II SA/Wa 991/22

II SA/Wa 991/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Danuta Kania
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2831/22 - Wyrok NSA z 2023-10-11
III OSK 2831/21 - Wyrok NSA z 2023-11-08
I SA/Op 410/19 - Wyrok WSA w Opolu z 2019-12-13
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
art. 41 ust. 2 pkt 5 art. 43. ust. 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
art. 32 ust. 1
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , Protokolant Referent Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2022 r.
Uzasadnienie
Rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej "KGP") utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej "KWP) z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] o zwolnieniu S. S. ze służby w Policji.
Rozkaz ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych:
W dniu [...] lutego 2022 r. do KWP wpłynął wniosek Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozważenia zasadności zwolnienia ze służby w Policji detektywa Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] - st. [...] S. S. w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882, z późn. zm.).
We wniosku Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał, iż w dniu [...] listopada 2021 r. przeciwko S. S. zostało wszczęte przez Prokuratora Rejonowego w [...]. postępowanie przygotowawcze sygn. akt [...] o to, że:
I. W dniu [...] marca 2021 roku w [...] zniesławiła funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] - M. J., B. J., E. M., A. K., P. P. oraz E. P. pomawiając ich w uchwale nr [...] Zarządu [...] NSZZ policjantów o to, że działając na niekorzyść związków zawodowych Policji, w sposób lekceważący odnoszą się do akcji związkowych, prowadzą pisemną agitację przeciw związkom zawodowym, zmuszają innych policjantów do podpisywania pism przeciw działalności związkowej innych policjantów, zapisali się do związków zawodowych na polecenie strony służbowej w haniebnych okolicznościach, co poniżało ich w opinii innych funkcjonariuszy i narażało na utratę zaufania potrzebnego do wykonywania zawodu policjanta oraz bycia członkiem związków zawodowych, tj. o czyn z art. 212 § 1 kk,
II. W dniu [...] marca 2021 roku w [...] będąc przewodniczącym Zarządu [...] poświadczyła nieprawdę w uchwale nr [...] Zarządu [...] NSZZ policjantów o wykluczeniu ze związków funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] - M. J., B. J., E. M., A. K., P. P. oraz E. P. poprzez wpisanie niezgodnie z prawdą że jest to uchwała Zarządu [...] NSZZP KPP [...] podjęta na posiedzeniu on-line w dniu [...] marca 2021 r, która to okoliczność miała znaczenie prawne, tj. o czyn z art. 271 § 1 kk.
Ponadto Komendant Powiatowy Policji w [...] podał, że dnia [...] listopada 2021 r. rozkazem personalnym nr [...] na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji zawiesił S. S. w czynnościach służbowych na okres od dnia [...] listopada 2021 r. do dnia [...] lutego 2022 r. Od niniejszego rozkazu policjantka odwołała się do KWP, który rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zawieszenie w czynnościach służbowych zostało przedłużone rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r. na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, do dnia ukończenia postępowania karnego. Po wniesieniu odwołania przez st. S. S. KWP rozkazem nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji w [...].
Dodatkowo Komendant Powiatowy w Policji w [...] wskazał, że wobec policjantki w KWP równolegle z postępowaniem karnym toczy się postępowanie dyscyplinarne [...] gdyż popełnione przez nią przestępstwa, w tym jedno umyślne ścigane z oskarżenia publicznego stanowią jednocześnie delikty dyscyplinarne. Niniejsze postępowanie dyscyplinarne pozostaje w toku. Z wniosku Komendanta Powiatowego Policji w [...] wynikało również, iż w dniu [...] lutego 2022 r. wobec S. S. wszczęte zostało kolejne postępowanie dyscyplinarne, o czyn określony w art. 132 ust. 3 pkt 6 ustawy o Policji, które po wyłączeniu przełożonego dyscyplinarnego zostało przekazane do dalszego prowadzenia Komendantowi Miejskiemu Policji w [...]. Postępowanie dotyczy działania policjantki pełniącej również funkcję Przewodniczącej ZT NSZZP KPP w [...] i odnosi się do wytworzenia przez nią dokumentów, w których poświadczyła nieprawdę i użyła jako autentycznych podczas wyborów uzupełniających do Organów Związku, sfałszowania podpisów na deklaracjach oraz drukach kasowych KP oraz wykorzystania prywatnego konta bankowego do rzekomych wpłat za członków NSZZP oraz poświadczenia nieprawdy w raportach kasowych Zarządu [...] NSZZP KPP w [...], co miało mieć istotny wpływ na wyniki głosowania. Niniejsze przewinienia dyscyplinarne stanowią jednocześnie naruszenie przepisów Kodeksu karnego wobec czego Wojewódzka Komisja Rewizyjna NSZZP woj. [...] skierowała zawiadomienie do Prokuratury, które z uwagi na łączność podmiotową w dniu [...] grudnia 2021 r. zostało dołączone do prowadzonego przez Prokuratora Rejonowego w [...]. śledztwa sygn. akt [...] celem łącznego prowadzenia. Niniejsze postępowania pozostają w toku.
KWP w dniu [...] lutego 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia policjantki ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] KWP zwolnił S. S. ze służby w Policji. Jako podstawę prawną rozkazu organ wskazał art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust 1 i art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że realizując obowiązek wynikający z treści art. 43 ust. 4 ustawy o Policji skierowano do strony pismo z informacją, iż ma ona prawo w terminie trzech dni od daty jego otrzymania wskazania zakładowej organizacji związkowej, która będzie ją reprezentować. Strona pismem z dnia [...] lutego 2022 r. wystosowała wniosek do KWP o wyrażenie zgody na przeglądanie akt postępowania administracyjnego i poinformowała, iż do jej reprezentowania wyznaczyła Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów woj. [...], podkreślając, że jego zgoda jest konieczna do jej zwolnienia.
KWP podał, ze biorąc pod uwagę wolę strony zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. oraz fakt, iż S. S. na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych została uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2018 r. objęta ochroną prawną KWP stosownie do art. 32 ust. 1 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych pismem z dnia [...] lutego 2022 r., poinformował Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów woj. [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zasadności zwolnienia ze służby w Policji S. S. w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, celem zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie. Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] w [...] poinformował KWP pismem z dnia [...] marca 2022 r., iż Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów woj. [...] w wyniku przeprowadzonego glosowania nie wyraził zgody na zwolnienie ww. ze służby w Policji. Ponadto w dniu [...] lutego 2022 r. skierowano do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] pismo o wydanie opinii stosownie do dyspozycji zawartych w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, którego treść uzupełniono pismem z dnia [...] lutego 2022 r.
W odpowiedzi Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] w [...] przesłał opinię Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] w [...] o niewyrażeniu zgody na zwolnienie ww. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Dalej organ wyjaśnił, że art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, statuuje "odpowiednie" a nie bezpośrednie stosowanie ustawy o związkach zawodowych, w tym jej art. 32 ust. 1 pkt 1. Uznać bowiem należy, że używając sformułowania "odpowiednio" ustawodawca założył konieczność uwzględnienia, w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji w tym w szczególności posiadania wymogów określonych w art. 25 ust.1 ustawy o Policji, jak również do permanentnego legitymowania się tymi przymiotami w trakcie trwania stosunku służbowego, a więc w trakcie całego okresu zatrudnienia w Policji.
KWP wskazał, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane.
Organ zauważył, że na gruncie art. 67 ust. 2 ustawy o Policji w doktrynie uznaje się, iż generalne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o związkach zawodowych do praw związkowych funkcjonariuszy służb mundurowych oznacza, że przepisy tej ustawy mogą być stosowane wprost lub mogą być modyfikowane w celu dostosowania ich treści do specyfiki zatrudnienia w służbach mundurowych. Niekiedy zaś przepisy ustawy o związkach zawodowych nie będą mogły być stosowane ze względu na ich bezprzedmiotowość lub też ze względu na ich sprzeczność z celami, jakie realizują pragmatyki służb mundurowych.
W ocenie organu nie może zatem budzić wątpliwości, że pierwszeństwo w stosowaniu w przypadku funkcjonariusza Policji znajdują przepisy ustawy o Policji, zaś ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona tylko w takim zakresie, w jakim nie koliduje ona z przepisami pragmatyki służbowej, tj. ustawy o Policji, w tym z jej celami. Zdaniem KWP uwzględnić tutaj należy także funkcję i zadania Policji oraz jej konstrukcję opartą na hierarchiczności podległości służbowej i dyspozycyjności funkcjonariuszy. Oznacza to, że przepisy ustawy o Policji dotyczące zwolnienia ze służby w Policji stanowią lex specialis względem art. 32 ust.1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Wobec powyższego wykonywanie uprawnień związkowych nie może wpływać bądź naruszać istoty stosunku służbowego. Wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku prawnego (służbowego), o którym traktuje art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, jest konsekwencją zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Uprawnienie do jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej policjanta stanowi istotę stosunku służbowego. Zwalnianie policjantów mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych składających się na kształtowanie dyscypliny służbowej, której policjant musi się podporządkować.
W ocenie KWP nie do przyjęcia byłby pogląd, że funkcjonariusz Policji, która ze swojej istoty jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego nie mógłby zostać z niej zwolniony w sytuacji popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego z uwagi na jej ważny interes.
Następnie organ stwierdził, że szczególny rodzaj służby publicznej jaką jest służba w Policji sprawia, że funkcjonariusze tej formacji nie wykonują wobec tego zwykłej pracy najemnej, jak to ma miejsce u większości grup zawodowych, których podstawą zatrudnienia jest stosunek pracy, ale pełnią służbę (służą). Specyfika zatrudnienia w służbie publicznej, w tym w szczególności w Policji, zobowiązuje zatem osobę, z którą nawiązany jest stosunek służbowy i która w skutek tego nabywa przymiot funkcjonariusza publicznego (funkcjonariusza Policji) do rezygnacji z niektórych praw i wolności jakie posiadają inni członkowie społeczeństwa. Zadania realizowane przez tę formację mają służyć społeczeństwu. Stosunek służbowy ma zatem szczególny charakter, bowiem ma stwarzać warunki umożliwiające w sposób jak najbardziej pełny realizacje zadań wytyczonych dla tej organizacji. Powszechny dostęp do służby publicznej, w tym do służby w Policji nie oznacza mechanizmu umożliwiającego pełnienie tej służby przez każdą osobę, która zgłosi gotowość do wstąpienia do odpowiedniej organizacji zmilitaryzowanej, ale sprowadza się jedynie do stworzenia odpowiednich warunków ustanawiających wyłącznie równe szanse w ubieganiu się o przyjęcie do niej. Jednak, nawet przyjęcie do służby nie gwarantuje jeszcze nieograniczonego w czasie zatrudnienia, niezależnie od okoliczności zaistniałych w trakcie trwania stosunku służbowego. W sytuacji ich zaistnienia determinują a w niektórych przypadkach mogą determinować zwolnienie funkcjonariusza ze służby.
Organ podniósł, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Funkcjonariusz Policji pełni służbę publiczną na co wskazuje art. 1 ust. 1 ustawy o Policji. W związku z tym faktem, szczególny charakter tej służby umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne - niż w wypadkach pozostałych zawodów i funkcji - ukształtowanie statusu służbowego. Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy Policji muszą być na tyle wysokie, by umacniały autorytet tej formacji, a jednocześnie były gwarantem należytego sprawowania przez nią funkcji w demokratycznym państwie prawa. Jedną z tych gwarancji, jest możliwość fakultatywnego zwolnienia policjanta z uwagi na ważny interes służby. Niniejsza procedura pełni dwie funkcje w kontekście ochrony praw człowieka i obywatela: wyznacza standardy działań Policji wobec jednostek i konsekwencje ich naruszenia.
Z uwagi na fakt, że stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Z tego względu zgodnie z art. 28 cyt. ustawy o Policji stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się osoby do służby w Policji. Wobec powyższego funkcjonariusz podejmujący dobrowolnie służbę w Policji w sposób oczywisty godzi się z wynikającymi z tej służby ograniczeniami, a także uprawnieniami przełożonych.
KWP stwierdził również, że służba w Policji ma niewątpliwie charakter selekcyjny. Zobowiązuje nie tylko do posiadania określonych wymogów kandydatów zgłaszających gotowość do jej pełnienia, określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi w szczególności, że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii (..), ale również do permanentnego legitymowania się tymi przymiotami w trakcie trwania całego zatrudnienia w Policji. Utrata któregokolwiek z nich może skutkować, a w niektórych wypadkach obligatoryjnie skutkuje koniecznością rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego.
Zdaniem organu w sprawie zasadności zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie budzi wątpliwości, że Prokurator Rejonowy w [...] przedstawił S. S. zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego z art. 271 § 1 kk oraz zarzut o czyn z art. 212 § 1 kk ścigany na wniosek pokrzywdzonego. W związku z tym faktem przełożony w sprawach osobowych - Komendant Powiatowy Policji w [...] na podstawie art. 39 ust.1 ustawy o Policji zawiesił policjantkę w czynnościach służbowych od dnia [...] listopada 2021 r. do dnia [...] lutego 2022 r., a następnie na podstawie art. 39 ust.3 ustawy o Policji przedłużył zawieszenie w czynnościach od dnia [...] lutego 2022 r. do czasu ukończenia postępowania karnego. W ocenie KWP nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż wobec S. S. toczą się dwa postępowania dyscyplinarne, w których zarzucono jej łącznie osiem przewinień dyscyplinarnych, a materiały dotyczące przedmiotowych deliktów dyscyplinarnych są również przedmiotem toczącego się przeciwko niej postępowania karnego prowadzonego przez Prokuratora Rejonowego w [...] o sygn. [...].
Organ uznał, że powyższe ma szczególne znaczenie w kontekście przesłanki zawartej w art. 41 ust.2 pkt 5 ustawy o Policji, która uprawnia do zwolnienia policjanta ze służby w Policji, gdy wymaga tego ważny interes służby. KWP podkreślił, że już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Policjant, któremu przedstawiono zarzut o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, traci przymiot nieskazitelności charakteru oraz autorytet i wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków służbowych łączących się ze służbą w organach ścigania. Dlatego też pozostawienie policjanta w służbie, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby. Przedmiotowa sytuacja wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa. Tym samym prowadzone postępowanie karne ścigane z oskarżenia publicznego przeciwko funkcjonariuszowi Policji, ex definitione pozbawia go przymiotu, o którym mowa w art. 25 ust.1 ustawy o Policji. Utrata przymiotu nieposzlakowanej opinii przez takiego policjanta następuje już na etapie prowadzanego postępowania przygotowawczego w związku z przedstawieniem mu zarzutów.
W ocenie KWP S. S. utraciła przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, powołanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, do której podstawowych zadań należą między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z Policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi.
KWP podał również, że fakultatywna podstawa zwolnienia ze służby w Policji, wymaga uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, której decyzja personalna dotyczy. Nie oznacza to jednak konieczności każdorazowego równoważenia tych dóbr, bowiem w tym przypadku zachodzi kolizja pomiędzy nimi.
W takim przypadku, tj. w sytuacji kolizji pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony, organ administracyjny musi każdorazowo zważyć i rozstrzygnąć, którym wartościom w konkretnej sprawie dać prymat. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie ze względu na charakter zadań, które zobowiązana jest realizować Policja, interes społeczny musi mieć pierwszeństwo przed partykularnym interesem jednostki. W przeciwnym wypadku trudno byłoby założyć, że możliwe jest sprawne i prawidłowe funkcjonowanie formacji.
W końcowej części uzasadnienia organ przyznał, że faktem jest, iż Zarząd Zakładowego NSZZP woj. [...] stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 43 ust.3 ustawy o Policji pismami z dnia [...] marca
2022 r., nie wyraził zgody na zwolnienie S. S. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jednak w ocenie organu wobec przytoczonego orzecznictwa i poglądów doktryny odnoszących się do niniejszego zagadnienia, w tym przypadku pierwszeństwo w stosowaniu znajdują przepisy ustawy o Policji, zaś ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona tylko w takim zakresie w jakim nie koliduje ona z przepisami pragmatyki służbowej - ustawy o Policji.
W sytuacji zastosowania podstawy prawnej zwolnienia ze służby, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, kwestię związaną ze stanowiskiem strony związkowej w odniesieniu do zasadności zwolnienia ze służby w Policji w sposób wyczerpujący reguluje art. 43 ust. 3-6 ustawy o Policji. Przeciwne założenie, dające prymat regulacji wynikającej z ustawy o związkach zawodowych, w sytuacji braku zgody strony związkowej na zwolnienie ze służby funkcjonariusza objętego ochroną związkową, prowadziłby do pozostawienia w służbie policjanta, który nie legitymuje się wszystkimi wymogami przewidzianymi w ustawie o Policji, niezbędnymi do kontynuowania stosunku służbowego. Konstytuowałoby to szczególną bo uprzywilejowaną kategorię funkcjonariuszy, objętych ochroną związkową których partykularny interes miałby prymat względem interesu społecznego- interesu służby.
Od powyższego rozkazu personalnego S. S. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła:
1. naruszenie tj. art. 32 ust 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych poprzez bezzasadne odstąpienie od jego zastosowania w konsekwencji czego doszło do jej zwolnienia ze służby w Policji, mimo braku zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej;
2. naruszenie art 41 ust.2. pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego bezzasadne zastosowanie, co przejawiło się w błędnym przyjęciu iż w odniesieniu do niej istnieją przesłanki do zwolnienia jej ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zarówno przebieg służby, jak i postępowanie odwołującej nie kolidowało z celami i zadaniami Policji oraz nie uzasadniało uznania, iż dalsze pozostawanie przez funkcjonariusza na zajmowanym stanowisku stanowi realne zagrożenie dla dobra formacji;
3. naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym, niemającym odzwierciedlenia we wskazanym przepisie uznaniu, jakoby jej zwolnienie ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby miało by zastępować wyciągnięcie konsekwencji dyscyplinarnych w ramach prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, ze względu na jego prowadzenie z naruszeniem przepisów prawa.
4. przekroczenie zakresu uznania administracyjnego poprzez rezygnację z ustalenia i rozważenia okoliczności istotnych dla sprawy w szczególności dotyczących sfery działalności związkowej a nie służbowej.
Powołanym na wstępie rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2022 r. KGP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym rozkazie personalnym.
KGP podniósł ponadto, że czyn z art. 271 § 1 k.k., o który podejrzana jest S. S. dotyczy przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Przestępstwo z art. 271 k.k. jest określane jako poświadczenie nieprawdy lub fałszerstwo intelektualne, a przedmiotem ochrony w odniesieniu do przestępstwa stypizowanego w tym przepisie jest wiarygodność dokumentów. Czynnością zaś sprawczą czynu zabronionego z art. 271 k.k. jest "poświadczenie nieprawdy", które polega na wystawieniu dokumentu stwierdzającego okoliczności nieistniejące lub przeinaczające, lub też na zatajeniu prawdy, którą należało stwierdzić. Co istotne, sprawcą omawianego przestępstwa może być jedynie funkcjonariusz publiczny lub inna osoba uprawniona do wystawienia dokumentu.
Odnośnie natomiast czynu z art. 212 § 1 k.k., o którego popełnienie podejrzana jest S. S., organ zauważył, że choć należy on do kategorii przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego, to jednak w omawianej sprawie oskarżyciel publiczny, po złożeniu stosownego zawiadomienia, zdecydował o wszczęciu postępowania karnego i przedstawieniu stronie zarzutu popełnienia tego czynu. Tym samym postępowanie karne również w zakresie tego czynu toczy się obecnie z urzędu. Zgodnie z art. 60 § 1 k.p.k. w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia prywatnego prokurator wszczyna postępowanie albo wstępuje do postępowania już wszczętego, jeżeli wymaga tego interes społeczny. Interes społeczny w ściganiu przestępstw prywatnoskargowych zachodzi wówczas, gdy czyn przestępny godzi bezpośrednio nie tylko w chronione prawem interesy pokrzywdzonego, ale także w dobra ogólne. Zdaniem organu niezmiernie istotne jest również to, że k.p.k. nie daje prokuratorowi swobody w podjęciu decyzji o wszczęciu lub wstąpieniu do postępowania prywatnoskargowego, o ile wymaga tego interes społeczny. Zasada legalizmu wymaga od prokuratora aktywności w każdej takiej sytuacji. Wskazuje na to treść przepisu, wedle którego prokurator "wszczyna postępowanie albo przystępuje do postępowania", a nie "może wszcząć postępowanie lub przystąpić do takiego postępowania". Tym samym, w tej sprawie, nie może budzić wątpliwości, że w ocenie prokuratora, interes społeczny, ze względu na konieczność ochrony tego dobra prawnego, wymagał by czyn, którego dopuściła się S. S. został objęty skargą publiczną i był ścigany na równi z innymi przestępstwami umyślnymi ściganymi z oskarżenia publicznego.
Organ podniósł, że wszczęcie postępowania karnego przeciw S. S. wskazuje nie tylko na naruszenie przepisów prawa karnego ale przede wszystkim jest zaprzeczeniem etosu policjanta.
KGP przedstawił szeroką argumentację wskazującą na to, że zachowanie funkcjonariusza Policji, które prowadzi do przedstawienia mu wymienionych zarzutów, stanowi jaskrawy przykład lekceważącego traktowania funkcji, którą S. S. pełniła jako policjant, a także braku szacunku do tego zawodu oraz etosu z nim związanego. Zdaniem organu nie ma wątpliwości, że istnieje sprzężenie zwrotne pomiędzy społeczną oceną jednostki a postrzeganiem przez członków społeczeństwa organizacji, do której ona należy. Skutkuje to w konsekwencji negatywnym odbiorem Policji w oczach opinii publicznej. Powyższe nie tylko dyskredytuje wyżej wymienionego policjanta jako osobę o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), ale też naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie do pogodzenia jest stanowisko, które akceptowałoby sytuację, że osoba zatrudniona w formacji mającej za zadanie wykrywanie przestępstw i ściganie ich sprawców sama jest podejrzana o popełnienie czynu, którego dokonaniu powinna przeciwdziałać.
Organ wyjaśnił również, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego. Wskazał też, że o ile wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej czy też dyscyplinarnej winny być rozstrzygane na korzyść podejrzanego (obwinionego), o tyle te same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji, ze względu na jej ważny interes, co też nastąpiło w omawianej sprawie.
Organ wyjaśnił również, że pismem z dnia [...] lutego 2022 r. KWP wezwał stronę, na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, w terminie 3 dni od dnia doręczenia tego pisma, jak również pouczył o skutkach braku takiego wskazania. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r., zatytułowanym "Wniosek o wyrażenie zgody na przeglądnięcie akt postępowania administracyjnego", S. S. zażądała umożliwienia jej wglądu w akta przedmiotowej sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów. Ponadto stwierdziła, że w tej sprawie opinia zakładowej organizacji związkowej nie jest wymagana, lecz w jej ocenie, ma zastosowanie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych. Wskazała przy tym, że jest Przewodniczącą Zarządu [...] NSZZ Policjantów Komendy Powiatowej Policji w [...] oraz Wiceprzewodniczącą Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...]. Wobec powyższego zwolnienie jej ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mogło nastąpić bez zasięgnięcia opinii zakładowej organizacji związkowej.
Dalej organ wskazał, że niezależnie od powyższego pismem z dnia [...] lutego 2022 r. wystąpiono do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. [...] z prośbą o zajęcie stanowiska, stosownie do zapisów art. 32 ust. 11 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych, w przedmiocie zwolnienia S. S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, natomiast pismem z dnia [...] lutego 2022 r. wystąpiono do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia S. S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Pismem z dnia [...] marca 2022 r. Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] w [...], w odpowiedzi na pisma organu z dnia 22 i 25 lutego 2022 r., poinformował, że wskazany Zarząd, w wyniku przeprowadzenia głosowania, nie wyraził zgody na zwolnienie strony ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Stanowisko takie Zarząd zawarł także w wydanej na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji opinii z dnia [...] marca 2022 r.
KGP zaznaczył, że ustawa o Policji precyzyjnie określa procedurę obligującą do zasięgnięcia opinii organizacji związkowej. Strona jest uprawniona do wskazania takiej organizacji w terminie, o którym mowa w art. 43 ust. 4 ustawy o Policji. Po bezskutecznym upływie tego terminu wskazanie takiej organizacji przez stronę nie odnosi skutku prawnego. Organ administracyjny nie może natomiast dokonać wyboru za stronę. Wobec tego wystąpienie organu I instancji pismem z dnia [...] lutego 2022 r. do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia S. S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie może zostać uwzględnione, bowiem zarówno to wystąpienie, jak i stanowisko organizacji związkowej, nie są dopełnieniem procedury, o której mowa w art. 43 ust. 3 i 4 ustawy o Policji. Tym samym, w takiej sytuacji, bezsprzecznie zastosowanie ma przepis art. 43 ust. 6 ustawy o Policji.
Ponadto KGP wskazał, że przepisy ustawy o Policji dotyczące zwolnienia ze służby stanowią lex specialis względem art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Przepis art. 32 ustawy o związkach zawodowych stanowi gwarancję ochrony interesów związku zawodowego i realizacji jego celów statutowych przez zrzeszonych w nim działaczy. Ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i w sytuacji kolizji pomiędzy interesem społecznym (interesem służby, dobrem służby) indywidualny interes jednostki, mimo, że objętej ochroną związkową, musi ustąpić na rzecz wartości wskazanej jako pierwsza. Zdaniem organu przepis art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych znajduje niewątpliwie zastosowanie w takich sytuacjach, gdyby doszło do naruszenia obiektywnego interesu funkcjonariusza, gdy uzasadniona jest obrona tego funkcjonariusza przez związek zawodowy. Ochrona wynikająca z art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych nie jest bowiem przywilejem ściśle określonej grupy policjantów, lecz instrumentem umożliwiającym realizację celów ustawy o związkach zawodowych.
Zdaniem KGP zainicjowanie postępowania karnego (ad personam) przeciwko funkcjonariuszowi Policji skutkuje utratą przez niego podstawowego wymogu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, tj. nieposzlakowanej opinii. Zastosowanie przepisów ustawy o związkach zawodowych jest natomiast dopuszczalne wyłącznie, jeśli przepisy pragmatyki służbowej nie regulują danej kwestii w sposób odrębny. W sytuacji zastosowania podstawy zwolnienia ze służby w Policji wskazanej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, kwestię związaną ze stanowiskiem strony związkowej w odniesieniu do zasadności zwolnienia policjanta w sposób wyczerpujący reguluje przepis art. 43 ust. 3-6 ustawy o Policji. Przeciwne założenie, dające prymat regulacji wynikającej z ustawy o związkach zawodowych, w sytuacji braku zgody strony związkowej na zwolnienie ze służby funkcjonariusza objętego ochroną związkową, prowadziłoby do pozostawienia w służbie policjanta, który nie legitymuje się wszystkimi wymogami przewidzianymi w ustawie o Policji niezbędnymi do kontynuowania stosunku służbowego. Konstytuowałoby to szczególną, bo uprzywilejowaną kategorię funkcjonariuszy, objętych ochroną związkową, których partykularny interes miałby prymat względem interesu społecznego - interesu służby.
Na powyższy rozkaz personalny S. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozkazowi zarzuciła:
1. naruszenie art. 32 ust 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych poprzez bezzasadne odstąpienie od jego stosowania w konsekwencji czego doszło do jej zwolnienia ze służby w Policji, mimo braku zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej;
2. naruszenie art. 41 ust.2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym, niemającym odzwierciedlenia we wskazanym przepisie uznaniu, jakoby jej zwolnienie ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby miało by zastępować wyciągnięcie konsekwencji dyscyplinarnych w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych;
3. przekroczenie uprawnień poprzez stosowanie uznania administracyjnego mimo braku takiej możliwości w związku z obligatoryjnością stawania w tej sprawie dyspozycji art. 32 ust 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu organu I instancji,
a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawna zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił w niniejszej sprawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby.
Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
Pojęcie "ważny interes służby", o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ma charakter nieostry, niedookreślony, jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. Pozwala bowiem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści określenia "ważny interes służby" należy sięgnąć do przepisów określających cele i zadania Policji oraz status funkcjonariuszy tej formacji.
Zasadniczym powodem zwolnienia skarżącej z służby w oparciu o wskazaną wyżej podstawę prawną był fakt wszczęcia przez Prokuratora Rejonowego w [...]. postępowania przygotowawczego sygn. akt [...] o to, że skarżąca:
1. w dniu [...] marca 2021 roku w [...] zniesławiła funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] - M. J. B. J., E. M., A. K., P. P. oraz E. P. pomawiając ich w uchwale nr [...] Zarządu [...] NSZZ policjantów o to, że działając na niekorzyść związków zawodowych Policji, w sposób lekceważący odnoszą się do akcji związkowych, prowadzą pisemną agitację przeciw związkom zawodowym, zmuszają innych policjantów do podpisywania pism przeciw działalności związkowej innych policjantów, zapisali się do związków zawodowych na polecenie strony służbowej w haniebnych okolicznościach, co poniżało ich w opinii innych funkcjonariuszy i narażało na utratę zaufania potrzebnego do wykonywania zawodu policjanta oraz bycia członkiem związków zawodowych, tj. o czyn z art. 212 § 1 kk,
2. w dniu [...] marca 2021 roku w [...] będąc przewodniczącym Zarządu [...] poświadczyła nieprawdę w uchwale nr [...] Zarządu [...] NSZZ policjantów o wykluczeniu ze związków funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] - M. J., B. J., E. M., A. K., P. P. oraz E. P. poprzez wpisanie niezgodnie z prawdą że jest to uchwała Zarządu [...] NSZZP KPP [...] podjęta na posiedzeniu on-line w dniu [...] marca 2021 r, która to okoliczność miała znaczenie prawne, tj. o czyn z art. 271 § 1 kk.
Ponadto KWP wskazał, że wobec skarżącej równolegle z postępowaniem karnym toczy się postępowanie dyscyplinarne [...], albowiem popełnione przez skarżącą czyny, w tym jedno umyślne ścigane z oskarżenia publicznego stanowią jednocześnie delikty dyscyplinarne. Ponadto w dniu [...] lutego 2022 r. wobec skarżącej wszczęte zostało postępowanie dyscyplinarne, o czyn określony w art. 132 ust. 3 pkt 6 ustawy o Policji. Postępowanie to dotyczy działania skarżącej jako osoby pełniącej funkcję Przewodniczącej ZT NSZZP KPP w [...] i odnosi się do wytworzenia przez nią dokumentów, w których miała poświadczyć nieprawdę i użyć ich jako autentycznych podczas wyborów uzupełniających do Organów Związku, ponadto skarżąca miała sfałszować podpisy na deklaracjach oraz drukach kasowych KP oraz wykorzystać prywatny rachunek bankowy do wpłat za członków NSZZP oraz poświadczyć nieprawdę w raportach kasowych Zarządu [...] NSZZP KPP w [...], co miało mieć istotny wpływ na wyniki głosowania. Z rozkazu personalnego organu I instancji wynika, że w tej sprawie Wojewódzka Komisja Rewizyjna NSZZP woj. [...] skierowała zawiadomienie do Prokuratury, które z uwagi na łączność podmiotową w dniu [...] grudnia 2021 r. zostało dołączone do prowadzonego przez Prokuratora Rejonowego w [...]. śledztwa sygn. akt [...] celem łącznego prowadzenia.
W ocenie Sądu błędne jest przede wszystkim stanowisko organu wskazujące, że skarżąca w niniejszej sprawie nie mogła skorzystać z ochrony przewidzianej w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 854).
Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżąca pełni funkcję Przewodniczącej Zarządu [...] NSZZ Policjantów Komendy Powiatowej Policji w [...] oraz Wiceprzewodniczącą Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...]. Ponadto wymieniona został w uchwale Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r. o objęciu ochroną prawną, wydaną na podstawie art. 32 ust. 4 i 5 ustawy o związkach zawodowych.
Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może:
1) wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku prawnego ze wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z inną osobą wykonującą pracę zarobkową będącą członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnioną do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy,
2) zmienić jednostronnie warunków pracy lub wynagrodzenia na niekorzyść osoby wykonującej pracę zarobkową, o której mowa w pkt 1
- z wyjątkiem przypadku ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, a także jeżeli dopuszczają to przepisy odrębne.
Stosownie do treści art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych do spraw związkowych funkcjonariuszy Policji stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o Policji policjanci mogą zrzeszać się w związkach zawodowych, z tym że nie przysługuje im prawo do strajku. Stosownie do treści art. 67 ust. 2 ustawy o Policji przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263 oraz z 2021 r. poz. 1666) stosuje się odpowiednio, z tym że:
1) określone w przepisach prawa uprawnienia w sprawach indywidualnych przysługują zakładowej organizacji związkowej, jeżeli jej członkiem jest co najmniej jeden policjant inny niż ten, którego w danej sprawie reprezentuje zakładowa organizacja związkowa;
2) uprawnienie, o którym mowa w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, przysługuje związkowi zawodowemu, którego terytorialny zakres działania obejmuje co najmniej obszar terytorialnego działania komendanta wojewódzkiego Policji;
3) policjant może być członkiem międzyzakładowej organizacji związkowej, której zakresem działania objęte są wyłącznie jednostki organizacyjne Policji.
Słusznie organ wskazuje, że generalne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o związkach zawodowych do praw związkowych funkcjonariuszy służb mundurowych oznacza, że przepisy tej ustawy mogą być stosowane wprost lub mogą być modyfikowane w celu dostosowania ich treści do specyfiki zatrudnienia w służbach mundurowych. Niekiedy zaś przepisy ustawy o związkach zawodowych nie będą mogły być stosowane ze względu na ich bezprzedmiotowość lub też ze względu na ich sprzeczność z celami, jakie realizują pragmatyki służb mundurowych.
Istotną regulację dającą wskazówkę do tego, czy art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych może mieć w ogóle zastosowanie w przypadku stosunków służbowych policjantów zawiera art. 67 ust. 6 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjant pełniący służbę na stanowisku, dla którego ustawa przewiduje powołanie, a także policjant mianowany na stanowisko dyrektora komórki organizacyjnej, zastępcy dyrektora komórki organizacyjnej albo naczelnika, nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych oraz nie podlega ochronie, o której mowa w art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
Z woli ustawodawcy reguły określone art. 32 ustawy o związkach zawodowych, w tym dotyczące m.in. ochrony działaczy związkowych, nie znajdują zastosowania wyłącznie do policjantów pełniących służbę na stanowisku, dla którego ustawa o Policji przewiduje powołanie a także mianowanych na stanowiska dyrektora komórki organizacyjnej zastępcy dyrektora komórki organizacyjnej albo naczelnika. A contrario - do wszystkich innych funkcjonariuszy, zasady określone w art. 32 ustawy o związkach zawodowych znajdują zatem zastosowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2761/21, orzeczenie.nsa.gov.pl).
Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, nakaz odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych oznacza, że przepis art. 32 ust. 1 do ust. 4 ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których organ Policji może, ale nie musi, zwolnić Policjanta ze służby (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r.,
I OSK 497/12, orzeczenie.nsa.gov.pl, por. również Ł. Czebotar i in., Ustawa o Policji. Komentarz, Lex, tezy do art. 32).
Analizując dalej tę kwestię należy ocenić, czy ochrona przewidziana w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych obejmuje również policjantów zwalnianych ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii zakładowej organizacji związkowej reprezentującej policjanta. Policjant może wskazać zakładową organizację związkową, o której mowa w ust. 3, w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania w sprawie wskazania takiej organizacji (art. 43 ust. 4). Zakładowa organizacja związkowa, o której mowa w ust. 3, sporządza opinię w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku o sporządzenie opinii (art. 43 ust. 5). W przypadku, gdy policjant w terminie, o którym mowa w ust. 4, nie wskazał zakładowej organizacji związkowej albo zakładowa organizacja związkowa w terminie, o którym mowa w ust. 5, nie przekazała opinii, zwolnienie policjanta ze służby może nastąpić bez zasięgnięcia opinii zakładowej organizacji związkowej (art. 43 ust. 6).
W ocenie Sądu regulacje zawarte w art. 43 ust. 3-6 ustawy o Policji nie wyłączają możliwości objęcia ochroną przewidzianą w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych tzw. działaczy związkowych. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 32 ustawy o związkach zawodowych i przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji regulują dwa odrębne tryby. Co więcej, przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji dotyczy wszystkich policjantów, natomiast art. 32 ustawy o związkach zawodowych dotyczy wyłącznie działaczy związkowych (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych w zakresie swojej regulacji stanowi lex specjalis w stosunku do art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 67 ust. 2 w zw. art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Błędnie bowiem stwierdziły, że funkcjonariusze Policji, będący jednocześnie działaczami związkowymi, zwalniani ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie korzystają z ochrony przewidzianej w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.
Zwrócić ponadto należy uwagę, że problematyka ochrony działaczy związkowych była wielokrotnie analizowana w piśmiennictwie i orzecznictwie Sądu Najwyższego. Ogólne tezy wypracowane w odniesieniu do prawa pracy znajdują zastosowanie także w przypadkach takiej ochrony przysługującej działaczom związkowym w Policji. Celem art. 32 ust. 1 (i ust. 2) ustawy o związkach zawodowych jest wspieranie i ochrona wolności związkowej poprzez gwarancję trwałości stosunku pracy pracowników prowadzących działalność związkową. Gwarancja ta służy przede wszystkim ze względu na działalność związkową prowadzoną przez danego pracownika i koncentruje się na ochronie interesów zbiorowych pracowników. Natomiast interes osobisty chronionego działacza pozostaje na drugim planie i jest pochodną interesu zbiorowego (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 9 maja 2006 r., II PK 260/05, LEX nr 513009; z 11 września 2001 r., I PKN 619/00, OSNP 2003 Nr 16, poz. 376).
W doktrynie prawa pracy zwraca się uwagę, że przepis art. 32 ustawy o związkach zawodowych ma na celu zapewnienie działaczowi związkowemu poczucia bezpieczeństwa socjalnego, a w ten sposób zapewnienie niezależności wobec pracodawcy w zakresie reprezentowania i obrony praw pracowników. Twierdzi się przy tym, że intencją ustawodawcy jest, aby ochrona nie wykraczała poza rzeczowo uzasadnioną potrzebę i nie przeradzała się w postać nieusprawiedliwionego społecznie i gospodarczo przywileju (por. W. Sanetra: Dylematy ochrony działaczy związkowych przed zwolnieniem z pracy, PiZS 1993 nr 3, s. 33). W myśl wyroku SN z 26 listopada 2003 r. (I PK 616/02, LEX nr 106935, teza 2) celem ochrony działacza związkowego jest wyłącznie zagwarantowanie mu niezależności w wypełnianiu jego funkcji, a przepisy wyznaczające zakres tej ochrony mają charakter regulacji szczególnej i muszą być wykładane ściśle. Działalność związkowa nie może być pretekstem do nieuzasadnionego uprzywilejowania pracownika w sferach niedotyczących sprawowania przez niego funkcji (por. wyrok SN z 7 czerwca 2018 r., II PK 90/17). Powyższy przepis wprowadza szczególny rodzaj ochrony trwałości stosunku pracy działaczy związkowych, którego przyczyną byłaby przynależność związkowa. Nie oznacza to jednak, że osoby te stoją ponad prawem. Celem ochrony działaczy związkowych jest zagwarantowanie im niezależności w wykonywaniu funkcji, a nie tworzenie specjalnego "immunitetu". Prowadzenie działalności związkowej nie może być pretekstem do nieuzasadnionego uprzywilejowania pracownika w zakresie niedotyczącym sprawowania przez niego funkcji. Jeżeli zatem czynności te nie są związane ze sprawowaną funkcją, to zachowanie w tym zakresie nie podlega ochronie z tytułu sprawowania funkcji. Inne rozumienie zasady ochrony trwałości stosunku pracy związkowców byłoby dyskryminujące dla pozostałych pracowników, którzy nie są członkami związku albo nie sprawują w nim żadnych funkcji. Nie można zatem inaczej traktować działacza, który swoim zachowaniem narusza zasady współżycia społecznego (art. 8 k.p.). W sytuacji, gdy pracownik w sposób rażący narusza swoje obowiązki pracownicze, brak zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie niweczy możliwości skutecznego rozwiązania z nim stosunku pracy przez pracodawcę, gdyż taki brak zgody należy uznać za sprzeczny z art. 8 k.p. (por. wyrok SN z 13 maja 1998 r., I PKN 106/98, OSNP 1999, nr 10, poz. 336). W innym orzeczeniu SN wskazał, że z ustawowej gwarancji ochrony stosunku pracy nie powinien korzystać działacz związkowy, któremu można zarzucić ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych i nadużywanie funkcji związkowej dla ochrony przed uzasadnionymi sankcjami prawa pracy (por. wyrok SN z 12 września 2000 r., I PKN 23/00, OSNP 2002, nr 7, poz. 160). Ochrona powinna bowiem służyć tylko przed ponoszeniem konsekwencji wykonywania funkcji związkowych. Nie może mieć jednak zastosowania w razie naruszenia obowiązków pracowniczych.
Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I PK 163/09 (Lex nr 132454) wskazano m.in., że "Celem art. 32 ustawy o związkach zawodowych, który stanowi na płaszczyźnie prawa krajowego realizację dyrektywy sformułowanej w art. 1 Konwencji MOP Nr 135, jest jedynie zapewnienie działaczom związkowym skutecznej ochrony przed wszelkimi aktami krzywdzącymi, włącznie ze zwolnieniem z pracy, podjętymi ze względu na ich przynależność związkową lub uczestnictwo w działalności związkowej. Ratio tego przepisu nie polega natomiast na przyznawaniu ochrony tym, którzy pod pozorem owej działalności, domagają się stabilizacji zatrudnienia (...)".
Zasadnicza zgodzić się należy z organem, że pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że policjant, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, traci przymiot "nieposzlakowanej opinii". Zatem utratę tego przymiotu nie powoduje wyłącznie karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem samo podejrzenie o popełnienie przestępstwa świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13; z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1715/13; z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1738/07; publ. j.w.).
Nie można jednak nie dostrzec, że zarzucane skarżącej czyny związane są z jej działalnością związkową. Skarżąca miała się bowiem ich dopuścić bądź przy wydawaniu uchwały nr [...] Zarządu [...] NSZZ Policjantów bądź też podczas wyborów uzupełniających do organów Związku. Ponadto jeden tych z tych czynów ścigany jest z oskarżenia prywatnego. W związku z tym w sprawie należało rozważyć, czy biorąc pod uwagę charakter zarzucanych skarżącej czynów objęcie ją ochroną przewidzianą w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych stanowiłoby w tym przypadku nieuzasadnione uprzywilejowanie, pamiętając przy tym, że celem ochrony działaczy związkowych jest zagwarantowanie im niezależności w wykonywaniu funkcji oraz że ochrona ta ma służyć przede wszystkim przed ponoszeniem konsekwencji wykonywania funkcji związkowych. Jak już bowiem wskazano wyżej prowadzenie działalności związkowej nie może być pretekstem do nieuzasadnionego uprzywilejowania pracownika w zakresie niedotyczącym sprawowania przez niego funkcji. Tego rodzaju rozważań zabrakło zaś w wydanych w sprawie rozkazach personalnych. Jest to o tyle istotne uchybienie albowiem w niniejszej sprawie prowadzone przez prokuratora postępowanie dotyczy czynów, które miały być popełnione w związku ze sprawowaniem przez skarżącą jej funkcji (por. wyrok NSA z dnia III OSK 2901/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że w sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie rozważyły bowiem w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy. Nie dokonały wyczerpującej oceny charakteru czynów zarzucanych skarżącej w kontekście tego, czy związane są one ze sprawowaną przez nią funkcją i w związku z tym, czy skarżącą należało objąć ochroną przewidzianą w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Uchybienia te świadczą o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. nakazują należycie umotywować podjęte rozstrzygnięcie.
W tej sytuacji zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu organu I instancji.
Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ skarżąca na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a. nie miała obowiązku uiszczania kosztów sądowych i nie wykazała ich poniesienia.