II SA/Wa 975/23

II SA/Wa 975/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. art. 1, 3 ust. 1 pkt 1, 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich (dalej: Dyrektor ZDM, organ) decyzją
z [...] lutego 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r.
poz. 2000 ze zm.; dalej Kpa.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 9 grudnia
2021 r. [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, skarżąca), odmówił spółce udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, dotyczącej Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w dzielnicy [...] w zakresie pytań nr 3, 4 i 5.
Do wydania rozstrzygnięcia Dyrektora ZDM doszło w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 9 grudnia 2021 r. spółka zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
"1. Ile udzielono abonamentów rejonowych oraz ile udzielono abonamentów obszarowych w ramach strefy płatnego parkowania dla dzielnicy [...] na dzień złożenia wniosku?
2. Ile łącznie zaprojektowano miejsc parkingowych w ramach strefy płatnego parkowania w dzielnicy [...]?
3. Ile osób zakupiło abonament rejonowy mieszkańca, wskazując przy rejestracji w obrębie promienia 150m od swojego zamieszkania:
a. jeden parkometr fizyczny,
b. dwa parkometry fizyczne,
c. trzy parkometry fizyczne,
d. cztery parkometry fizyczne,
e. pięć parkometrów fizycznych,
f. sześć parkometrów fizycznych,
g. siedem parkometrów fizycznych,
h. osiem parkometrów fizycznych?
4. Proszę o wskazanie adresów nieruchomości (tj. ulica i numer budynku)
w ramach dzielnicy [...], dla których w obszarze wyznaczonym przez okrąg
o promieniu 150m Prezydent Miasta na dzień złożenia wniosku nie zapewnia możliwości wyboru co najmniej 6 fizycznych parkometrów w ramach abonamentu rejonowego.
5. Proszę o wskazanie adresów nieruchomości (tj. ulica i numer budynku)
w ramach dzielnicy [...], dla których w obszarze wyznaczonym przez okrąg
o promieniu 150m Prezydent Miasta na dzień złożenia wniosku nie zapewnia możliwości wyboru co najmniej 4 fizycznych parkometrów w ramach abonamentu rejonowego."
W piśmie z 9 lutego 2022 r. skierowanym do spółki organ stwierdził, że przedmiotem zapytania nie jest informacja prosta, lecz informacja przetworzona,
o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wnioskowana informacja aktualnie nie istnieje, w związku z czym jej przekazanie musiałoby zostać poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji. Przygotowanie i przekazanie żądanych materiałów wiązałoby się z oddelegowaniem pracowników różnych wydziałów ZDM do tego zadania, co w obecnym czasie pandemii i towarzyszących jej utrudnień jest szczególnie trudne. W konsekwencji organ zwrócił się o wyjaśnienie w terminie
14 dni od doręczenia tego pisma, dlaczego uzyskanie powyższych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Konieczność ustalenia przez ZDM wystąpienia bądź braku istnienia tej przesłanki ustawowej powoduje, że informacja publiczna we wskazanym wyżej zakresie nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p..
Spółka w piśmie z 22 lutego 2022 r. stwierdziła, że pytanie zawarte
we wniosku odnosi się wprost do wniosków składanych przez mieszkańców do ZDM celem wydania abonamentu mieszkańca. Wszystkie te informacje są obligatoryjną częścią wniosku składanego przez mieszkańców do ZDM, który z upoważnienia prezydenta na ich podstawie wydaje abonament mieszkańca. ZDM nie może wydać abonamentu mieszkańca jeżeli nie wie, w obrębie których parkometrów (szczególnie tych fizycznych) dana osoba zamierza parkować pojazd. Dane te w pierwszej kolejności trafiają do ZDM i w gruncie rzeczy jest on ich głównym dysponentem. Stąd, zdaniem spółki, oświadczenie, jakoby ZDM nie wiedział ile takich abonamentów wydano oraz, że jest to informacja przetworzona (a nie prosta), a nade wszystko, że ZDM takich informacji w ogóle nie posiada, "jest po prostu nieprawdą". Informacja taka ponadto nie wymaga żadnego przetworzenia.
Zdaniem spółki fakt, że pewne informacje wymagają scalenia, a co za tym idzie w odniesieniu do niektórych punktów mogą to nie być informacje proste, wiadomo było już 23 grudnia 2021 r., już więc wówczas ZDM mógł wezwać spółkę
do złożenia oświadczenia w tym zakresie. Mógł również powiadomić o dodatkowych kosztach wynikających z procedowania tego wniosku lub wskazać inny sposób udostępnienia żądanej informacji publicznej, czego nie uczynił. Również i to wskazuje, że procedowanie wniosku nie prowadziło do rzeczowej jego analizy
w kierunku wydania informacji publicznej, "ale chodzić mogło o przewlekłe prowadzenie sprawy celem zniechęcenia wnioskodawcy".
Spółka uznała, że pytania z pkt 1 i 3 wniosku dotyczą informacji prostej a ZDM jest w ich posiadaniu.
Uzasadniając wystąpienie interesu publicznego w sprawie spółka odwołała się do przebiegu sesji Rady Miasta, w trakcie których doszło do rozszerzenia strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, a także do zmiany opłat w granicach tej strefy. Pytania zadawane wówczas przez radnych w istocie zbieżne były z pytaniami jakie przedłożono we wniosku. Pytano ile zaprojektowano dodatkowych miejsc parkingowych, ile wydano abonamentów. Radni zastanawiali się, czy aby na pewno chodzi o sprawę związaną z organizacją parkowania, czy być może wprowadzenie dodatkowego podatku dla zmotoryzowanych w przypadku, gdyby liczba wydanych pozwoleń była większa niż pula miejsc jakie w ogóle udało się zaprojektować. Przedstawiciel ZDM nie potrafił odpowiedzieć na stawiane pytania. Wskazywał, że na niektóre z nich odpowie pisemnie. Ponadto radni Dzielnicy [...] w interpelacji
nr 751 z 25 października 2021 r. pytali o ułożenie siatki parkometrów wirtualnych, wskazując, że siatka ta jest dobrana nieprawidłowo, gdyż zbyt rzadkie pokrycie parkometrami wirtualnymi uniemożliwia właściwy ich dobór dla osób składających wniosek. Spółka wyjaśniła, że system ten powoduje liczne problemy i skargi mieszkańców – wirtualnych parkometrów jest zbyt mało (w skrajnych przypadkach nawet 2-3) i w praktyce mieszkańcy niektórych budynków mają bardzo mały obszar gdzie mogą zaparkować swój samochód. Udzielona na interpelację odpowiedź
w ogóle nie odnosiła się do problemu zarysowanego przez radnych ani
do proponowanych przez nich rozwiązań. Była wymijająca i w podobnym tonie co odpowiedź udzielona w toku wniosku o informację publiczną, "ZDM wydaje tysiące abonamentów i nie ma czasu pochylać się nad tą problematyką".
Dalej spółka wskazała, że interpelacje nie są tylko lokalne a 14 lutego
2022 r. grupa posłów złożyła do Ministra Infrastruktury interpelację nr 31464, w której zwrócono uwagę na problematykę "znikających miejsc parkingowych"
po wprowadzeniu stref płatnego parkowania. Wszystkie te głosy wyrażone
w interpelacjach, jak i podczas sesji domagały się jasnych danych statystycznych
i parametrów projektowych definiujących strefę w taki sposób, aby można było zbadać i ocenić jej funkcjonowanie przez pryzmat (1) liczby nowo powstałych miejsc parkingowych, (2) zmiany ogólnej liczby miejsc parkingowych przed i po wprowadzeniu strefy, (3) dostępu do strefy i infrastruktury przez mieszkańców. Natomiast ZDM pomimo, że problematyka ta jest ważna i omawiana na forum publicznym sukcesywnie odmawia podania konkretnych liczb i danych, które umożliwią złożenie w interesie publicznym wniosków o zmianę projektów organizacji ruchu, czy zmianę zasad funkcjonowania strefy, lub zmian organizacyjnych mających w istocie na celu polepszenie życia mieszkańców wybranych dzielnic. Niektóre braki infrastruktury są wprost ewidentne i dostrzegalne nie tylko przez profesjonalistów, ale i zwykłych mieszkańców. Analiza i optymalizacja siatki parkometrów wirtualnych nie została nigdy opublikowana przez ZDM. Jest to szczególnie istotne, gdyż uchwała parkingowa umożliwia mieszkańcom wybór do 8 parkometrów przez co należy rozumieć, że uprawniony może wybrać nie więcej niż 8 parkometrów z pewnej większej dostępnej mu puli a nie, że miasto w najlepszym przypadku zapewni
do 8 dostępnych parkometrów, spośród których będzie mógł wybrać te, które
mu odpowiadają.
W ocenie spółki uzyskanie powyższych informacji, a w istocie ich opublikowanie dla szerszego grona odbiorców, ma znaczenie z punktu widzenia interesu państwa, skoro nawet osoby pełniące funkcje publiczne na różnych szczeblach wskazują na potrzebę analizy informacji będących przedmiotem zapytania. Nie można więc zarzucić spółce, aby którakolwiek część wnioskowanej informacji publicznej była potrzebna jej tylko na własny indywidualny użytek
w indywidualnych dotyczących jej sprawach. Problematyka funkcjonowania strefy płatnego parkowania w [...] jest szeroka, zaś dane statystyczne, które mogłyby posłużyć do usprawnienia funkcjonowania tych stref nie są publikowane. Dotyczy to w szczególności dzielnic, które objęto rozszerzeniem strefy płatnego parkowania w roku poprzednim. Stąd wniosek o wydanie informacji publicznej tak prostej jak i przetworzonej jest zasadny.
Dyrektor ZDM decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...], odmówił spółce udzielenia informacji publicznej w zakresie pytań nr 3, 4 i 5. Stwierdził w szczególności, że odpowiedź na te pytania jest informacją przetworzoną, gdyż nie da się jej uzyskać bez sortowania danych (pytanie nr 3) oraz sprawdzenia wszystkich adresów i ilości parkomatów w odległości 150 metrów od nich (pytania
nr 4 i 5).
W wyniku wniesionego przez spółkę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] czerwca 2022 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ decyzją z [...] czerwca 2022 r.,
nr [...], odmówił spółce udzielenia informacji publicznej
w zakresie pytań nr 3, 4 i 5.
Na skutek złożonego przez spółkę odwołania SKO decyzją [...] września 2022 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę
do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ decyzją z [...] września 2022 r.,
nr [...], odmówił spółce udzielenia informacji publicznej
w zakresie pytań nr 3, 4 i 5. Powtórzył, że odpowiedź na pytania 3-5 jest informacją przetworzoną, bo nie da się jej uzyskać bez sortowania danych (pytanie nr 3) oraz sprawdzenia wszystkich adresów i ilości parkomatów w odległości 150 metrów
od nich (pytania nr 4 i 5).
Co do wniosku z pkt 3 wskazał, że ustalenia ile parkomatów fizycznych (niewirtualnych) wskazał mieszkaniec wyrabiając abonament mieszkańca nie da się w prosty sposób uzyskać z bazy danych, można to uczynić poprzez sprawdzenie ilości parkomatów przypisanych do abonamentu (które są wskazane według numeru, nie ma podanej ich ilości dla danego abonamentu) i wyodrębnieniu z nich abonamentów wirtualnych, co wymaga nakładu środków (zaangażowania pracowników na dokonanie analizy i znacznej ilości czasu).
Co do wniosku w pkt 4 i 5 wskazał, że ZDM udostępnia mapę z danymi adresowymi z bazy [...] na stronie: [...]. ZDM nie prowadził badań umożliwiających podanie wnioskodawcy danych dotyczących ilości parkomatów dla każdego adresu nieruchomości, dlatego aby wykonać tę pracę musiałby zbadać obszar 150 metrów od każdego adresu nieruchomości i sprawdzić, ile fizycznych parkomatów znajduje się w obszarze. Jest to zadanie wymagające znacznego nakładu sił i środków, niemającego znaczenia dla badania możliwości zwiększenia ilości miejsc w strefie płatnego parkowania. Takie wytworzenie informacji przetworzonej z sumy informacji prostych zakłóciłoby normalny tok działania organu i utrudniło wykonywanie przypisanych mu zadań.
Spółka odwołała się od powyższej decyzji.
SKO decyzją z [...] listopada 2022 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu z [...] września 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdziło w szczególności, że wskazane w zaskarżonej decyzji pełnomocnictwo z 5 listopada 2015 r. nr [...] nie zawiera umocowania do załatwiania imieniu Prezydenta [...] spraw w zakresie dostępu do informacji publicznej. SKO uznało, że w przypadku wydania kolejnej decyzji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, podjętej ponownie przez osobę nienależycie umocowaną, w tym zakresie, przez Prezydenta [...], rozważane będzie wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.). SKO stwierdziło, że takie działanie organu
I instancji podważa całkowicie efektywność instancyjnej kontroli organu odwoławczego.
W uzasadnieniu podanej na wstępie decyzji Dyrektor ZDM powtórzył wcześniej zajęte stanowisko co do charakteru informacji objętych pkt 3-5 wniosku
o udzielenie informacji publicznej. Dodał, odnosząc się do systemu e-kontroli, że nie umożliwia on przypisywania liczby parkomatów dla danego adresu nieruchomości. System e-kontroli strefy płatnego parkowania powstał w ramach projektu współfinansowanego za środków Unii Europejskiej w ramach projektu Zintegrowane Inwestycje Terytorialne-Wirtualny [...] Obszar Funkcjonalny. W ramach trwałości projektu e-kontroli współfinansowanego ze środków UE system e-kontroli nie może być poddawany modyfikacjom wpływającym na zmianę jego głównego celu jakim jest kontrola wnoszenia opłat za postój w strefie, a takim działaniem byłoby przypisywanie liczby parkomatów dla adresu nieruchomości w strefie. Stwierdził, że biorąc pod uwagę określone przez spółkę żądanie, pracochłonność konieczna dla jego załatwienia wymaga pracy kilkunastu osób przez okres jednego miesiąca, miałaby ona charakter jednorazowy bez znaczenia na wykonywanie uprawnień
i obowiązków zarządcy drogi w odniesieniu do funkcjonowania strefy.
Dyrektor ZDM wskazał, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działanie podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Uzyskanie przetworzonej informacji wiąże się ponadto z wykorzystaniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia
z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym w przypadku podmiotów, które nie zapewniają, że udzielona im informacja publiczna przetworzona zostanie wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa, należy przyjąć, że po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, dostępne
na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").
Zdaniem organu spółka nie wykazała, że przetworzenie danych w zakresie wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie zostało wykazane,
w jaki sposób wykorzysta ona informację o ilości parkomatów przynależnych
do danego abonamentu czy też do danego adresu nieruchomości na poprawę dostępu mieszkańców do strefy i infrastruktury. Wskazanie, że spółka wykorzysta informację przetworzoną w ramach zabrania głosu na sesji Rady, nie uzasadnia szczególnej istotności dla interesu publicznego. Przyjęcie takiego uzasadnienia jako spełniającego wykazanie szczególnego interesu publicznego w wytworzeniu informacji przetworzonej powodowałoby, że każdy mieszkaniec byłby uprawniony
do żądania tworzenia różnego rodzaju zestawień przez organy jednostek samorządu terytorialnego, o ile materia dotyczyłaby spraw uregulowanych w uchwałach organów jednostek samorządu terytorialnego, gdyż na podstawie uzyskanej informacji przetworzonej mógłby zabrać głos na sesji rady gminy (miasta). Jeżeli ilość dostępnych parkomatów w obszarze 150 metrów od danego miejsca każdy mieszkaniec może sprawdzić na stronie internetowej ZDM, to w ten sposób zapewniona jest możliwość wpływania mieszkańców na poprawę dostępności tych urządzeń, jeżeli jest ona niewystarczająca. Każdy mieszkaniec może sam policzyć ilość dostępnych parkomatów dla danej nieruchomości albo wszystkich nieruchomości i na tej podstawie sygnalizować potrzebę jej zwiększenia.
W ocenie organu spółka prezentuje swoją interpretację zapisów uchwały, uznając, że mieszkańcowi powinno być zapewnione co najmniej 8 parkomatów
w obszarze 150 metrów od miejsca zameldowania. Interpretacja taka jest niezgodna z brzmieniem uchwały, jednakże dostęp do informacji publicznej nie polega
na udzielaniu interpretacji prawnych. Organ wskazał, że spółka nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przetworzonych danych polegających na wyliczeniu ile parkomatów fizycznych a nie wirtualnych jest przypisanych do danego abonamentu, szczególnie, że pytanie dotyczy nie tylko dzielnicy [...] a całej strefy płatnego parkowania. Ilość parkomatów fizycznych może być różna w różnych miejscach strefy w zależności od charakteru zabudowy (większa w ścisłym centrum, mniejsza w obszarach z dużą ilością terenów zielonych), ale takie wyliczenie nie pomoże w formułowaniu żadnych wniosków, jeżeli nie będzie skorelowane z konkretnym adresem.
Jak stwierdził organ, skoro dostępne są dane o ilości parkomatów na stronie ZDM to ponoszenie dodatkowych nakładów pracy i kosztów przez ZDM, aby wytworzyć zbiorcze informacje w celach statystycznych, tj. ile abonamentów ma przypisane 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 lub 8 parkomatów, oraz wyliczanie ile adresów ma dostęp do mniej niż 4 i mniej niż 6 parkomatów nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spółka nie wyjaśniła, dlaczego znaczenie ma informacja
o ilości adresów w obszarze 150 metrów, ile adresów nieruchomości ma mniej niż
4 parkomaty albo mniej niż 6 parkomatów, a nie na przykład mniej niż 5 parkomatów, i dlaczego taka liczba (4 i 6) parkomatów jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W ocenie organu uzyskanie informacji o ilości parkomatów przypisanych do abonamentu czy ilości parkomatów w obszarze 150 metrów
od danego adresu nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W konkluzji Dyrektor ZDM stwierdził, że przetworzenie danych w zakresie wskazanym w pytaniach 3, 4 i 5 wniosku z 9 grudnia 2021 r. nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dane statystyczne w postaci ilości parkomatów (zarówno fizycznych, jak i wirtualnych) można dla danego adresu uzyskać samodzielnie na stronie ZDM, a wytworzenie danych z pkt 3-5 wspomnianego wniosku nie wpłynie na zwiększenie możliwości kontroli społecznej działania zarządu drogi, który w transparentny sposób dzieli się wiedzą o ilości parkomatów rozmieszczonych w dzielnicy [...] i całej strefie płatnego parkowania.
Ponadto wyjaśnił, że podstawą prawną działania kierownika jednostki
w sprawie przedmiotowego wniosku jest art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dyrektor ZDM nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lecz podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym
(por. na przykład postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z 21 czerwca 2018 r. I OW 28/18).
Organ postanowieniem z [...] marca 2023 r., znak [...], uzupełnił decyzję z [...] lutego 2023 r. w zakresie pouczenia o przysługującym środku prawnym, a mianowicie o skardze do sądu administracyjnego bez uprzedniego skorzystania z prawa do zwrócenia się do Dyrektora ZDM z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Spółka wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora ZDM z [...] lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie punktów od 3 do 5 wniosku z 9 grudnia 2021 r., uzupełnioną postanowieniem z [...] marca 2023 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP
w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia
w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych,
- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona,
- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie.
Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Dyrektora ZDM do wydania informacji publicznej lub decyzji
w określonym terminie, wskazując tym samym sposób załatwienia sprawy
i rozstrzygnięcie, pomijając przy tym pozostawienie rozstrzygnięcia Dyrektorowi ZDM.
Skarżąca nie zgodziła się co do tego, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony oraz nie ma znaczenia dla interesu publicznego. Stwierdziła, że interes ten wyrażany był wielokrotnie w obszernych uzasadnieniach skarg
do SKO, którą to argumentację w całości podtrzymuje. Dane dotyczące strefy mają znaczenie dla ogółu mieszkańców. Dotyczą mobilności, tego jak miasto się rozwija, czy w ogóle się bogaci. "Chciano za darmo przedstawić nowe propozycje organizacji ruchu i parkowania w interesie społecznym i interesie samego miasta." Wskazała, że na dzień złożenia wniosku wnosiła o wydanie informacji publicznej dotyczącej tylko dzielnicy [...]. Ogromna przewlekłość w załatwieniu tej sprawy spowodowała, że "wniosek ten dziś powinien być już uzupełniony także o inne dzielnice."
Nie jest również prawdą, jak podała skarżąca, aby wnioskowana informacja była przetworzona. "Miasto posiada tą informację i codziennie z niej korzysta mimo, że od dawna twierdzi inaczej. Widać to na przykładzie miejskiego systemu, który spółka omawiała w licznej zgromadzonej w sprawie korespondencji. System używany przez miasto do obsługi abonamentów parkingowych posiada bazę danych w której wszystkie wnioskowane przez nas informacje są zgromadzone. W istocie chodzi zatem o wyciąg z tej bazy danych a nie jej przetworzenie. Zwracam także uwagę, że ZDM nie proponuje spółce poniesienia kosztu "wytworzenia tej informacji", co byłoby rekompensatą za niepotrzebną zdaniem ZDM pracę, która w tej ocenie nie służyłaby sprawom publicznym. (...)."
Zdaniem skarżącej przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej, będącej wyciągiem z bazy danych lub rejestru. Żądana informacja istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku lub inną formą, której jednak ZDM nie proponował. Realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że informacje, o których mowa
w zaskarżonej decyzji, są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 i art. 4 u.d.i.p. Skarżąca wystąpiła o udostępnienie przez Dyrektora ZDM szeregu informacji publicznych dotyczących Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w dzielnicy [...], szczegółowo określonych w jej wniosku z 9 grudnia 2021 r., w punktach 3-5 wniosku.
Istota sporu dotyczy zaś charakteru żądanych informacji, tj. czy są to informacje proste, czy też przetworzone. Charakter tych informacji może mieć bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w przypadku uznania ich za informacje przetworzone, wymagane jest od wnioskodawcy wykazanie istnienia po jego stronie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dyrektor ZDM odmówił skarżącej udzielenia żądanych informacji publicznych, uznając je za przetworzone. Skarżąca nie wykazała zaś spełnienia przesłanki interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wystąpienia tej przesłanki nie dopatrzył się także organ działając z urzędu. W ocenie skarżącej wystąpiła ona z wnioskiem o udostępnienie informacji prostych, nie wymagających przetworzenia, bo znajdujących się
w zasobach organu, będącym ich dysponentem.
Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji
o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje,
z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych,
a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.
Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Podkreślić należy, że informacja publiczna przetworzona nie posiada
na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. Jednakowoż można wskazać, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych
i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi
z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać
z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych,
w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 863/14 (dostępne w CBOSA) zwrócił uwagę na potrzebę pro-obywatelskiego wykładania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie tworzenia sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych np. poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych. Organy muszą się liczyć z tym, że każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, że konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.
Dyrektor ZDM w zaskarżonej decyzji przeprowadził szczegółową analizę zakresu wniosku (pkt 3-5) oraz wymaganych dla jego realizacji czynności, by następnie móc stwierdzić, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter przetworzony. Wyjaśnił, że dane oczekiwane przez skarżącą nie istnieją, w związku
z czym ich przekazanie wymaga stworzenia nowej informacji. Przygotowanie
i przekazanie żądanych materiałów wiązałoby się z oddelegowaniem pracowników różnych wydziałów ZDM, co w dobie pandemii jest szczególnie trudne. Odpowiedzi na pytania nr 3-5 wniosku nie da się uzyskać bez sortowania danych (pytanie nr 3) oraz sprawdzenia wszystkich adresów i ilości parkomatów w odległości 150 metrów
od nich (pytania nr 4 i 5).
Dalej organ wskazał, że nie da się w prosty sposób – na podstawie bazy danych – ustalić, ile parkomatów fizycznych (niewirtualnych) wskazał mieszkaniec wyrabiając abonament mieszkańca. Jest to możliwie poprzez sprawdzenie ilości parkomatów przypisanych do abonamentu (które są wskazane według numeru, nie ma podanej ich ilości dla danego abonamentu) i wyodrębnienie z nich abonamentów wirtualnych, co wymaga po stronie nakładu środków. ZDM nie prowadził badań umożliwiających podanie danych dotyczących ilości parkomatów dla każdego adresu nieruchomości, dlatego, jak wyjaśnił Dyrektor ZDM, aby wykonać tę pracę musiałby zbadać obszar 150 metrów od każdego adresu nieruchomości i sprawdzić, ile fizycznych parkomatów znajduje się w obszarze, co również zakłóciłoby normalny tok działania organu i utrudniło wykonywanie przypisanych mu zadań.
W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych,
w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 51/12; Lex nr 1254775). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
W świetle powyższego, Sąd nie miał więc żadnych wątpliwości, że organ prawidłowo zakwalifikował sporną informację jako informację publiczną przetworzoną. Wniosek taki usprawiedliwia bowiem zarówno znaczny zakres nakładu pracy koniecznej do wykonania przez organ, jak też fakt, że efektem tych prac będzie informacja nowa jakościowo i nieistniejąca w chwili składania wniosku.
Niemniej, samo ustalenie, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną nie implikuje konieczności wydania decyzji odmownej. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Słusznie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej. Niewskazanie tej przesłanki nie oznacza jednak, że organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Możliwa jest bowiem sytuacja,
w której z pewnych względów, wnioskodawca nie może sam wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny dla niego do uchwycenia lecz istnieje, bądź jego wykazanie, z uwagi na oczywistość, jest zbędne.
Wyjaśnienia wymaga także pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego", którym ustawodawca posługuje się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podobnie jak w przypadku definicji "informacji publicznej przetworzonej", także i to pojęcie jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego
w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc – ogólnie rzecz ujmując – istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym powiązany, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.
W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje
z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Przykładem w tym zakresie może być np. poseł lub senator zasiadający w komisji ustawodawczej, mający możliwość kształtowania uchwalanych przepisów prawa, organizacja zawodowa lub społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu np. poprzez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Podmioty te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu "usprawnienia" funkcjonowania odpowiednich organów.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych
i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa, jawi się jako naruszenie
art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p..
W konsekwencji organ zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie, dlaczego uzyskanie informacji (pkt 3-5 wniosku) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W reakcji na zadane w powyższym zakresie pytanie organu skarżąca udzieliła odpowiedzi, wskazując w szczególności na sesje Rady Miasta, w trakcie których doszło do rozszerzenia strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, a także
do zmiany opłat w granicach tej strefy, interpelację nr 31464 z 14 lutego 2022 r. złożoną przez grupę posłów do Ministra Infrastruktury, w której zwrócono uwagę
na problematykę "znikających miejsc parkingowych" po wprowadzeniu stref płatnego parkowania. Zwróciła uwagę, że analiza i optymalizacja siatki parkometrów wirtualnych nie została nigdy opublikowana przez ZDM. Zdaniem skarżącej uzyskanie informacji objętych wnioskiem, a w istocie ich opublikowanie dla szerszego grona odbiorców, ma znaczenie z punktu widzenia interesu państwa, skoro nawet osoby pełniące funkcje publiczne na różnych szczeblach wskazują na potrzebę analizy informacji będących przedmiotem zapytania.
W reakcji na przedstawione przez skarżącą uzasadnienie wystąpienia szczególnie istotnego interesu publicznego, Dyrektor ZDM wskazał, że realizacja określonego przez nią żądania wymaga pracy kilkunastu osób przez okres jednego miesiąca, która miałaby charakter jednorazowy, bez znaczenia na wykonywanie uprawnień i obowiązków zarządcy drogi w odniesieniu do funkcjonowania strefy. Podał, że pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ
na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działanie podległego
mu resortu. Stwierdził w konsekwencji, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób wykorzysta informację o ilości parkomatów przynależnych do danego abonamentu czy też do danego adresu nieruchomości na poprawę dostępu mieszkańców
do strefy i infrastruktury. Przyjął, że okoliczność wykorzystania informacji przetworzonej w ramach zabrania głosu na sesji Rady, nie uzasadnia szczególnej istotności dla interesu publicznego.
W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, by skarżąca miał realną możliwość wpłynięcia na działanie Państwa czy jego poszczególnych instytucji a w szczególności by wykazała, jak zamierza tego dokonać. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że autorem wniosku o udzielenie informacji publicznej była spółka prawa handlowego, która z uwagi swoją strukturę i cel, leżący u podstaw jej utworzenia i funkcjonowania, nie posiada żadnych realnych możliwości wpływania na działanie Państwa.
Reasumując, w sytuacji gdy skarżąca w sposób skuteczny nie uczyniła zadość obowiązkowi wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, organowi nie pozostawała inna możliwość jak tylko wydanie decyzji odmawiającej udzielenia spornej informacji. Strona wnioskująca nie wykazała bowiem dokładnie tego, aby posiadając żądane dane chciała, czy też chociaż mogła podjąć działania mogące realnie wpłynąć na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa. Rację ma organ twierdząc, że wytworzenie danych z pkt 3-5 wniosku o udzielenie informacji publicznej nie wpłynie na zwiększenie możliwości kontroli społecznej działania zarządcy drogi, które są publikowane m.in. za pośrednictwem strony internetowej, także te dotyczące ilości parkomatów rozmieszczonych w dzielnicy [...] i całej strefie płatnego parkowania.
Wobec powyższego wydana w sprawie decyzja odpowiada prawu. Motywy jej podjęcia zostały w pełni wyjaśnione, zaś przytoczona argumentacja jest wyczerpująca. Zatem za nieuzasadnione należy uznać zarzuty zawarte w skardze,
w tym dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, skoro Dyrektor ZDM wykazał, że informacje publiczne, których domagała się skarżąca, mają charakter informacji przetworzonych, a nie informacji prostych, a przy tym nie został wykazany szczególnie istotny interes publiczny, w efekcie czego odmówiono udostępnienia wnioskowanych informacji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł
jak w sentencji wyroku.