaś ma znaczenie wyłącznie w kontekście jego interesu prywatnego, a ponadto, że charakter żądanych informacji z uwagi na konieczność podjęcia określonego nakładu pracy w celu ich udostępnienia kwalifikuje wniosek jako żądanie informacji przetworzonej, podczas gdy fakt, iż wnioskodawca złożonym wnioskiem realizuje zobowiązanie organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie uzyskania tzw. decyzji środowiskowej świadczy o tym, kontekście realizacji istotnego interesu publicznego mającego na celu sprawowanie administracji publicznej przez organy państwowe, zaś kwestie natury techniczno-organizacyjnej nie powinny być okolicznością negatywnie obciążającą skarżącego;
1. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 2 udip polegające na pominięciu tego przepisu w kontekście złożonego wniosku, podczas gdy jest to osobna podstawa prawna od wyrażonej w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 udip i to na niej powinno zostać oparte pozytywne rozstrzygnięcie dla skarżącego;
2. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 udip polegające na odmowie skarżącemu na ich podstawie dostępu do informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, podczas gdy spełnione zostały przez niego wszelkie przesłanki umożliwiające realizację wniosku w całości;
w konsekwencji powyższych naruszeń
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej odmówiono udostępnienia informacji w postaci zgłoszeń instalacji i w tym zakresie umorzenie postępowania pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy powinien był orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu. Należy jednak zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "udip"), odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 udip, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Mając na względzie treść powołanych przepisów, na gruncie przepisów udip należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.
W chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku.
Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie udip nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 udip. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. Ustalenie przez podmiot obowiązany, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 udip – do decyzji, a w konsekwencji i do całego procesu jej wydawania, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą podpisu wnioskodawcy (własnoręcznego lub elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 udip do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16 i z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09 niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeśli zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie Starosta [...] zamierzał wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to wniosek o jej udostępnienie stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 K.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podpisem własnoręcznym, podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d K.p.a.).
Z akt sprawy wynika tymczasem, że wniosek z [...] września 2021 r., sprecyzowany w pismach z [...] października 2021 r. i z [...] listopada 2021 r., po rozpatrzeniu którego wydano decyzję z [...] lutego 2022 r. nr [...], stanowi niepodpisane załączniki do złożonych za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP) pism ogólnych do podmiotu publicznego z [...] września 2021 r. (wniosek) oraz z [...] października 2021 r. i z [...] listopada 2021 r. (pisma precyzujące wniosek).
Stosownie do treści art. 14 § 1a zd. 2 i zd. 3 K.p.a., pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym (zd. 2), natomiast pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią (zd. 3).
Wedle art. 63 § 1 K.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie. Z art. 14 § 1a zd. 3 K.p.a. jednoznacznie natomiast wynika, że pismo (w tym pismo, w którym wnoszone jest podanie) utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
Podpisanie pisma ogólnego do podmiotu publicznego wnoszonego za pośrednictwem platformy ePUAP nie jest równoznaczne z podpisaniem załączników do tego pisma (zob. też uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I FPS 2/21 - ONSAiWSA z 2022 r. nr 1, poz. 2). Jeżeli do pisma ogólnego dołączane są inne pisma, stanowiące podania w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), także te pisma należy podpisać podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a zd. 3 K.p.a.). Platforma ePUAP umożliwia podpisywanie dokumentów elektronicznych za pomocą podpisu zaufanego, a także dołączenie podpisanych w ten sposób pism do pisma ogólnego do podmiotu publicznego. Szczegółowe instrukcje dotyczące podpisania dokumentów za pomocą platformy ePUAP znajdują się na stornie internetowej https://epuap.login.gov.pl, po wybraniu zakładki "Podpisz dokument elektronicznie za pomocą podpisu zaufanego". Tak podpisany dokument można następnie dołączyć, jako załącznik do pisma ogólnego do podmiotu publicznego.
Pełnomocnik skarżącego wniósł natomiast do Starosty [...] podpisane podpisem elektronicznym pisma ogólne do podmiotu publicznego z [...] września 2021 r., z [...] października 2020 r. i z [...] listopada 2021 r., w których nie zawarto jakiegokolwiek żądania. Do pism tych dołączono natomiast załączniki w postaci plików w formacie pdf, zawierające wniosek z [...] września 2021 r. i precyzujące go pisma z [...] października 2021 r. i z [...] listopada 2021 r. Żadne z tych pism nie zostało podpisane podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, co potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w piśmie z [...] października 2022 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu z 26 października 2022 r. (karta 26 akt sądowych). Należy przy tym zaznaczyć, że dołączenie do pisma ogólnego do podmiotu publicznego pliku zawierającego skan pisma podpisanego podpisem własnoręcznym (co miało miejsce w przypadku pisma z 21 października 2021 r.) nie spełnia wymogu formalnego podpisania pisma utrwalonego w postaci elektronicznej (art. 63 § 3 w zw. z art. 14 § 1a zd. 3 K.p.a.).
Z kolei w piśmie z [...] listopada 2022 r. (karta nr 37 akt sądowych) organ odwoławczy wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie kierowano do skarżącego wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez jego podpisanie.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że wydanie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2022 r. nr [...] w zakresie, w jakimi odmówiono nią udostępnienia informacji publicznej obejmującej ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę wraz z projektami budynków inwentarskich i ostateczne decyzje o pozwoleniu na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów, nosi cechy niedopuszczalnego działania z urzędu w sprawie, w której postępowanie administracyjne mogło zostać wszczęte jedynie na żądanie strony, co jest równoznaczne z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Jeżeli natomiast wada skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji tkwi w decyzji organu pierwszej instancji, to decyzja organu odwoławczego utrzymująca nią w mocy również podlega stwierdzeniu nieważności, ponieważ utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1399/18 i z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2755/16; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1261/19
– niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2000 r. sygn. akt OPK 12/00 - ONSA z 2001 nr 2, poz. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1790/99 - ONSA z 2002 r. nr 1, poz. 39).
Stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy rozstrzygające w sprawie organy właściwie zakwalifikowały wniosek skarżącego, jako wniosek, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 udip, jak również, czy informacja publiczna obejmująca ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę wraz z projektami budynków inwentarskich i ostateczne decyzje o pozwoleniu na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów, jest informacją prostą, czy też informacją przetworzoną, której udostępnienie jest uzależnione od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Prawidłowo natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2022 r. w części, w jakiej odmówiono nią udostępnienia informacji w postaci zgłoszeń instalacji i w tym zakresie umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. Z uzasadniania decyzji organu pierwszej instancji bowiem wynika, że odmówił on udostępnienia informacji w tym zakresie, ponieważ stwierdził, że są to dokumenty prywatne, które nie stanowią informacji publicznej. W takiej natomiast sytuacji Starosta [...] nie był uprawniony do działania w prawnej formie decyzji administracyjnej, lecz powinien był w tym zakresie poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że żądane przez niego zgłoszenia instalacji nie stanowią informacji publicznej. Przepis art. 16 ust. 1 udip nie może bowiem stanowić podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji, która w ocenie organu rozstrzygającego nie jest informacją publiczną. Jak natomiast trafnie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, właściwą formą weryfikacji stanowiska podmiotu obowiązanego co do kwalifikacji określonej informacji, jako informacji niebędącej informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu.
W zakresie obejmującym odmowę udostępnienia zgłoszeń instalacji, które zostały uznane przez Starostę [...] za dokumenty prywatne, niestanowiące informacji publicznej, decyzja organu pierwszej instancji została zatem wydana bez podstawy prawnej (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 404/20 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] trafnie więc, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., uchyliło w tej części zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy, Sąd:
1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji;
2. na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji;
3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Objęły one uiszczony wpis od skargi (200 zł), wydatek w postaci opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).