II SA/Wa 998/20

II SA/Wa 998/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Andrzej Wieczorek
Łukasz Krzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 80, art. 107 par. 3, art. 126, art. 219
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 288
art. 12 ust. 2
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z [...] stycznia 2020 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści p. E. N., dalej jako "Skarżąca".
W uzasadnieniu postanowienia przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:
– wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. Skarżąca wystąpiła do organu I. instancji o wydanie rozstrzygnięcia w kwestii zaklasyfikowania pełnionej przez nią służby i realizowanych przez nią zadań jako realizację zadań policyjnych - określonych w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 1999 r., poz. 802 ze zm.), dalej jako "ustawa z 1999 roku", ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r., poz. 1323 ze zm.), dalej jako "ustawa z 2009 roku" oraz ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2020 r., poz. 505 ze zm.); jednocześnie ponownie wniosła o merytoryczne rozpatrzenie jej wcześniejszych wniosków,
– wobec wniesienia zażalenia od postanowienia organu I. instancji sprawę rozpatrzono ponownie,
– żądanie wydania zaświadczenia weryfikowane jest pod kątem spełnienia przesłanek opisanych w art. 217 § 2 K.p.a.; z treści tego przepisu wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego,
– w drugim z przywołanych wyżej przypadków - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - organ jest zobowiązany do wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu; wobec treści art. 218 § 2 K.p.a., przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające,
– Skarżąca domaga się wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zaklasyfikowania pełnionej przez nią przez 5 lat służby jako wykonywanie zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 1999 roku lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 2009 roku - w tym służby w Służbie Celno-Skarbowej, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową"; przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści,
– organ I. instancji potwierdził wykonywanie przez Skarżącą zadań - o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej - przez okres służby w Służbie Celnej od [...] września 2015 r. do [...] lutego 2017 r. oraz w Służbie Celno - Skarbowej od [...] marca do [...] maja 2017 r. - rok 8 miesięcy i 23 dni,
– zdaniem Skarżącej w sprawie nie odniesiono się do całości okresu pełnionej przez nią służby; nie zawarto również uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,
– zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi Służby Celnej lub Służby Celno-Skarbowej zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia odbył 15 lat służby i dodatkowo ma w stażu służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 1999 roku lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 2009 roku lub 5 lat służby w Służbie Celno-Skarbowej; nabycie, tzw. "wysługi emerytalnej" - czyli 5 letniego okresu służby przy realizacji zadań policyjnych, o którym mowa powyżej - uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza; potwierdza to stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2015 r. o sygn. akt K 39/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 334 ze zm.), w którym uznano w nim podobieństwo pewnych zadań Służby Celnej do zadań policyjnych; wskazano, że "Funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji" i że "To podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia życia i zdrowia"; podniesiono także: "to podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia życia i zdrowia",
– nie oznacza to jednak, że wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i istnieje w związku z tym obowiązek objęcia systemem zaopatrzenia emerytalnego każdego funkcjonariusza; Służbie Celnej - w świetle powołanego wyżej wyroku - powierzono zadania podobne do zadań Policji; sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej - którzy wykonują te zadania - jest zatem podobna do sytuacji funkcjonariuszy Policji; w konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że prawo do świadczeń emerytalnych służb mundurowych przysługuje tylko tym funkcjonariuszom, którzy realizują zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 2009 roku - nadając tym zadaniom priorytetowy charakter; wykonywanie zadań o ściśle policyjnym charakterze - a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacja wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej - jest więc decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych,
– w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębniano różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania; niektóre z nich bezpośrednio rozpoznawały, wykrywały, zapobiegały oraz zajmowały się zwalczaniem przestępczości; inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań; to zróżnicowanie i odmienny charakter zadań realizowanych przez Służbę Celną - w świetle przywoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego - prowadzi do uznania, że tylko określonej grupie funkcjonariuszy można przypisać faktyczną realizację zadań ściśle związanych z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości; przyjęcie takiego zakresu podmiotowego art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 2009 roku prowadzi do wniosku, że zadania realizowane przez Skarżącą - poza zadaniami realizowanymi w okresie od [...] września 2015 r. do [...] maja 2017 r. - nie są zadaniami określonymi w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 1999 roku lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 2009 roku; nie można zatem uznać, że Skarżąca dysponuje 5-letnim stażem służby przy realizacji, tzw. zadań policyjnych; w przypadku Skarżącej długość tego okresu to rok 8 miesięcy i 23 dni,
– argumenty Skarżącej o wykonywaniu zadań takich jak: koordynacja działań kontrolnych podejmowanych w ramach współpracy z organami administracji rządowej lub na rzecz zagranicznych administracji celnych, przeprowadzanie analiz przedkontrolnych na potrzeby kontroli prowadzonych przez komórki kontroli przedsiębiorców urzędów celnych i sporządzanie arkuszy analizy przedkontrolnej - nie są wystarczające do zakwalifikowania jej obowiązków jako realizację zadań policyjnych; do takiej oceny konieczna jest bezpośrednia i faktyczna realizacja tych zadań - poparta zapisami wynikającymi z karty zakresu obowiązków i uprawnień, kart opisu stanowisk służbowych w wymienionych komórkach organizacyjnych bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu; tymczasem analiza zebranych w sprawie materiałów wskazuje, że organ takich dokumentów nie posiada,
– zgodnie z art. 217-219 K.p.a., organ zobowiązany jest do interpretacji wymienionych przepisów w sposób ścisły; brak zapisów o treści i brzmieniu wskazujących na realizację zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 1999 roku oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 2009 roku, stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści,
– w niniejszej sprawie dokonano właściwej oceny zebranego materiału; wzięto pod uwagę specyfikę postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń i właściwie dokonano ustaleń związanych z okresami realizacji zadań poszczególnych zadań przez Skarżącą; katalog zadań wymienionych art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 1999 roku i w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 2009 roku - w kontekście zapisów znajdujących się w dokumentach posiadanych przez organ - prowadzi do konkluzji, że niemożliwym było potwierdzenie danych objętych wnioskiem poprzez wydanie zaświadczenia o żądanej treści,
– postępowanie wyjaśniające – przeprowadzone w oparciu o art. 218 § 2 K.p.a. - spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia; jego przedmiotem powinny być okoliczności wynikające z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w posiadaniu organu,
– istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii zasadności odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia,
– w doktrynie i orzecznictwie uznaje się, że odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści możliwa jest w przypadkach, gdy:
1) z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu;
2) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego;
3) organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia;
4) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu;
5) przepisy szczególne ustalają zakaz wydania zaświadczenia,
– zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu wynikające z danych, które znajdują się w jego posiadaniu (tak wyrok NSA o sygn. II OSK 1270/15 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA"); w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II GSK 2579/16 - dostępny w CBOSA - stwierdzono, że "Nie może zatem ulegać wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218§1 KPA . Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu"; przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest zatem to, że stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji; natomiast zgodnie z wiedzą organu I. instancji oraz zapisami wynikającymi z dokumentacji będącej w jego posiadaniu, zadania realizowane przez Skarżącą nie są zadaniami o charakterze policyjnym,
– biorąc po uwagę to, że obowiązujące przepisy prawa umożliwiają ustalenie - przede wszystkim na podstawie opisu stanowiska i kart zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariusza - czy i przez jaki okres dany funkcjonariusz wykonywał zadania określone odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 1999 roku w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 2009 roku - przedstawiony stan faktyczny - oparty na zgromadzonych w sprawie materiałach - nie potwierdza co najmniej 5 letniego okresu realizacji przez Skarżącą zadań policyjnych; wykonywanie ich powinno bowiem wynikać bezpośrednio z powierzonych jej do realizacji obowiązków służbowych i znaleźć swoje potwierdzenie w dokumentach, będących w posiadaniu organu I. instancji,
– materiały zebrane w sprawie stanowią wystarczającą podstawę do potwierdzenia rodzaju wykonywanych przez Skarżącą zadań; uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować - uregulowanej w art. 75 § 1 K.p.a. - zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; konieczne postępowanie wyjaśniające może odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów; takie postępowanie przeprowadzono i zasadnie odmówiono wydania zaświadczenia; odmienne rozstrzygnięcie naruszałoby art. 218 K.p.a.; potwierdza to stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 1997 r. o sygn. akt SA/Ł 3105/95 (opublikowanym w LEX nr 2224886): "określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 par. 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających",
– postępowanie wyjaśniające w sprawach wydawania zaświadczeń jest bowiem postępowaniem uproszczonym i pełni rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia; przemawia za tym charakter spraw, będących przedmiotem tego postępowania; taki wniosek można także wysnuć z literalnej wykładni art. 218 § 2 K.p.a., który daje organowi wyłącznie możliwość, a nie obliguje do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - i to wyłącznie w koniecznym zakresie; konsekwencją takiego założenia jest uznanie, że organ - w celu ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę - nie jest uprawniony do stosowania wprost szczegółowych przepisów K.p.a., a zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym; główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia; organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu; organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające tylko w zakresie koniecznym; ma ono potwierdzić treść, której żąda wnioskodawca,
– emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia przebył 15 lat służby w Służbie Celnej, czy Celno-Skarbowej; dodatkowo - w przypadku funkcjonariuszy tych służb - wymagane jest posiadanie stażu służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 1999 roku lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 2009 roku lub służby w Służbie Celno-Skarbowej; inaczej więc ustawodawca potraktował wysługę w Służbie Celnej i Służbie Celno-Skarbowej; dlatego prawidłowo wliczono do wymaganych 5 lat wykonywania zadań policyjnych - okres pełnienia przez Skarżącą służby w Służbie Celno-Skarbowej od [...] marca do [...] maja 2017 r.; stąd okresy pracy po przekształceniu stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia nie mogą być przedmiotem analizy pod kątem wykonywania, tzw. zadań policyjnych.
– nie uwzględniono kwestii dotyczącej przekształcenia stosunku służbowego Skarżącej w stosunek pracy na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej jako "Przepisy wprowadzające" - jako wykraczającą poza zakres niniejszej sprawy - prowadzonej w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
W skardze, zarzucono naruszenie przepisów:
– art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP", poprzez nieprzestrzeganie zasady sprawiedliwości społecznej,
– art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie poza granicami prawa,
– art. 32 Konstytucji RP, poprzez złamanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa,
– art. 60 Konstytucji RP, poprzez złamanie zasady dostępu do służby publicznej na równych zasadach,
– art. 83 Konstytucji RP, poprzez nieprzestrzeganie przez organ ustawy zasadniczej,
– art. 6 K.p.a., poprzez akceptację działań organu poza przepisami prawa,
– art. 7 K.p.a., poprzez złamanie zasady przestrzegania prawa materialnego i procesowego w postępowaniu,
– art. 8 K.p.a., poprzez złamanie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej,
– art. 10 K.p.a., poprzez złamanie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym,
– art. 77 K.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,
– art. 80 K.p.a., poprzez wadliwą ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy udowodniono daną okoliczność.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości skarżonego postanowienia - a także postanowienia go poprzedzającego - oraz o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o żądanej przez nią treści.
W szerokim uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ ma obowiązek wydać zaświadczenie oparte na potwierdzonym stanie faktycznym i prawnym. Ma on przeprowadzić postępowanie w zakresie koniecznym do wyjaśnienia faktów i okoliczności mających znaczenie w sprawie. Nie może opierać się na wybiórczo wybranych dowodach. Wskazano, że organ winien był wydać zaświadczenie w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach osobowych Skarżącej, regulaminy organizacyjne, dane z systemów kadrowo-płacowych oraz dokumenty przez nią przedłożone. W tym kontekście Skarżąca podkreśliła, że przedłożyła organowi szereg dokumentów takich jak: wyciągi z umów międzynarodowych dotyczących współpracy międzynarodowej w sprawach celnych - które jako ogólnodostępne są w posiadaniu organu - jak również wydruki pism ze spraw, które realizowała, wskazujące na podstawie jakich przepisów pracowała. Istnieją zresztą rejestry spraw, akta spraw, archiwum elektroniczne spraw, a ponadto naoczni świadkowie - współpracownicy i przełożeni Skarżącej, którzy mogliby zeznać jakimi sprawami się zajmowała w danych okresach pełnienia służby. Zwrócono uwagę, że zakres wykonywanych przez danego pracownika czynności uszczegóławia zazwyczaj opis jego stanowiska. Może on zawierać szczegółowo omówione zadania, ale nie jest to obligatoryjny wymóg. W przypadku Skarżącej zakres obowiązków określono ogólnie. Dlatego organ winien był włączyć do postępowania nadsyłane przez nią dokumenty, a nie ograniczać się do analizy zakresu obowiązków, regulaminów organizacyjnych oraz systemu kadrowego.
Organ - ograniczając w dowolny sposób dowody w sprawie - poświadczył nieprawdę. Działał tym samym wbrew treści art. 217 § 2 K.p.a. Przez wydaniem zaświadczenia powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, tak mógłby w zaświadczeniu potwierdzić określone fakty lub stan prawny.
Skarżąca przywołała przypadki osób realizujących podobne zadania do tych, które należały do jej obowiązków i wskazała, że zadania innych funkcjonariuszy uznano za realizowane samodzielnie i zakwalifikowano je do policyjnych, zaś tych wykonywanych przez nią - nie. Podkreśliła brak tym samym konsekwencji organu w tym zakresie i rozbieżności w praktyce wydawania zaświadczeń. Polemizowała także z twierdzeniem organu jakoby nie realizowała powierzonych jej zadań bezpośrednio - co jest koniecznym warunkiem do zakwalifikowania tych zadań jako policyjnych.
Podkreślono także, że - wbrew twierdzeniom organu - kwestia przekształcenia stosunku służbowego Skarżącej w stosunek pracy nie wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Po dniu przyjęcia przez nią propozycji zatrudnienia - jej zdaniem przedłożonej zresztą nieskutecznie - w Krajowej Administracji Skarbowej realizowała ten sam rodzaj zadań, co w trakcie pełnienia służby od [...] marca do [...] maja 2017 r. - które uznano za zadania policyjne. Zadania te miały zatem także charakter zadań policyjnych. Nie można bowiem zmieniać ich charakteru tylko z uwagi na wykonywanie ich w ramach obowiązków cywilnych, a nie służbowych.
W skardze wskazano na powzięcie informacji z komunikatu Związku Zawodowego Celnicy PL o zakończeniu prac - przez zespół powołany przez organ - w sprawie opracowania "Dobrych praktyk dla komórek kadrowych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej", dalej jako "Dobre praktyki". W pracach zespołu stwierdzono liczne rozbieżności w praktyce wydawania zaświadczeń w różnych Izbach Administracji Skarbowych. Dlatego organ winien był - przed wydaniem skarżonego postanowienia - zapoznać się z treścią rezultatu prac wskazanego zespołu.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W dodatkowym piśmie procesowym z 16 lipca 2020 r. (k. 32-42 akt sądowych) Skarżąca podtrzymała w całości swoje stanowisko wyrażone w skardze i odniosła się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Podkreśliła, że - wnioskując o wydanie zaświadczenia żądanej treści - wnosiła o wydanie decyzji, a nie postanowienia. Wskazała na swoje wątpliwości, jakie działania podjęto w jej sprawie i czy w ogóle jakieś podjęto oraz co do rzekomo przeprowadzonych szerszych konsultacji w jej sprawie. Nie poinformowano jej bowiem, na czym konkretnie polegały oraz - przede wszystkim - kto badał charakter zadań wykonywanych przez funkcjonariuszy z jej komórki pod kątem uznania ich za zadania policyjne. Ponownie podniosła, że bezzasadnie odmówiono jej uznania realizowanych przez nią zadań za policyjne. Na potwierdzenie przywołała przykłady wykonywanych przez nią zadań – takich jak samodzielne sporządzanie analiz przedkontrolnych - które w przypadku innych funkcjonariuszy uznawano za zadania policyjne. Wskazała także, że uproszczony charakter postępowania - w którym wykluczono, m.in. możliwość przesłuchania świadków - nie znajduje potwierdzenia w ustawie zaopatrzeniowej.
Do pisma procesowego z 10 sierpnia 2020 r. (k.53-58 akt sądowych) Skarżąca załączyła pismo skierowane do organu I. instancji, w którym zwróciła się, m.in. o wyjaśnienie dlaczego rozstrzygnięcie jej sprawy wydano w formie postanowienia - mimo że wnosiła o wydanie decyzji- oraz na czym polegały szersze konsultacje przeprowadzone w jej sprawie. Zwróciła się także z prośbą o nadesłanie protokołów z prac zespołu, na których zapadły rozstrzygnięcia w jej sprawie. Wniosła o wyjaśnienie, czy organ I. instancji zwracał się do organu II. instancji o zajęcie stanowiska w sprawie, czy wykonywanie przez nią zadania w ramach umów międzynarodowych w sprawach celnych mieszczą się w katalogu zadań policyjnych.
Z kolei do pisma procesowego z 2 września 2020 r. (k. 62-69 akt sądowych) Skarżąca załączyła:
- pismo skierowane do organu, w którym odniosła się do zasadności wznowienia przedmiotowego postępowania,
- pismo organu I. instancji zawierające wyjaśnienia, co do wątpliwości wyrażonych przez Funkcjonariusza we wcześniejszym piśmie,
- dokument "Dobre praktyki" - zatwierdzony przez organ 2 kwietnia 2020 r. - w którym wskazano wytyczne dla wszystkich przedstawicieli komórek kadrowych i członków zespołów w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, którym powierzono realizację zadań związanych z ustalaniem okresu służby funkcjonariuszy Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej,
- protokoły z pracy Zespołu do spraw zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej.
Do pisma procesowego z 7 października 2020 r. (k. 87 akt sądowych sprawy) Skarżąca załączyła, m.in. postanowienie organu z [...] września 2020 r. o odmowie wznowienia przedmiotowego postępowania z uwagi na to, że do postanowień wydanych w ramach postepowania w sprawie wydawania zaświadczeń, nie stosuje się przepisów normujących nadzwyczajny tryb wznowienia postępowania.
Z kolei do pisma procesowego z 24 listopada 2020 r. (k. 114 akt sądowych sprawy), Skarżąca załączyła kopię postanowienia z września 2020 r. o uchyleniu postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o odmowie wydania innej funkcjonariuszce zaświadczenia żądanej treści i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji. W treści załączonego postanowienia organ uznał za zasadne uchylenie aktu organu I. Instancji z uwagi na stwierdzenie istnienia w aktach osobowych dokumentów potwierdzających wykonywanie zadań policyjnych przez funkcjonariuszkę. Jako takie zadania - wskazano w uzasadnieniu załączonego aktu - podejmowanie działań promocyjnych i edukacyjnych w związku z zadaniami realizowanymi przez Służbę Celną w zakresie Konwencji o międzynarodowym [...], wspieranie procesu wdrażania i egzekwowania jej przepisów oraz przeciwdziałanie [...], a także sporządzanie opinii i wytycznych w sprawach celnych.
Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
Sąd zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć sformułowane w niej zarzuty są trafne tylko w części. Zasadnie wywiedziono, że zaskarżone postanowienie wydano bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu danego aktu, w myśl art. 6, 7, 80, 107 § 3 oraz art. 126 K.p.a. wobec art. 8 § 1, art. 11 i 219 K.p.a. W zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśniono bowiem dlaczego dla potrzeb wydawania zaświadczenia oceniono realizowane przez nią zadania – wskazane przez organ – jako niespełniające kryterium ścisłego związku z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 1999 roku lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 2009 roku. Prawidłowa kwalifikacja zadań Skarżącej ma zaś kluczowe znaczenie w danej sprawie. Konkretna kwalifikacja skutkowała bowiem uznaniem, że zadań Skarżącej nie można uznać za policyjne i - w rezultacie – nie można objąć jej systemem zaopatrzenia emerytalnego w myśl art. 12 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie mogło więc mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Na wstępie należy wskazać, że organ trafnie zrekonstruował szereg istotnych okoliczności faktycznych jak i uwarunkowań prawnych sprawy, przywołując regulacje, które znajdą w niej zastosowanie jak i istotne fakty. Wobec szerokiego zreferowania stanowiska organu powtarzanie jego ustaleń w danym zakresie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Trafnie organ uznał, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia fakty potwierdza się w oparciu o konkretne – pozostające w jego dyspozycji dokumenty. Nie mógł więc uwzględnić dodatkowych wyjaśnień Skarżącej, przedłożonych przez nią dokumentów, czy dopuścić zeznań świadków w kwestii, jaki był zakres wykonywanych przez nią zadań. W danym zakresie zarzuty skargi są chybione.
Istotne w sprawie jest jednak, że – wbrew twierdzeniom organu – prowadząc postępowania w sprawie wydania zaświadczenia w kwestiach potwierdzenia faktów wskazanych w art. 12 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, dokonuje on określonych ocen i dopiero na tej podstawie wydaje zaświadczenie. Potwierdza to dobitnie treść uzasadnienia załączonej przez Skarżącą kopii postanowienia (tak k. 117 - 120 akt sądowych sprawy). Do akt przedłożono wprawdzie wyłącznie kopię lecz jej zgodność w istotnych fragmentach z treścią autentycznego dokumentu nie budzi uzasadnionych wątpliwości Sądu. Wynika zeń wprost, że pomimo potwierdzenia w drodze zaświadczenia wykonywania zadań w postaci rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępczości, podstawą dla procedującego organu nie jest odnalezienie dokumentu określającego zakres obowiązków, gdzie użyto sformułowań o identycznej bądź choćby analogicznej treści lecz swoista ekspercka ocena, czy pewne czynności danym mianem można określić. W przywołanym przypadku było to "działanie promocyjne i edukacyjne", "wspieranie procesu wdrażania i egzekwowania przepisów" określonej konwencji międzynarodowej, "[...]", czy "sporządzanie opinii i wytycznych".
Wobec takiej praktyki organu, trafnie w skardze przywołano normę materialnoprawną – wyrażoną w art. 8 § 2 K.p.a. – obowiązku stosowania jednolitej praktyki przy rozpatrywaniu spraw analogicznych. W tym kontekście właściwe wyjaśnienie sprawy Skarżącej nie wymaga podjęcia czynności dowodowych, lecz ustalenia i przywołania w treści uzasadnienia, w kontekście jakich reguł organ kwalifikuje zadania jako stanowiące rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie oraz zwalczanie przestępczości, a następnie wyjaśnienie w ich kontekście, dlaczego w przypadku Skarżącej zajęto określone stanowisko. Dopiero takie rozstrzygnięcie organu będzie mogło podlegać kontroli, co do prawidłowości zastosowania przepisów materialnoprawnych – zakreślających kryteria wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą. Procedując ponownie w sprawie organ będzie mógł już także uwzględnić ewentualne reguły ogólne dokonywania klasyfikacji – wskazane w dokumencie "Dobre praktyki" powołanym w skardze.
Organ nie zakwalifikował do kategorii zadań ściśle związanych z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości czynności realizowanych przez Skarżącą, które polegały, m.in. na koordynacji działań kontrolnych podejmowanych w ramach współpracy z organami administracji rządowej lub na rzecz zagranicznych administracji celnych, przeprowadzaniu analiz przedkontrolnych na potrzeby kontroli prowadzonych przez komórki kontroli przedsiębiorców urzędów celnych i sporządzaniu arkuszy analizy przedkontrolnej – nie wskazując jakie były przesłanki danej oceny. Nie daje to możliwości kontroli zasadności rozstrzygnięcia przez Sąd. Uchybiając obowiązkowi właściwego uzasadnienia orzeczenia organ naruszył także zasadę budowania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organu władzy. Jego rolą jest bowiem szczegółowe wyjaśnianie - w każdym przypadku – przyczyn odstępowania od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (tak art. 8 § 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie organ nie wskazał, jakie kryteria były decydujące dla uznania obowiązków innych funkcjonariuszy polegających na sporządzaniu analiz, opinii i wytycznych - za obowiązki o charakterze policyjnym, a w jakich przypadkach takich zadań nie można zakwalifikować do tej kategorii. Te kryteria oceny organu winny być jasne zarówno dla Skarżącej, jak i dla Sądu. Organ - nie wskazując podstawy odstąpienia od jednolitego traktowania wniosków - uchybił zasadom ogólnym wskazanym w K.p.a.
Odnosząc się natomiast do wywodów ze skargi dotyczących dokumentu "Dobre praktyki" - zatwierdzonego przez organ 2 kwietnia 2020 r. i nadesłanego przez Skarżącą pismem z 2 września 2020 r. - wskazać należy, że określana nim procedura nie istniała w dniu wydawania postanowień przez organy obu instancji (datowanych odpowiednio [...] stycznia i [...] lutego 2020 r.). Stąd niemożliwym było w niniejszym postępowaniu zastosowanie się do wskazanych w dokumencie wytycznych.
Bezzasadne są z kolei zarzuty skargi, co do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w formie postanowienia - wbrew żądaniu Skarżącej rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. Bezsporne jest bowiem, że w myśl art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei rozstrzyganie sprawy w drodze władczego rozstrzygnięcia – decyzji – wymaga dla organu jednoznacznej podstawy prawnej – przyznania kompetencji w danym zakresie (tak zasada praworządności – art. 6 K.p.a.).
Poza granicami niniejszej sprawy - w której procedowano w przedmiocie wydania zaświadczenia - pozostaje podnoszona przez Skarżącą kwestia słuszności przekształcenia jej stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie Przepisów wprowadzających. W myśl art. 12 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej do okresów realizowania zadań policyjnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 1999 roku oraz art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 2009 roku wliczane są okresy służby, a nie okresy pracy. Stąd rację ma organ, że - z racji treści samej ustawy - po dniu przyjęcia przez Skarżąca propozycji zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej - nie mogła realizować zadań policyjnych z uwagi na pozostawanie w stosunku pracy (tak definiują to przepisy). Organ wydając zaświadczenie ocenia uwarunkowania sprawy wedle stanu prawnego na określony dzień.
W takiej sytuacji zajęcie stanowiska przez Sąd w zakresie ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego – także przywołanych w skardze norm rangi konstytucyjnej - byłoby przedwczesne. Jest on bowiem właściwy wyłącznie do badania legalności wydanych orzeczeń, gdy powołany do tego organ administracji dokona już istotnych w sprawie ustaleń faktycznych i sformułuje stanowisko. W danym przypadku nie miało to miejsca, gdy chodzi o wyjaśnienie podstaw kwalifikowania danych obowiązków jako zadań policyjnych. Trafne są więc zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozważenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.
Nie uwzględniono żądania Skarżącej orzeczenia przez Sąd o obowiązku wydania zaświadczenia o żądanej przez nią treści. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 145a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tych okolicznościach sprawy nie byłoby to bowiem zasadne. Sąd nie uwzględnił również wniosku skargi, aby uchylić także postanowienie utrzymane w mocy zaskarżonym aktem. Ani bowiem z treści skargi nie wynika, ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu, aby było to niezbędne dla końcowego załatwienia danej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.
Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.