II SA/Wa 980/23

II SA/Wa 980/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Karolina Kisielewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M.M. w dniu [...] lutego 2023 r. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z wnioskiem o udostępnienie wydanych rozkazów nagrodowych udzielonych nagród uznaniowych oraz rozkazów dotyczących okresowego podwyższenia dodatków, medali itp., wyróżnień pieniężnych i niepieniężnych funkcjonariuszowi Straży Granicznej M.K., w okresie od [...] czerwca 2018 r. do dnia udzielenia informacji.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2023 r. (nr [...]) na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), odmówił udostepnienia M.M. żądanych informacji.
Organ administracji podał m. in., że NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 1827/21 wywiódł, że informacja publiczna o nagrodach i premiach wskazanej z imienia i nazwiska osoby nie pełniącej funkcji publicznej, podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. M.K. nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, w związku z tym informacje o wysokości wypłaconych mu nagród, dodatków, wyróżnień zawarte w żądanych rozkazach, nie podlegają udostępnieniu z uwagi na jego prawo do prywatności.
Odwołujący się nie zgodził się z organem I instancji, że wnioskowana informacja nie może być udostępniona z uwagi na prawo do prywatności osoby, której dotyczy. M.M. stwierdził, że funkcjonariusz Straży Granicznej i jednocześnie Przewodniczący Zarządu Oddziałowego NSZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej przy [...] Oddziale Straży Granicznej w [...] jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a rozkazy personalne wydawane przez poszczególnych Komendantów Oddziałów Straży Granicznej stanowią akty administracyjne, które podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.
Odwołujący się dodał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy wyłącznie nagród i wyróżnień, a więc dodatków do uposażania o "charakterze ponadnormatywnym i uznaniowym", oraz że "w interesie członków zrzeszonych w Federacji Związków Zawodowych Służb Mundurowych leży pełna transparentność, wynagrodzeń pobieranych przez ich (...) reprezentantów".
Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2023 r. (nr [...]), na podstawie art. 16 ust.2 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w orzecznictwie sądowym (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 października 2022 r. II SAB/Ol 161/22) przyjmuje się, że przez osoby pełniące funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.
W ramach działalności związków zawodowych nie są wydawane akty władztwa administracyjnego, M.K. nie rozstrzyga spraw co do istoty (merytorycznie), jego działania nie przekładają się bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo stwierdził, że funkcjonariusz którego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie pełni funkcji publicznych i zasadnie odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ podniósł, że o ile informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, to wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom (oznaczonym z imienia i nazwiska) nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie, nagrody i wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 10 lipca 2020 r., I OSK 2623/19, z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam, informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych.
Na zakończenie Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości.
Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym). Nadużycie prawa definiowane jest więc jako wykorzystywanie tego prawa w sposób, który nie jest zgodny z założeniami aksjologicznymi leżącymi u jego podstaw [A. Piskorz-Ryń (w:) G. Szpor, A. Piskorz-Ryń (red.), Jawność i jej ograniczenia. Dostęp i wykorzystywanie. Tom V, 2015, wyd. el./Legalis]. W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się więc jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów.
Organ odwoławczy stwierdził, że "ton napisanego odwołania (...) pociąga za sobą niepokój po stronie organu, że intencje wnioskodawcy nie są zgodne z ideą udzielania informacji publicznej i zostaną wykorzystane do szykanowania osoby oraz że dojdzie do pozyskiwania informacji o osobie nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych oraz zaspokojenia prywatnych animozji". M.M. w odwołaniu w sposób emocjonalny wyraził swoje niezadowolenie z podjętej decyzji, stwierdził, że informacja której udostępnienia się domaga, dotyczy dodatków do wynagrodzenia o charakterze "ponadnormatywnym i uznaniowym", a więc zakłada z góry, że osoba, o której mowa we wniosku otrzymała coś nienależnego.
M.M. w skardze na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że udostępnienie wydanych przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazów nagrodowych, dotyczących przyznania M.K. nagród uznaniowych, wyróżnień pieniężnych i niepieniężnych, okresowego podwyższenia dodatków, medali, naruszyłoby prywatność tego funkcjonariusza oraz naruszenie zasad zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, o których mowa w art. 8 ust 1 i ust 2 k.p.a.
M.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej (art. 145a § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł m.in., że w orzecznictwie przyjmuje się, że osoba pełniąca funkcje publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji to każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
M.M. podał, że funkcjonariusz Straży Granicznej, którego dotyczy wnioskowana informacja publiczna, pełni służbę w [...] Oddziale Straży Granicznej na stanowisku kierownika Sekcji Wydziału [...]. Piastuje również funkcję [...] NZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej przy [...] Oddziale Straży Granicznej. Jako [...] oddziałowej organizacji związkowej wchodzi w skład Zarządu Głównego NSZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej. Pełni tez funkcję [...] [...] Zarządu Wojewódzkiego Forum Związków Zawodowych w [...].
Zajmowane przez M.K. stanowisko kierownicze oraz pełniona przez niego funkcja [...] Zarządu Oddziałowego oraz członka Zarządu Głównego NSZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej sprawiają, że ma on niewątpliwy wpływ na sposób dysponowania majątkiem państwowym oraz wykonywanie zadań realizowanych przez Straż Graniczną.
W ramach wykonywanych czynności służbowych na stanowisku kierownika sekcji M.K. współdecyduje o sposobie dysponowania budżetem [...] Oddziału Straży Granicznej. Ma również wpływ na bieżące działania [...] Oddziału Straży Granicznej oraz na tworzenie planów związanych z funkcjonowaniem jednostki organizacyjnej SG w latach kolejnych. Jako [...] Zarządu Oddziałowego NSZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej M.K. podejmuje decyzje o sposobie wykorzystania środków pochodzących ze składek członków związku oraz pozyskiwanych w innych źródeł np. ze sponsoringu. Jako członek Zarządu Głównego NSZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej, uczestniczy w negocjacjach z członkami rządu RP i ich przedstawicielami w zakresie dotyczącym warunków prący i płacy funkcjonariuszy Straży Granicznej. Prowadzone przez niego rozmowy mają bezpośredni wpływ na uposażenie funkcjonariuszy, a tym samym na sposób wydatkowania środków publicznych pochodzących z budżetu państwa.
Uzasadniając drugi z zarzutów skargi, skarżący podał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Komendant [...] Oddziału straży Granicznej udostępnili mu tożsame informacje publiczne w odniesieniu do Przewodniczących Zarządów Oddziałowych NSZZ funkcjonariuszy Straży Granicznej, a Komendant Główny Straży Granicznej w dniu [...] grudnia 2022 r. udostępnił mu takie dokumenty w odniesieniu do Przewodniczącego Zarządu Głównego NSZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej.
Skarżący dodał, że we wniosku z [...] marca 2023 r. zwrócił się m. in. o udostępnienie rozkazów, na podstawie których M.K. przyznano nagrody, medale, wyróżnienia pieniężne i niepieniężne. Tego typu informacja nie ma związku z życiem prywatnym osoby, której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie z pełnionymi przez niego funkcjami publicznymi.
M.M. podniósł ponadto, że nie podziela stanowiska Komendanta Głównego Straży Granicznej wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej i stwierdził, że organ nie przedstawił żadnych dowodów na tę okoliczność. Skarżący wyjaśnił, że nie zna osobiście M.K. a do momentu złożenia wniosku nie znał też danych personalnych [...] NSZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej przy [...] Oddziale Straży Granicznej w [...] (pozyskał je z oficjalnej strony Internetowej Zarządu Głównego NSZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej). W interesie społecznym leży pełna transparentność wydatkowania publicznych środków na dodatkowe, ponadnormatywne wynagradzanie funkcjonariuszy pełniących z wyboru funkcje przewodniczących związków zawodowych, a ich ukrywanie stwarza wrażenie próby zapewnienia sobie przez komendantów Oddziałów i Komendanta Głównego przychylności osób, które z racji pełnionych funkcji zobowiązani są do sprawowania społecznej kontroli nad ich działaniami. Odmowa udostępnienia wnioskowanych dokumentów jest tym bardziej zadziwiająca, że zawierają one uzasadnienie przyznania ewentualnych nagród, wyróżnień i odznaczeń za wzorowe wykonywanie obowiązków, które- z samej swojej treści propagują właściwe postawy i powinny być upubliczniane.
Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2022 r. udostępnił skarżącemu dokumenty dotyczące Przewodniczącego Zarządu Głównego Funkcjonariuszy Straży Granicznej, niemniej status tej osoby zasadniczo różni się od statusu M.K., który jest wprawdzie funkcjonariuszem Straży Granicznej, ale nie pełni funkcji publicznych.
Komendant Główny Straży Granicznej dodał, że informacje dotychczas udostępnione skarżącemu stały się przedmiotem drwin i manipulacji wystosowanych przeciwko niemu oraz Przewodniczącemu Zarządu Głównego NSZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej. Na tę okoliczność odwołał się do artykułu zamieszczonego w internecie. W ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej takie postępowanie mija się z celami, do jakich została stworzona instytucja udzielania informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
W zaskarżonej przez M.M. decyzji, Komendant Główny Straży Granicznej podzielił stanowisko organu I instancji (Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej), że w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma podstaw do udostępnienia skarżącemu rozkazów personalnych, na podstawie których funkcjonariuszowi Straży Granicznej M.K. przyznano nagrody, medale, wyróżnienia pieniężne i niepieniężne, ponieważ nie pełni on funkcji publicznych.
Zdaniem Sądu stanowisko organów jest co najmniej przedwczesne.
Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Ustawodawca w u.d.i.p. nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 33/17) oraz, że pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można utożsamiać z pojęciem funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., który w tym zakresie odsyła do przepisów Kodeksu karnego (art. 115 § 19).
Odwołując się do treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A z 2006 r., Nr 3, poz.30, Dz.U. z 2006 r., nr 49, poz. 358) należy przyjąć, że chodzi o osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spoza zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za osoby pełniące funkcje publiczne uznawano np. kierowników komórek organizacyjnych w strukturze samorządu, pracowników wydających decyzje administracyjne z upoważnienia organu (wójta, burmistrza, prezydenta), pracowników samorządowych, którzy w ramach wykonywania swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na treść rozstrzygnięć o charakterze władczym (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa1475/20), osobę zatrudnioną na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami w spółce zawiązanej przez organy samorządu terytorialnego w celu realizacji projektu strategicznego (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4238/18); kierownika szkolenia aplikantów w okręgowej radzie izby radców prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4001/21); osoby uczestniczące w opracowaniu podstawy programowej związanej z reformą oświaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1644/18), radcę prawnego świadczącego obsługę prawną urzędu miasta (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15), kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14, z 6 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 650/14, z 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 531/14, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14), osoby ubiegające się o miejsca w służbie publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2488/13), osobę zatrudnioną w szpitalu publicznym na stanowisku ordynatora - koordynatora świadczeń zdrowotnych (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 251/17), dyrektora do spraw marketingu i sprzedaży w spółce gminnej zajmującej się m.in. działalnością obiektów kulturalnych i obiektów sportowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2124/17), czy nauczycieli (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4084/18, z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 537/17, z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14) (wyroki niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustalenie, czy dana osoba jest osobą pełniącą funkcję publiczną wymaga zatem zbadania, czy w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14), czy przysługuje jej co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.
Jak już powiedziano, organ odwoławczy oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że funkcjonariusz Straży Granicznej M.K. nie pełni funkcji publicznych. W zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, nie wyjaśniono jednak jakie stanowisko zajmuje funkcjonariusz (skarżący w skardze do Sądu podał, że M.K. jest [...] Sekcji Wydziału [...] w [...] Oddziale Straży Granicznej), nie przywołano zakresu jego obowiązków i w sposób nieuzasadniony ograniczono się do jego funkcji, które pełni w ramach działalności związkowej. W konsekwencji zarówno Komendant Główny Straży Granicznej, jak i Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej dopuścili się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w stopniu, który mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się zapatrywania organu, że skarżący dopuścił się nadużycia prawa do informacji publicznej, wyjaśnia, że w doktrynie oraz w orzecznictwie dotyczącym dostępu do informacji publicznej, konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. złożenia wielu wniosków w celu uniknięcia wymogów stawianych dla informacji przetworzonych; 4. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji.
W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia, że celem złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] lutego 2023 r. nie była jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu - co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Wbrew stanowisku organu, nie świadczy o tym - jak podano w zaskarżonej decyzji - "ton napisanego odwołania" oraz jego obawa, że informacje objęte wnioskiem zostaną wykorzystane do szykanowania określonej osoby i mają na celu "zaspokojenie prywatnych animozji".
Na zakończenie Sąd zwraca uwagę, że z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyraźnie wynika, że dotyczy on rozkazów personalnych, nie zaś ich treści. Organ I instancji zwrócił uwagę na tę okoliczność, podnosząc w uzasadnieniu decyzji, że "(...) przedmiot wniosku (...) uniemożliwia (...) udostępnienie informacji wcześniej zanonimizowanej", a w konsekwencji przyjął, że wymagane jest wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dla porządku można dodać, że w wyroku z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3149/2018 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej - jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku (stanowi istotę żądanej informacji), czy też pojawia się "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 9/20).
Na zakończenie należy wyjaśnić, że Sąd, dokonując kontroli decyzji, nie może zastępować organu w dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego, gdyż jest uprawniony do kontroli tego rodzaju ustaleń poczynionych przez organ w toku postępowania administracyjnego.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji zobowiązany będzie dokonać analizy zadań i obowiązków przypisanych osobie, której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej i w zależności od wyników tej analizy, udostępnić wnioskowaną informację, bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, biorąc pod uwagę przedstawioną przez Sąd ocenę prawną. W przypadku wydania decyzji organ należycie ją uzasadni, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) wydane zostało w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.