II SA/Wa 967/23

II SA/Wa 967/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Skarżony organ
Komisja Lekarska
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 398
art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z [...] stycznia 2023 r., 2. stwierdza nieważność postanowienia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] o wznowieniu postępowania.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. [...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (zwana dalej "[...]RKL") decyzją z [...] stycznia 2023r. nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1) w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 150 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022r., poz. 2000, zwana dalej "k.p.a."), w związku z art. 4 ustawy z 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2020r., poz. 398 ze zm., zwana dalej "u.k.l."), odmówiła uchylenia ostatecznego orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (zwana dalej "[...]RKL") z [...] stycznia 2019r. nr [...] wydanego wobec A. S. (zwany dalej "Skarżącym").
[...]RKL w uzasadnieniu wskazała, że [...]RKL orzeczeniem z [...] stycznia 2019r. zaliczyła Skarżącego, z uwagi na rozpoznane schorzenia, do drugiej grupy inwalidzkiej, przyjmując, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą, a Skarżący jest częściowo niezdolny do pracy. Orzeczenie [...]RKL stało się zatem ostateczne.
[...]RKL wyjaśniła, że Skarżący wnioskiem z [...] lipca 2019r. zwrócił się do [...]RKL o wznowienie postępowania, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący wskazał, że [...] czerwca 2019r. wykonał badania [...], podczas których zdiagnozowano u Niego zaburzenia [...]. Lekarz [...] M. D. (zwany dalej "Lekarzem") wystawił zaświadczenie z [...] czerwca 2019r., w którym wskazał, że wystąpienie objawów zaburzenia [...] miało związek z warunkami służby w SG.
Przewodniczący Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Warszawie postanowieniem z [...] sierpnia 2019r. wyznaczył [...]RKL do rozpoznania wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że członkowie [...]RKL, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mogą rozpoznać ww. wniosku, bo orzeczenia organu kolegialnego powinny podpisać wszyscy członkowie komisji, którzy orzekali w sprawie. Skoro [...]RKL nie dysponowała składem orzekającym, który mógłby wydać postanowienie w przedmiocie wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania bez naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadnionym było wyznaczenie innej równorzędnej komisji lekarskiej do rozpoznania tego wniosku.
[...]RKL postanowieniem z [...] sierpnia 2022r. wznowiła postępowanie w sprawie zakończonej ww., ostatecznym orzeczeniem [...]RKL z [...] stycznia 2019r.
[...]RKL wskazała ponadto, że okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, muszą zatem stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Okoliczności te mają istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej i nie być znane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: 1) ujawnione okoliczności lub dowody są istotne w sprawie; 2) "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; 3) "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję ostateczną.
Zdaniem [...]RKL część przedłożonej przez Skarżącego dokumentacji medycznej i zaświadczenie lekarskie powstały po wydaniu ww., ostatecznego orzeczenia [...]RKL z [...] stycznia 2019r. Organ, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1) k.p.a., może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ nie wypowiada się tutaj tylko co do zarzutu, czy znajduje on oparcie w przyczynach wznowienia, lecz stwierdza, czy istnieją podstawy uchylenia decyzji (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, wersja on-line). Przedłożona dokumentacja nie mogła stanowić podstawy wznowienia postępowania orzeczniczego, bo dokumenty dołączone do wniosku powstały po wydaniu orzeczenia przez [...]RKL.
2. Skarżący w odwołaniu z [...] stycznia 2023r. wniósł o uchylenie ww. decyzji [...]RKL z [...] stycznia 2023r. i przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazał, że ww. orzeczeniem [...]RKL z [...] stycznia 2019r. został uznany za inwalidę II grupy, z uwagi na zaburzenia [...], ale stwierdzono, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą i nie powstało wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. U Skarżącego podczas badań [...] czerwca 2019r. zdiagnozowano zaburzenia [...] i stwierdzono, że ich wystąpienie miało związek z warunkami służby. Rozpoznanie potwierdzono odpowiednim zaświadczeniem i dokumentacją. Tym samym należy brać pod uwagę nie czas powstania dokumentów potwierdzających istnienie choroby, które faktycznie powstały po dacie wydania orzeczenia z [...] stycznia 2019r., lecz istnienie choroby, która ma bezpośredni związek ze służbą i powstała bezspornie w jej trakcie, a jedynie nie została rozpoznana w czasie postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2019r. Skoro choroba powstała w związku ze służbą, to stanowi okoliczność faktyczną istniejąca w dacie orzekania, nie znaną organowi orzekającemu.
Skarżący zaznaczył, że przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne, z jakich powodów nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne. Nawet w przypadku ustalenia, że doszło do zaniedbań organu, o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadnione będzie wznowienie postępowania (wyrok NSA z 16 maja 2018r. sygn. akt I GSK 1869/18).
3. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (zwana dalej "CKL") decyzją z [...] lutego 2023r. nr [...], stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l., utrzymała w mocy ww. decyzję [...]RKL z [...] stycznia 2023r., podtrzymując jej podstawę faktyczną i prawną.
CKL w uzasadnieniu podniosła ponadto, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym wzruszenie w wyniku wznowienia decyzji ostatecznej ma charakter wyjątkowy i dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy z pewnych, znajdujących prymat nad pewnością obrotu wzglądów postępowanie w sprawie należy, przeprowadzić ponownie, bądź w celu wyeliminowania, powstałych w nim wad o charakterze procesowym, bądź to uwzględnienia zaistniałych po wydaniu decyzji, istotnych dla jej bytu czy treści okoliczności. Do tego rodzaju zdarzeń ustawodawca zaliczył ujawnienie nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, który ją wydał (m.in. wyrok NSA z 3 sierpnia 2022r. sygn. akt I GSK 2733/18, LEX nr 3413286).
4. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji: CKL z [...] lutego 2023r. i [...]RKL z [...] stycznia 2023r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący w uzasadnieniu podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu.
5. CKL w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wskazanych.
2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). CKL w odpowiedzi na skargę, którą Skarżący otrzymał 19 maja 2023r., wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Skarżący w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Sąd wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wynika, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zaskarżone akty mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wynika, że Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Warto też podkreślić, że na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżenie do Sądu administracyjnego określonego aktu lub czynności (bezczynności) organu oznacza, że przedmiotem postępowania sądowego jest sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżony akt lub czynność (dopuszczono się bezczynności). W konsekwencji więc przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny, badanie zaś konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (materialnych i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (por. T. Woś [w:]Postępowanie sądowoadministracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2004, s. 30).
Dla Sądu zarzuty i wnioski skargi mają charakter niewiążącej informacji o ewentualnej wadliwości zaskarżonego aktu, obowiązkiem sądu bowiem jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być podstawą zaskarżonej decyzji. Z tego punktu widzenia sąd administracyjny nie musi odnosić się do tych zagadnień podnoszonych w skardze, które nie mają znaczenia prawnego dla bytu kontrolowanego aktu administracyjnego (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, WKP 2018r.).
Warto też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że orzeczenia procesowe, które wydał organ administracyjny, jakimi jest Komisja Lekarska MSW, nie podlegają kognicji sądu powszechnego (por. postanowienie NSA z 22 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 247/18, dostępne na nsa.gov.pl).
3. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, uznał, że należało stwierdzić nieważność zarówno zaskarżonej decyzji CKL z [...] lutego 2023r., jak również utrzymanej nią w mocy ww. decyzji [...]RKL z [...] stycznia 2023r. oraz postanowienia [...]RKL z [...] sierpnia 2022r., na mocy którego doszło do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww., ostatecznym orzeczeniem [...]RKL z [...] stycznia 2019r.
Sąd zauważa bowiem, że uwadze zarówno CKL, jak i [...]RKL uszło po pierwsze, że ww. postanowienie [...]RKL o wznowieniu postępowania zostało podpisane przez jedną osobę (Przewodniczącego [...]RKL - k. 21 akt administracyjnych), wbrew oczywistej treści art. 40 ust. 1 u.k.l.
Po drugie wskazać należy, że CKL nie zwróciła uwagi, że również ww. decyzja [...]RKL z [...] stycznia 2023r. została podpisana przez jedną osobę (Przewodniczącego [...]RKL – k. 11 akt administracyjnych), wbrew oczywistej treści art. 40 ust. 1 u.k.l..
Podkreślić należy, że w dacie wydania przez [...]RKL ww. decyzji oraz postanowienia obowiązywał art. 40 ust. 1 u.k.l., z którego jasno wynika, że rejonowe komisje lekarskie orzekają w składzie co najmniej dwuosobowym. Orzeczenia wydane przez komisję lekarską podpisują wszyscy członkowie komisji. Komisja podejmuje rozstrzygnięcie zwykłą większością głosów. W razie równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego składu.
Sąd podkreśla ponadto, że przepis art. 40 ust. 1 u.k.l. został znowelizowany 21 kwietnia 2023r., na mocy art. 22 ustawy z 8 lutego 2023r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia (Dz.U. z 2023r., poz. 658). Obecnie przepis ten stanowi, że "Rejonowe komisje lekarskie orzekają w składzie co najmniej jednoosobowym. Orzeczenie wydane przez komisję lekarską podpisują wszyscy członkowie komisji. Komisja podejmuje rozstrzygnięcie zwykłą większością głosów. W razie równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego składu." Tym niemniej znowelizowane brzmienie art. 40 u.k.l. obowiązuje od 21 kwietnia 2023r., czyli nie miało zastosowania ani do wydanego przez [...]RKL postanowienia z [...] sierpnia 2022r. ani do wydanej przez [...]RKL decyzji z [...] stycznia 2023r.
Podpisanie zatem ww. postanowienia [...]RKL z [...] sierpnia 2022r. przez jedną osobę, jak również podpisanie ww. decyzji [...]RKL z [...] stycznia 2023r. przez jedną osobę stanowiło rażące naruszenie art. 40 ust. 1 u.k.l., co powinna z urzędu dostrzec CKL. Skoro bowiem nie doszło do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym orzeczeniem [...]RKL z [...] stycznia 2019r., to nie było podstaw do wydania przez [...]RKL ww. decyzji z [...] stycznia 2023r. Wadliwości te o rażącym charakterze powinna dostrzec CKL. Niezrozumiałe było zatem utrzymanie w mocy przez CKL w zaskarżonej decyzji ww. decyzji [...]RKL z [...] stycznia 2023r. Stanowiło to również o rażącym naruszeniu prawa przez CKL, w tym przede wszystkim art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W doktrynie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023). W judykaturze podnosi się ponadto, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008r. sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą por. (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000r. sygn. akt III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998r. sygn. akt II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988r. sygn. akt III SA 481/88, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2020r. sygn. akt II OSK 1176/20 wskazał, że przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie takiej normy prawa, która nie budzi wątpliwości interpretacyjnej (LEX nr 3081454).
4. Zdaniem Sądu, skoro przepis art. 40 ust. 1 u.k.l. jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i nie został uwzględniony przez [...]RKL przy wydawaniu zarówno ww. postanowienia o wznowieniu postępowania z [...] sierpnia 2022r. oraz przy wydawaniu ww. decyzji z [...] stycznia 2023r., czego nie zauważyła CKL w zaskarżonej decyzji, naruszając tym samym w sposób rażący art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., to powyższe zobowiązywało Sąd do wydania rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.