II SA/Wa 985/07

II SA/Wa 985/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2007-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Mierzejewska /przewodniczący/
Jarosław Trelka /sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras
Symbol z opisem
6262 Radni
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OZ 1305/07 - Postanowienie NSA z 2007-12-20
II OSK 1354/08 - Wyrok NSA z 2008-11-27
II OZ 1294/07 - Postanowienie NSA z 2007-12-20
Skarżony organ
Prezydent Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 24b ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
II SA/Wa 985/07 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 27 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Rady Dzielnicy [...]W. z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 2007 r. Rada Dzielnicy B. [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy B. [...] ("uchwała"). Jej podstawą był art. 190 ust. 1 punkt 2a oraz ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w związku z art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Treścią uchwały było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego A. J. (§ 1 uchwały), a jej podstawą faktyczną – stwierdzone przez Radę naruszenie przez tego radnego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem pracy w Urzędzie [...] Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. W lakonicznym uzasadnieniu uchwały Rada uznała, że radny naruszył ten zakaz poprzez świadczenie pracy na rzecz Urzędu [...], w ramach stosunku pracy, w okresie po wyborze na radnego w czasie udzielonego urlopu bezpłatnego od [...] listopada 2006 r.
Skarżący A. J. w dniu [...] marca 2007 r. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Rada Dzielnicy B. [...] odmówiła uwzględnienia wezwania z [...] marca 2007 r.
W dniu [...] maja 2007 r. A. J. wniósł skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga została oparta o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzucił on zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, polegające na jego niezastosowaniu, a także rażące naruszenie art. 190 ust. 1 punkt 2a tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 24b ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 punkt 2a Ordynacji wyborczej, poprzez dokonanie interpretacji tych przepisów z pominięciem art. 163 i 169 Konstytucji oraz § 85 ust. 3 Statutu Gminy W. – B. (uchwała nr [...] Rady Gminy W. – B. z [...] marca 2002 r. stosowana w związku z art. 19 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Wskazał też, że organ podjął uchwałę z naruszeniem § 21 ust. 3 Statutu - została ona podjęta pod nieobecność zainteresowanego, choć prawidłowo uzasadnił on swoją nieobecność. Naruszono też § 12 ust. 2 Statutu, gdyż projekt uchwały nie zawierał wymaganego uzasadnienia.
W ocenie skarżącego nie naruszył on zakazu łączenia mandatu radnego ze świadczeniem pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat (art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wskazał, że w okresie od [...] grudnia 2003 r. do [...] grudnia 2006 r. pozostawał w stosunku pracy z Urzędem [...] na stanowisku zastępcy burmistrza Dzielnicy B., na dowód czego załączył umowę o pracę. W dniu [...] listopada 2006 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 24b ust. 1 zdanie 2 ustawy samorządowej, wystąpił o udzielenie mu urlopu bezpłatnego. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie - Prezydent [...] udzielił mu urlopu od dnia [...] listopada 2006 r. na czas sprawowania mandatu radnego dzielnicowego. W dniu [...] grudnia 2006 r., w związku z wyborem nowego zarządu Dzielnicy B., skarżący przestał pełnić funkcję zastępcy burmistrza, co było konsekwencją § 85 ust. 3 Statutu. Art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej stanowi tymczasem, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 punkt 2a, to zobowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Ślubowanie skarżący złożył w dniu [...] listopada 2006 r., zatem na zaprzestanie działalności lub funkcji miał czas do [...] lutego 2007 r. Nawet więc gdyby skarżący istotnie wykonywał pracę po dniu wyboru na radnego, to uchwała została podjęta przedwcześnie. Funkcję zastępcy burmistrza skarżący utracił jednak z mocy prawa już [...] grudnia 2006 r., tj. wraz z wyborem nowego zarządu, czyli przed upływem terminu określonego w art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej.
Ponadto skarżący ocenił, że pełniąc funkcję zastępcy burmistrza był stroną dwóch różnych stosunków prawnych: organizacyjnoprawnego stosunku członkostwa w zarządzie dzielnicy, a jednocześnie stosunku pracy nawiązanego z Urzędem [...]. Obydwa te stosunki mają inną treść. Treścią pierwszego jest wykonywanie czynności wykonawczych na podstawie przepisów ustrojowych, zaś drugiego – wykonywanie odpłatnej pracy na rzecz pracodawcy pod jego kierownictwem, stosownie do art. 22 § 1 Kodeksu pracy. Istotą stosunku pracy jest wykonywanie pracy za wynagrodzeniem, zaś skarżący pozostawał na urlopie bezpłatnym. Podstawą czynności skarżącego po dniu [...] listopada 2006 r. nie był więc stosunek pracy, lecz stosunek członkostwa w organie wykonawczym dzielnicy. Obowiązek takiego działania skarżącego po [...] listopada 2006 r. wynikał z przepisów nadrzędnych nad art. 24b ust. 1 zdanie 1 ustawy samorządowej, tj. z przepisów ustrojowych. Są to art. 163 i 169 Konstytucji, które nakładają na organy wykonawcze gmin określone obowiązki i zadania publiczne. Z art. 6 ustawy o ustroju m.st. Warszawy wynika, że organem wykonawczym w dzielnicy W. jest zarząd. Brak możliwości działania zarządu dzielnicy W. oznaczałby brak realizacji zadań samorządu określonych i nałożonych przez Konstytucję i ustawy, co prowadziłoby do braku wykonywania władzy publicznej. Przy czym, jak zauważył skarżący, o ile kadencja rad dzielnic została określona w art. 9 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, zwanej też dalej "ustawą warszawską", to brak jest regulacji dotyczącej kadencji zarządu dzielnicy. Kwestię tę reguluje jednak Statut w § 85 ust. 3 stanowiąc, że poprzedni zarząd działa aż do wyboru nowego. Skarżący miał więc obowiązek wykonywania swojej funkcji aż do [...] grudnia 2006 r. W przeciwnym razie Dzielnica B. nie mogłaby działać poprzez swój ustawowy organ wykonawczy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy warszawskiej, zarząd dzielnicy nie może liczyć mniej niż 3 członków, a tyle właśnie liczył zarząd, którego członkiem był skarżący. Interpretacja przepisów przyjęta przez radę prowadzić musi radnego, który wcześniej był członkiem zarządu dzielnicy, do dylematu, czy naruszyć § 85 ust. 3 Statutu, czy też art. 24b ust. 1 zdanie 1 ustawy samorządowej. Taki dylemat nie powstaje jednak, jeśli uwzględni się art. 190 ust. 5 Ordynacji, ustanawiający termin 3 miesięcy od ślubowania na zaprzestanie działalności lub funkcji.
Jako kolejny zarzut skarżący podał, że art. 8 ust. 12 ustawy warszawskiej nakazuje stosować odpowiednio do radnych dzielnic przepisy dotyczące radnych gminy. Wskazując na cele normy art. 24b ustawy samorządowej skarżący uznał, że odpowiednie stosowanie tego przepisu do radnych dzielnicy warszawskiej, zmusza do uwzględnienia specyfiki dzielnicy. Niektóre przepisy ustawy samorządowej bez wątpienia mają zastosowanie też do radnego dzielnicy, ale do zastosowania art. 24b tej ustawy do takiego radnego podchodzić należy bardzo ostrożnie. W przypadku rady dzielnicy i radnego dzielnicowego nie zachodzą takie same relacje, jak w przypadku radnego W. i Urzędu [...]. Nie istnieje bowiem urząd dzielnicy, lecz w danej dzielnicy funkcjonuje Urząd [...] dla tej dzielnicy z delegaturami biur tego Urzędu. Pomiędzy radnym dzielnicy, a Urzędem [...], nie zachodzą relacje mogące stawiać w wątpliwość obiektywizm radnego dzielnicowego, czy też stwarzające niebezpieczeństwo korupcji. Takie natomiast względy (uniknięcie niebezpieczeństwa korupcji i kształtowania przez radnego gminnego własnej sytuacji faktycznej i prawnej) legły u podstaw art. 24b ustawy samorządowej. W efekcie skarżący ocenił, że przepis ten w ogóle nie ma zastosowania do radnego dzielnicy. Gdyby jednak przepis ten nawet stosował się, to skarżącego nie łączył z [...] żaden stosunek pracy, ani inny stosunek cywilnoprawny, gdyż od [...] listopada 2006 r. skarżący przebywał na bezpłatnym urlopie. Stosunek pracy był więc zawieszony, a jego podjęcie, zgodnie z art. 11 Kodeksu pracy, wymagałoby zgodnego oświadczenia obydwu stron lub odpadnięcia podstawy zawieszenia.
Skarżący podał ponadto, że stosownie do § 21 ust. 3 Statutu, Rada Dzielnicy rozpatruje sprawy osobowe w obecności zainteresowanego, chyba że nie przybył on na sesję pomimo zawiadomienia i nie usprawiedliwił swojej nieobecności, albo nieobecność usprawiedliwiona trwa dłużej, niż 2 miesiące. W dniu [...] lutego 2007 r. skarżący nie był obecny na sesji rady, a jego nieobecność była usprawiedliwiona – był nieobecny z powodu choroby. Sprawa stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest sprawą osobową.
W końcu skarżący zauważył, że zgodnie z § 12 ust. 2 Statutu, nie nadaje się biegu projektom uchwał, które nie zawierają uzasadnienia. Uzasadnienie uchwały, a wcześniej jej projektu, zostało co prawda dołączone, ale jest ono bardzo lakoniczne, nie ma zwłaszcza części faktycznej. Znajdując tu analogię do wadliwych, z powodu lakoniczności, uzasadnień decyzji administracyjnych i powołując wyroki sądów administracyjnych dotyczących tej kwestii, skarżący ocenił, że uchwała jest nieważna, gdyż narusza Statut. Zauważył, że nieco bardziej rozbudowaną argumentację faktyczną organ podał w uchwale z [...] kwietnia 2007 r. odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Otóż organ wskazał w niej na pisemne stanowisko Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. - Prezydent ocenił, że skarżący naruszył zakaz łączenia mandatu z pełnieniem funkcji lub wykonywaniem działalności. Stanowisko Prezydenta jest jednak, jak zauważył skarżący, bez żadnego znaczenia prawnego, dlatego kuriozalne jest powoływanie się na to stanowisko, a i tak nie w zaskarżonej uchwale, lecz w uchwale z [...] kwietnia 2007 r. Uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego jest wyłączną kompetencją rady dzielnicy.
Interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały polega, w jego ocenie, na tym, że uchwała pozbawia go prawa do pełnienia funkcji publicznej, wyrażonego w art. 33 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Rada Dzielnicy B. [...], reprezentowana przez Przewodniczącego, wniosła o jej oddalenie. Organ ocenił, że skarżący naruszył zakaz określony w art. 24b ustawy samorządowej. Nie ma znaczenia, że chodzi w sprawie o radnego dzielnicowego, a nie radnego gminy, gdyż nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż art. 24a i 24b ustawy samorządowej odnoszą się w różnym stopniu i zakresie do radnych gminnych i radnych dzielnicowych – gdyby tak miało być, to bezprzedmiotowe byłoby odesłanie zawarte w art. 8 ustawy warszawskiej, dowolne też byłoby ustalenie obowiązywania wobec radnych dzielnicy art. 24a, art. 24f, a nie art. 24b ustawy samorządowej. Radny dzielnicowy nie może wykonywać pracy także w okresie udzielonego urlopu bezpłatnego. Zakaz z art. 24b zaczyna się od 7 dnia od ogłoszenia wyników wyborów.
W ocenie organu w sprawie nie ma zastosowania art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy radny w chwili wyboru wykonywał pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej w urzędzie danej jednostki samorządowej, lub na stanowisku kierownika albo zastępcy kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej. Mamy wówczas do czynienia z "wykonywaniem określonej w odrębnych przepisach działalności" lub pełnieniem funkcji kierownika lub jego zastępcy w rozumieniu art. 190 ust. 1 punkt 2a Ordynacji. W takich wypadkach radny powinien, stosownie do art. 190 ust. 5, zaprzestać działalności w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania. Ustawa samorządowa wskazuje przypadki takich zakazanych działalności: działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego albo członkostwo we władzach spółek handlowych z udziałem osób prawnych jednostki samorządu terytorialnego (art. 24e ust. 1 i art. 24f ust. 1 i 2 ustawy samorządowej). W art. 24b tej ustawy mowa jest natomiast o zakazie wykonywania przez radnego funkcji pracownika samorządowego. W tym przypadku nie mamy do czynienia z "zaprzestaniem działalności" lub "zrzeczeniem się funkcji", ale z wnioskiem o udzielenie urlopu bezpłatnego. W art. 24b ustawy samorządowej zastosowano więc termin 7 dni od ogłoszenia wyborów, a w art. 190 ust. 5 Ordynacji – termin 3 miesięcy od złożenia ślubowania. Art. 24b ustawy samorządowej dotyczy wyłącznie tej sytuacji, gdy radny przed uzyskaniem mandatu wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę – taki przypadek zaszedł w niniejszej sprawie i dlatego tylko ten przepis ma w sprawie zastosowanie. Skarżący wykonywał pracę (a nie tylko pozostawał w stosunku pracy) w czasie, kiedy obowiązywał go zakaz świadczenia takiej pracy. Potwierdzają to dokumenty załączone do odpowiedzi organu na skargę.
Organ nie zgodził się też z zarzutem, iż powstrzymanie się od świadczenia pracy przez skarżącego, pozbawiłoby Dzielnicę możliwości realizacji jej zadań. Członkowie zarządu dzielnicy wszystkie czynności wykonywali na podstawie udzielonych przez Prezydenta pełnomocnictw, istnieli też pełnomocnicy Prezydenta niewchodzący w skład zarządu dzielnicy. Wykonywanie pracy w ramach stosunku pracy należy więc odróżnić od wykonywania funkcji w zarządzie dzielnicy. Zarząd dzielnicy nie posiadał kompetencji do samodzielnego załatwiania spraw, brak bowiem było statutu W., który określałby kompetencje dzielnicy i jej organu wykonawczego, zaś zakres kompetencji członka zarządu nie pokrywał się z kompetencjami i umocowaniami zarządu, którego skarżący był członkiem. Niezrozumiałe są więc twierdzenia skarżącego o nadrzędności i podrzędności ustaw oraz o dylematach dotyczących wyboru przepisów, które zawsze zostałyby naruszone. Nie zostałyby naruszone art. 163 i 169 Konstytucji, a powstrzymanie się skarżącego od pracy w niczym nie paraliżowałoby funkcjonowania Dzielnicy. Nie zostałby też naruszony § 85 ust. 3 Statutu.
Odnośnie zarzutu naruszenia § 21 ust. 3 Statutu, organ ocenił, że przez sprawy "osobowe" należy rozumieć wyłącznie sprawy ściśle związane z daną osobą, a więc sprawy z zakresu interesu majątkowego. Takie znaczenie tego określenia podaje słownik języka polskiego PWN. Sprawowanie mandatu radnego jest związane z wykonywaniem funkcji publicznych, a więc wykracza poza pojęcie sprawy osobowej, czyli prywatnej danej osoby. Ponadto wskazując na art. 190 ust. 2 Ordynacji organ zauważył, że ustawa ta zobowiązuje do umożliwienia osobistego wypowiedzenia się radnego, wobec którego zamierza się podjąć uchwałę o wygaśnięciu mandatu, tylko w trzech przypadkach (odmowa złożenia ślubowania, utrata prawa wybieralności albo brak tego prawa w dniu wyborów). Sprawa wygaśnięcia mandatu jest sprawą publiczną, nie ma zatem obowiązku podejmowania takiej uchwały w obecności tego radnego. Ponadto § 21 ust. 3 i 4 Statutu nie może być w ogóle stosowany, gdyż jego zastosowanie wyłączył art. 19 ustawy warszawskiej stanowiący, że do czasu uchwalenia statutów dzielnic, mają zastosowanie odpowiednio przepisy określające organizację gmin w. § 21 ust. 3 i 4 Statutu nie określa jednak organizacji dawnej Gminy B., lecz sposób załatwienia konkretnych spraw personalnych. Ponadto, przyjmując nawet, że "zainteresowaną" osobą, o której mowa w § 21 ust. 3 i 4 Statutu jest radny, wobec którego zamierza się podjąć uchwałę o wygaśnięciu mandatu, to takim radnym nie był skarżący, gdyż jego mandat wygasł z mocy prawa już wcześniej, przed [...] lutego 2008 r., a uchwała miała tylko deklaratoryjne znaczenie.
Uzasadnienie projektu było wystarczające, nikt z radnych tego zarzutu nie podniósł, a uchwała została przyjęta niemal jednogłośnie. § 12 ust. 2 Statutu nie został więc naruszony. Żaden przepis nie zakazuje też wystąpienia do organu wykonawczego [...] o opinię w sprawie. Wykorzystanie tej opinii, tj. pisma Prezydenta [...] z [...] lutego 2007 r., było dopuszczalne.
Organ zauważył też, że skarżący przyznał, iż wykonywał pracę po 7 dniu od ogłoszenia wyników wyborów do dnia wyboru nowego zarządu.
Swoje stanowisko organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powtórzył i uzupełnił w piśmie z dnia [...] marca 2008 r. Podtrzymano w nim stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, organ wniósł też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do tej odpowiedzi. Skarżący, jak uznał organ, był pracownikiem samorządowym w rozumieniu art. 15 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Skarżący świadczył pracę także w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. W tym czasie świadczył pracę w Urzędzie [...] w Dzielnicy B. korzystając z pełnomocnictw udzielonych mu przez Prezydenta [...]. Organ wniósł też o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych świadków na okoliczność świadczenia pracy przez skarżącego w dniach od [...] listopada 2006 r. do [...] grudnia 2006 r.
Na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie § 13 ust. 2 i 3 Statutu, poprzez brak przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania zarządu dzielnicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 punkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd bada taki akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, oparta na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy takiej właśnie sprawy z zakresu administracji publicznej, skarżący dopełnił też wymagań formalnych wynikających z przywołanego art. 101 ust. 1. Skarga ta nie zasługuje jednak na uwzględnienie.
Skarżący sformułował pod adresem uchwały kilka zarzutów. Najdalej idącym z nich jest uznanie, że art. 24b ustawy o samorządzie gminnym w ogóle nie stosuje się do radnego dzielnicy [...]. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie z tego powodu, że ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy nakazuje stosować do radnych dzielnicy W. odpowiednio przepisy o radnych gminy (art. 8 ust. 1), a nie istnieją żadne przepisy szczególne, ani argumenty wynikające ze specyfiki mandatu radnego dzielnicowego, które wyłączałyby stosowanie tego przepisu. Nie jest prawdą, że w przypadku radnego dzielnicy nie ma niebezpieczeństwa wynikającego z łączenia mandatu z wykonywaniem określonej funkcji lub działalności – stosownie do przepisów ustawy warszawskiej radny dzielnicy decyduje o wielu sprawach o charakterze lokalnym (art. 11 ust. 2), uczestniczy w wyborze zarządu i burmistrza (art. 10 ust. 1 – 3), współdecyduje o sprawach przekazanych dzielnicy przez Radę W. (art. 11 ust. 1), wielokrotnie też opinia rady dzielnicy jest niezbędna dla samej Rady W. (art. 12 ust. 2). Te racje, które legły u podstaw regulacji art. 24b ustawy o samorządzie gminnym, tj. zagwarantowanie bezstronności radnego i wyeliminowanie niebezpieczeństwa korupcji, w przypadku radnego dzielnicy są w pełni aktualne.
Nie zasługuje na uznanie sugestia skarżącego, że z racji nieodpłatnego świadczenia pracy w Urzędzie [...] w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] grudnia 2006 r., art. 24b ustawy samorządowej w ogóle nie ma do niego zastosowania. Przepis ten stanowi o wykonywaniu pracy w ramach stosunku pracy, a taki stosunek łączył skarżącego i jego pracodawcę w tym okresie. Jest bezsporne, że skarżący przebywał wtedy na urlopie bezpłatnym, czyli jego stosunek pracy trwał nadal, a nieodpłatność pracy jest z punktu widzenia art. 24b kwestią obojętną. Osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy (dzielnicy), w której uzyskała mandat - ustawa nic nie stanowi więc na temat odpłatności takiej pracy.
Nie zasługuje też na uznanie zasadniczy – jak się wydaje – zarzut skargi, dotyczący terminu, w jakim skarżący zobowiązany był do zaprzestania świadczenia pracy. W tej kwestii należy po pierwsze wyjaśnić, że sytuację, gdy osoba wybrana na radnego nie jest jeszcze zatrudniona w urzędzie gminy (dzielnicy), a stosunek pracy dopiero ma być z nią nawiązany, normuje art. 24a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Otóż przepis ten zakazuje nawiązania stosunku pracy w takiej sytuacji. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że sytuacja, gdy osoba wybrana na radnego już przed wyborem świadczyła pracę w ramach stosunku pracy, uregulowana jest w art. 24b ustawy samorządowej – jest to regulacja kompletna zarówno pod względem faktycznej dyspozycji tego przepisu, jak też terminu, w jakim należy zaprzestać świadczenia pracy. Zdanie drugie art. 24b nakazuje takiemu radnemu wystąpienie do pracodawcy o udzielenie bezpłatnego urlopu na czas wykonywania mandatu, a także na czas trzech miesięcy po jego wygaśnięciu. Istotne jest przy tym, że udzielenie takiego urlopu jest obligatoryjne ("Radny, o którym mowa w ust. 1, otrzymuje urlop bezpłatny..." – art. 24b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Nie można więc racjonalnie przyjąć, że udzielenie urlopu bezpłatnego niczego nie zmienia w zakresie praw i obowiązków radnego – pracownika, i że na zaprzestanie pracy ma on jeszcze 3 miesiące od dnia złożenia ślubowania (art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej). Taka interpretacja przywołanych przepisów czyniłaby z udzielonego urlopu okoliczność bez żadnego znaczenia prawnego, a art. 24b ust. 1 zdanie 2 ustawy samorządowej – zbędnym. Jedynym, logicznym sposobem wykładni tych przepisów, pozwalającym uniknąć takiego wniosku, jest założenie, że art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim określa termin na wystąpienie radnego o udzielenie urlopu i nakazuje pracodawcy udzielenie takiego urlopu, stanowi lex specialis wobec art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej. Co do zasady, radny wykonujący określoną funkcję lub działalność już przed wyborem na radnego zobowiązany jest zaprzestać tej funkcji lub działalności w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, ale radny – pracownik samorządowy zobowiązany jest zaprzestać pracy natychmiast z chwilą udzielenia urlopu. Skarżący, co jest bezsporne, nie zaprzestał pracy w Urzędzie [...] w dniu [...] listopada 2006 r., lecz świadczył ją aż do dnia [...] grudnia 2006 r.
W tym miejscu należy też wyjaśnić, iż Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż Statut dawnej Gminy W. – B. w § 85 ust. 3 zobowiązywał skarżącego do dalszego wykonywania obowiązków pracowniczych, aż do dnia wyboru nowego zarządu. Statut jest aktem prawnym niższej rangi, niż ustawa o samorządzie gminnym i Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z chwilą wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, przestały obowiązywać wszystkie te przepisy Statutu, które pozostają w sprzeczności z ustawą warszawską, a także z wszystkimi innymi przepisami rangi ustawowej, które regulują określone kwestie w sposób odmienny, zwłaszcza z przepisami ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, że powstrzymanie się skarżącego od świadczenia pracy w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. uniemożliwiłoby realizację ustawowo, a nawet konstytucyjnie określonych zadań Dzielnicy B. Jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, członkowie zarządu dzielnicy [...], w tym nawet burmistrz takiej dzielnicy, w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, nie mieli żadnych autonomicznych kompetencji i zadań. Nie wykonywali oni swoich obowiązków niezależnie od kompetencji i obowiązków Prezydenta [...]. Wręcz odwrotnie – swoje uprawnienia czerpali wprost z uprawnień Prezydenta [...], który udzielił im stosownych upoważnień (w zakresie imperium) lub pełnomocnictw (w zakresie dominium), albo też odmówił im takich upoważnień lub pełnomocnictw. W praktyce funkcjonowania Gminy W. w ostatnich latach wystąpiły zresztą przypadki, gdy pomimo wyboru burmistrza i zarządu przez radę dzielnicy, Prezydent W. nie przekazał członkom zarządu żadnych uprawnień do działania w imieniu W. jako osoby prawnej, lub do działania w imieniu Prezydenta [...] jako organu administracji publicznej. W takich przypadkach w danej dzielnicy funkcjonował pełnomocnik Prezydenta [...], wykonujący kompetencje Prezydenta w jego imieniu. Powstrzymanie się skarżącego od świadczenia pracy po [...] listopada 2006 r. nie doprowadziłoby więc do żadnego paraliżu czy chaosu w funkcjonowaniu Dzielnicy B. [...], gdyż w tym czasie stanowisko jedynego organu wykonawczego Gminy W. i organu administracji samorządowej szczebla podstawowego w W., było obsadzone. Prezydent W. mógł wykonywać wszelkie swoje kompetencje i obowiązki także w Dzielnicy B. [...].
Należy ponadto wyjaśnić, że choć w art. 190 ust. 2a Ordynacji wyborczej ustanowiona jest sankcja utraty mandatu wskutek naruszenia zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem funkcji lub – literalnie odczytując – "działalności", to Sąd przyjął, że pod pojęciem "działalność", użytym w tym przepisie, należy rozumieć także wykonywanie pracy w ramach stosunku pracy w rozumieniu art. 24b ustawy samorządowej. Taką działalnością jest więc nie tylko podejmowanie dodatkowych zajęć (art. 24e) czy prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 24f). Jest nią też "działalność" pracownika samorządowego rozumiana w sensie dosłownym, faktycznym, czyli świadczenie pracy w urzędzie gminy, której jest on radnym. Uznanie, że pod tym pojęciem rozumieć należy wyłącznie przypadki opisane w art. 24e i 24f ustawy o samorządzie gminnym, prowadziłyby do nieracjonalnego wniosku, że ustawodawca wprowadził zakazy łączenia szeregu działalności z wykonywaniem mandatu radnego, a dodatkowo obwarował je sankcją utraty mandatu z mocy prawa, ale z niewiadomych przyczyn w jedynym przypadku naruszenia zakazu łączenia mandatu ze świadczeniem pracy w ramach urzędu gminy, taka sankcja nie występuje. Nie byłoby zatem żadnej sankcji za naruszenie owego zakazu. Należy więc przyjąć, że w art. 190 ust. 2a Ordynacji wyborczej sankcja utraty mandatu za naruszenie zakazu jego łączenia z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach działalności, dotyczy także naruszenia zakazu świadczenia pracy, określonego w art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej nie miał w sprawie zastosowania nie dlatego, że świadczenie pracy nie jest "działalnością", o której mowa w art. 190 ust. 2a tej ustawy (jak wyżej wykazano – jest taką działalnością), lecz dlatego, że przepisem szczególnym wobec niego jest art. 24b ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Powyższa wykładnia art. 24b ust. 1 ustawy samorządowej potwierdzona została w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Tytułem przykładu wskazać można na wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 61/05, w którym Sąd ten zaprezentował identyczną wykładnię tego przepisu, a ponadto uznał, że do radnych dzielnic W. stosuje się ten przepis wprost.
Skarżący zawarł w skardze, a także przedstawił na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r., zarzuty o charakterze procesowym, wynikające z dokonanego - według niego – naruszenia przepisów Statutu. Zarzuty nie zasługują jednak na uwzględnienie. Art. 19 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy nakazuje stosować, do czasu uchwalenia statutów dzielnic, odpowiednio przepisy dotyczące organizacji dawnych gmin w., a nie wszystkie przepisy uchwalone przez rady tych gmin. Sposób procedowania nad projektem uchwały Rady Dzielnicy B. nie jest sprawą z zakresu organizacji dawnej Gminy W. – B., lecz ściśle formalną kwestią dotyczącą postępowania jednego z organów dawnej gminy. Gdyby intencją ustawodawcy było zachowanie mocy obowiązującej wszystkich przepisów statutów dawnych gmin w. i dzielnic gminy W. – C., to wyraziłby to wprost stanowiąc, że pozostają w mocy te przepisy w zakresie niesprzecznym z ustawą warszawską. Tymczasem w art. 19 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy wyrażona jest zasada, że w tym zakresie pozostają w mocy tylko te przepisy, które określają organizację m.in. dotychczasowych gmin w. Z tego względu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia § 12 ust. 2, § 13 ust. 2 i 3, a także § 21 ust. 3 Statutu. Kwestie uregulowane w tych przepisach Statutu dotyczą trybu pracy organów gminy w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie organizacji gminy. Niezależnie od tego ocenić jednak należy, że projekt uchwały, jak i sama uchwała, zawierają uzasadnienie w zakresie wystarczającym do zrozumienia przesłanek faktycznych i intencji projektodawcy, a ewentualne korzystanie z argumentacji pisma Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (potwierdzone w uchwale z [...] kwietnia 2007 r.) było dopuszczalne i nie dyskwalifikuje zaskarżonej uchwały. Zasadnie też wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, że w art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej przewidziano obowiązek rady wysłuchania radnego, którego mandat wygasł, tylko w trzech przypadkach: odmowy złożenia ślubowania, utraty prawa wybieralności oraz jego braku w dniu wyborów. A contrario przyjąć należy, że kompetencja rady do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu w razie naruszenia zakazu jego łączenia z wykonywaniem określonej działalności, nie jest ograniczona koniecznością wysłuchania radnego. W konsekwencji § 21 ust. 3 Statutu powinien być oceniony jako naruszający art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej – oczywiście przy założeniu, że sprawa stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest sprawą osobową, a § 21 ust. 3 Statutu dotyczy organizacji gminy (vide wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA 283/2003, Prawo pracy 2004/1/39). Jak wyżej wyjaśniono – żaden z przywołanych przepisów Statutu nie określa organizacji dawnej Gminy W. – B.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.