II SA/Wa 991/19

II SA/Wa 991/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2596/21 - Postanowienie NSA z 2023-02-28
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 288
art. 15c; art. 22a; art. 24a; art. 8a; art. 136
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. odmówić wyłączenia stosowania wobec J. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową".
W uzasadnieniu decyzji organ nadmienił, że J. W. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ww. ustawy. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazał, iż w dniu [...] grudnia 1984 r. został przyjęty do służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w K. Z uwagi na bardzo dobrą znajomość języka francuskiego został skierowany do pracy w Wydziale Paszportów na stanowisko inspektora Sekcji Cudzoziemców. W 1990 r. wnioskodawca otrzymał propozycję kontynuowania służby w organach bezpieczeństwa bez konieczności weryfikacji i rozpoczął pełnienie obowiązków w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. W 1995 r. funkcjonariusz został zakwalifikowany do udziału w misjach pokojowych ONZ. W kolejnych latach dwukrotnie był oddelegowany do służby w B. i H. w ramach polskiej grupy policyjnej w Międzynarodowych Siłach Policyjnych ONZ. Uczestniczył także w misji pokojowej w K. Ww. podnosi, iż długotrwały pobyt w warunkach skoszarowania - w ciągłym stresie i gotowości, odbił się negatywnie na jego zdrowiu. Strona przeszła na emeryturę w 2010 r.
Wnioskodawca stwierdził, że swoje obowiązki wykonywał starannie i uczciwie – zarówno przed, jak i po roku 1990.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w treści decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nadmienił, że J. W. został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. w dniu [...] stycznia 2010 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym skarżącemu nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.
Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 1 grudnia 1984 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 5 lat i 8 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat, 1 miesiąc i 4 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] stycznia 1982 r. do dnia [...] grudnia 1982 r., tj. 11 miesięcy i 18 dni.
Ze zgromadzonych dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, obejmujących materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...] (znak pisma: [...]), nie wynika, aby funkcjonariusz nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że strona w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Ponadto w analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Jednocześnie poinformowano, iż wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na; 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Wskazane w ww. artykule przesłanki, zdaniem organu, muszą być spełnione łącznie.
Przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Omawiany art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony szczegółowo, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.
Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję Jednak opierając się na wykładni językowej, należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.
Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową organ podkreślił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.
Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy wspomnianego powyżej słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Zaznaczenia wymaga, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.
Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy, zdaniem organu, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, warunkującego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, organ wskazał, że w jego ocenie spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że całkowity okres pełnionej przez J. W. służby wynosi 25 lat, 1 miesiąc i 4 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 5 lat i 8 miesięcy, co stanowi około 23% całego okresu służby. Zdaniem organu nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa.
W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez J. W. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczenia wymaga, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Reasumując, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie z wniosku J. W. nie zostały spełnione przesłanki, pozwalające na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, które umożliwiłyby wyłączenie stosowania względem wnioskodawcy dyspozycji art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.
J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2019 r.
Skarżący zarzucił wskazanej decyzji rażącą obrazę przepisów prawa materialnego: – art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż:
1) krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego, ale również okres życia Skarżącego i przyczyny odejścia skarżącego ze służby.
2) rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określnie "w szczególności" oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Skarżący zarzucił też organowi obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na:
1) nieprzeprowadzeniu w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Komendanta Głównego Policji dot. przebiegu służby, z której to wynika, iż skarżący wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem;
2) nieuwzględnieniu okoliczności powoływania skarżącego na coraz wyższe stanowiska służbowe i otrzymania odznaczeń;
3) nieuwzględnieniu utraty zdrowia przez skarżącego wskutek służby, co wskazuje, iż skarżący wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia;
4) ustaleniu, iż okres 5 lat i 8 miesiący pełnienia służy w totalitarnym państwie jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia, jak i w skali całej służby, okres ten jest krótkotrwały.
Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący wskazał, iż pełnił służbę wyłącznie przez okres 5 lat i 8 miesięcy przed 1990 r., co w stosunku do całego okresu służby wynosi 22,6% okresu służby przed 1990 r. Wobec powyższego uznać należy, iż służba przed 1990 r. była krótkotrwała.
Od 1990 r., skarżący pełnił obowiązki służbowe w różnych komórkach organizacyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w K., głównie w pionie Prewencji.
W 1995 r. został zakwalifikowany do udziału w misjach pokojowych ONZ (jako pierwszy funkcjonariusz KWP w K.). W latach 1996-99 skarżący był dwukrotnie delegowany do służby w składzie polskiego kontyngentu policyjnego w ramach międzynarodowych sił policyjnych ONZ w B. i H. Zdobyte wówczas doświadczenie na odpowiedzialnych stanowiskach (od zastępcy dowódcy stacji [...] w G. do zastępcy szefa [...] w D. w 1998 r.), a także bardzo dobra znajomość języka angielskiego i serbsko- chorwackiego, było podstawą do oddelegowania skarżącego na kolejną misję pod egidą ONZ, w składzie grupy dowodzenia Jednostki Specjalnej [...] ([...]) realizującej zadania specjalne w K. W trakcie 14-miesięcznej służby od października 2000 r., do grudnia 2001 r., w warunkach nadzwyczajnych (pełna gotowości bojowa), skarżący był zawsze na pierwszej linii, wraz z pododdziałem antyterrorystycznym. Za udział w misjach był trzykrotnie odznaczony medalem ONZ.
Długotrwały pobyt w warunkach skoszarowania, w ciągłym stresie i permanentnej gotowości, odbiły się negatywnie na stanie zdrowia psychicznego i fizycznego skarżącego. Po powrocie z K. skarżący nigdy nie odzyskał równowagi psychicznej ani też fizycznej. W 2010 r. Komisja Lekarska MSWiA orzekła u skarżącego trzecią grupę inwalidztwa, w związku ze służbą. W 2013 r., skarżącemu przyznano na stałe rentę.
Funkcjonariusz podkreślił, że w przedmiotowej sprawie z całą pewnością zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Wypada zgodzić się z stanowiskiem organu, który wskazuje, iż zachodzi on w przypadku osoby, która legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi ją na tle innych funkcjonariuszy. Organ jednak niezasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Uzasadnione było wskazanie przez organ, na czym miałyby polegać owe wybitne osiągnięcia. Wydaje się bowiem, iż skarżący jest wręcz idealnym przykładem, ilustrującym przykładną, wręcz wybitną służbę, o czym świadczą przyznane wyróżnienia oraz odznaczenia.
W przedmiotowej sprawie organ wybiórczo rozpatrzył materiał dowodowy. Jedynym dokumentem na podstawie którego zastosowano art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej było pismo Instytutu Pamięci Narodowej – informacja o przebiegu służby. Skarżący nigdy nie pełnił funkcji związanej z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom, nie podziela do dziś utrwalonej przez PZPR wówczas dyktatury, a w 1990 r. przeszedł pozytywną weryfikację i ocenę przydatności do służby.
W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a.").
Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.
Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie
z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.
W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdująca zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą – użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).
Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] "System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na zwrotach niedookreślonych, nieostrych, ocennych. Interpretacja tych zwrotów, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) w uzasadnieniu decyzji jest obligatoryjne.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu jej interpretacji. W przypadku zwrotów nieostrych (niedookreślonych) mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, publ. CBOSA).
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wymienia, w ocenie Sądu, trzy przesłanki konieczne do jego zastosowania. Przesłanki te zawierają w sobie pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek".
W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że w wypadku zastosowania przez ustawodawcę w akcie normatywnym zwrotów niedookreślonych to na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy administracyjnej. Bez zdefiniowania przez organ pojęć niedookreślonych Sąd nie ma możliwości przeanalizowania toku rozumowania organu, który doprowadził go do konkretnych wniosku i dlatego też decyzja taka nie poddaje się kontroli Sądu. W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.
Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Innymi słowy z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia.
W analizowanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, chociaż nieco lakoniczne, spełnia, zdaniem Sądu, powyższe wymogi. W uzasadnieniu decyzji z dnia 1 marca 2018 r. organ wskazał bowiem, że skarżący nie spełnił przesłanki "krótkotrwałości służby" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat i 8 miesięcy, co stanowi 23% całego okresu służby, który obejmuje okres 25 lat 1 miesiąca i 4 dni. Organ dokonał trafnej interpretacji pojęcia "krótkotrwałości służby", wskazując, iż zarówno w ujęciu bezwzględnym (tj. długości tego okresu), jak i ujęciu proporcjonalnym (tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby), czasu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały, epizodyczny czy też przejściowy.
Zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa, gdyż okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynoszący 5 lat i 8 miesięcy i stanowiący 23% całego okresu służby nie może zostać oceniony jako "krótkotrwały". Okres ten stanowi bowiem prawie jedną czwartą całej drogi zawodowej skarżącego jako funkcjonariusza w organach państwowych, nie jest on zatem chwilowy, niedługi, trwający krótko czy epizodyczny. Nie ma też, w ocenie Sądu, podstaw, by uznać, że informacja IPN o przebiegu służby skarżącego nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. jest wadliwa.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w okresie od grudnia 1984 r. do [...] lipca 1990 r. pełnił służbę na stanowisku inspektora w Wydziale Paszportów WUSW w K. (karty 48-46 akt administracyjnych sprawy). Okoliczności tej skarżący zresztą nie zaprzecza. Stosownie natomiast do art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. b tiret trzecie ustawy zaopatrzeniowej okres służby w Biurze Paszportów, od dnia 1 kwietnia 1964 r., zaliczony został do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.
Jak to zostało powyżej wyjaśnione, przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Biorąc zatem pod uwagę, iż skarżący nie spełnił przesłanki "krótkotrwałości służby" na rzecz państwa totalitarnego, stwierdzić należy, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja nie narusza prawa. Organ trafnie przyjął, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r.
Odnosząc się z kolei do przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", stwierdzić należy, iż organ nie kwestionuje spełnienia tej przesłanki. Brak dowodów na pełnienie przez skarżącego służby z narażeniem życia i zdrowia, nie ma wpływu, zdaniem Sądu, na ocenę tej przesłanki. Jest to bowiem jedynie dodatkowa okoliczność, którą należy wziąć pod uwagę, o ile występuje w danym przypadku. Brak udowodnienia tej okoliczności nie może uzasadniać twierdzenia, że skarżący nie wykonywał w sposób rzetelny zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Niespełnienie przez skarżącego przesłanki krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa czyni jednakże dalsze rozważania w kwestii "szczególnie uzasadnionego przypadku" zbędnymi. Przesłanka ta winna bowiem być przedmiotem szczegółowych rozważań i pogłębionej analizy organu, gdy funkcjonariusz łącznie spełnił dwie pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Z tego też powodu Sąd przyjął, iż zarzuty skarżącego, dotyczące przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.