II SA/Wa 959/18

II SA/Wa 959/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
III OSK 1433/21 - Wyrok NSA z 2022-12-14
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1668
art. 199 c ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie WSA Andrzej Wieczorek, Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant sekretarz Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] marca 2018 r. o numerze [...] w sprawie odmowy przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Rektor Szkoły [...] w [...] przedstawił Ministrowi wniosek o przyznanie doktorantowi K. B. (zwanemu dalej: "Skarżącym") stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2017/2018. W wykazie wybitnych osiągnięć wskazano pięć publikacji naukowych w formie książki (monografii naukowych), których autorem lub współautorem był Skarżący.
Wniosek podlegał następnie ocenie Zespołu do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia (zwanego dalej: "Zespołem"), który nie uwzględnił żadnej z przedstawionych we wniosku publikacji uznając, że nie miały one charakteru wybitnego, bowiem zostały opublikowane w wydawnictwach o niskiej randze.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. o numerze [...], Minister odmówił przyznania Skarżącemu stypendium za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2017/2018, powołując w podstawie prawnej przepisy art. 199c ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż publikacje Skarżącego nie mogą być uznane za wybitne w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia przyznawanych doktorantom (Dz. U. z 2015 r., poz. 1051; zwanego dalej: "rozporządzeniem"), bowiem były one opublikowane w wydawnictwach niskiej rangi. Wobec tego wniosek Skarżącego uzyskał ostatecznie 0 (zero) punktów i został sklasyfikowany na 546 pozycji.
Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, iż decyzja Ministra jest wysoce krzywdząca i rażąco narusza art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w wydanej rok wcześniej decyzji Minister przyznał mu maksymalną liczbę punktów za jedną z publikacji, które zostały przedstawione również obecnie. Skarżący nie zgodził się również z oceną organu, że wydawnictwa w których publikował miały niską rangę.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2017 r.
Organ w całości podzielił zaprezentowaną wcześniej ocenę prawną, zgodnie z którą osiągnięć Skarżącego nie można uznać za wybitne, bowiem przedstawione publikacje naukowe ukazały się w wydawnictwach o niskiej randze. W tym zakresie Minister zauważył, iż wszystkie publikacje Skarżącego były wydane przez wydawnictwa Texter i Exante, które – jak same podają na swoich stronach internetowych – zajmują się budowaniem dorobku naukowego. Działalność obu wydawnictw cechuje przede wszystkim komercyjny charakter. Organ wyjaśnił również, iż zmiana punktacji w przypadku jednej z publikacji w stosunku do roku poprzedniego wynika z wnikliwej analizy osiągnięcia i dostosowania kryteriów oceny do osiągnięć zgłoszonych w roku bieżącym. Podkreślono przy tym, że ocena dokonana przez Zespół jest oceną porównawczą. O ile niektóre osiągnięcia mogły być uznane w ramach oceny wniosków prowadzonej w roku poprzednim, o tyle w kolejnym roku akademickim – na tle osiągnięć studentów, których dotyczyły wnioski – osiągnięcia te mogły nie być wystarczające. Odnosząc się do generalnego zarzutu dotyczącego rangi wydawnictwa Minister wskazał, iż na rangę publikacji w największym stopniu wpływał wydawca publikacji. Publikacje były weryfikowane na podstawie dostępnych baz wydawnictw naukowych. Podkreślono przy tym, że wydawnictwo, w którym ukazuje się dana publikacja jest świadectwem jego wartości. Oczywistym jest, że o wiele większe wymagania w stosunku do tekstów publikacji są w prestiżowych wydawnictwach mających długoletnią tradycję i renomę (np. Springer, Elsevier, C. H. Beck, PWN, niektóre wydawnictwa uczelniane), niż w komercyjnych wydawnictwach o niewielkiej tradycji, ogłaszających nabory do publikacji, posiadających wewnętrznych recenzentów, umożliwiających publikację dowolnych tekstów za opłatą. W konsekwencji organ podtrzymał przyznaną uprzednio punktację.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na uznaniu publikacji książkowych (monograficznych) za publikacje o niskiej wartości naukowej, co w konsekwencji skutkowało brakiem przyznania stypendium;
2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez powtórzenie argumentów wynikających z decyzji pierwszoinstancyjnej.
Rozwijając zarzuty Skarżący wskazał, iż Minister przyjął formalną ocenę materiału dowodowego, bowiem wziął pod uwagę formalne miejsce publikacji nie patrząc na ich materialną jakość. Skarżący nie zgodził się z takim działaniem Ministra z kilku względów. Po pierwsze, wymienione przez organ wydawnictwa, które uznane zostały za renomowane są – w jego ocenie – także wydawnictwami o charakterze komercyjnym. Skarżący zauważył, iż jego publikacje mogły zostać wydrukowane w wydawnictwach renomowanych, jednakże z uwagi na ceny druku w takim wydawnictwie nie posiadał funduszy na realizację takiego przedsięwzięcia. Po drugie, wydawnictwa, w których zostały opublikowane monografie są niekomercyjne, zaś ponoszona opłata jest związana z kosztami procesu wydawniczego. Publikacje mają charakter otwarty i są także dostępne na stronie internetowej, co stanowi, że zasięg publikacji nie jest ograniczony terytorialnie. Dodatkowo wydawnictwy przekazują egzemplarze uprawnionym bibliotekom. Oznacza to, że z formalnego punktu widzenia nie ma różnicy pomiędzy wydawnictwem renomowanym i wydawnictwami, w których zostały opublikowane monografie. W końcu po trzecie, w żadnej części przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, jak również w uzasadnieniu decyzji, organ nie poddał merytorycznej ocenie jakości przedstawionych publikacji. Zdaniem Skarżącego, organ powinien odnieść się do samych publikacji i stwierdzić, czy spełniają normatywne kryteria pozwalające na przyznanie stypendium tj. czy uzyskane osiągnięcia spełniają kryterium "wybitnych".
Skarżący zawarł w skardze również wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2016 r. o numerze [...], na okoliczność potwierdzenia dotychczasowej praktyki organu dotyczącej oceny monografii.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał przy tym, iż wbrew zarzutom skargi, Zespół nie uznał wskazanych we wniosku publikacji książkowych za "publikacje o niskiej randze", bowiem Zespół nie poddaje merytorycznej ocenie samego tekstu publikacji. Minister zauważył, iż w celu określenia czy dana publikacja zasługuje na miano wybitnego osiągnięcia, oceniane są kryteria i parametry publikacji, a w szczególności renoma wydawcy publikacji.
Na rozprawie w dniu 25 lutego 2019 r. Sąd postanowił oddalić wniosek Skarżącego o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż zaskarżona decyzja dotyczyła odmowy przyznania stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia dla doktoranta. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż decyzja taka ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty – w § 2 ust. 1 rozporządzenia – zwrot stypendium "może" być przyznane. Kontrola decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy podkreślić również należy, iż w doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że kontrolą sądu administracyjnego nie jest objęta ocena prezentowanych we wniosku osiągnięć, a w szczególności cechy takie jak: wybitność czy innowacyjność osiągnięcia naukowego oraz ilość punktów przyznanych za dane osiągnięcie.
Analizując zarzuty skargi oraz wywody podniesione na ich poparcie przyjąć należało, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było to, czy Minister miał prawo by uznać, że przedstawione we wniosku osiągnięcia Skarżącego – w postaci 5 publikacji naukowych w formie monografii książkowych – nie stanowiły "wybitnych osiągnięć" tylko z uwagi na ich opublikowanie w "wydawnictwach niskiej rangi".
Sąd doszedł do przekonania, że organ był uprawniony do dokonania takiej oceny w oparciu o regulacje rozporządzenia.
Zauważyć należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, za wybitne osiągnięcie naukowe uważa się autorstwo lub współautorstwo publikacji naukowych w formie książki o zasięgu co najmniej krajowym. Rozporządzenie nie definiuje wprost pojęcia "wybitności", jednakże z całokształtu zawartych w nim regulacji można przyjąć, iż o tym, czy osiągnięcia doktoranta zasługują na takie miano decyduje organ. W myśl bowiem zapisów § 7 rozporządzenia, to Minister dokonuje oceny wniosków metodą punktową (ust. 1), a do oceny tej może powołać ekspertów (ust. 2). Jeśli chodzi natomiast o kryteria tej oceny, to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że skoro chodzi o "ocenę", to eksperci zebrani w Zespół są uprawnieni do opracowania własnych wytycznych, które uszczegóławiają kryteria wyboru. Wytyczne te nie stanowią wprawdzie źródła prawa i nie są podstawą prawną decyzji Ministra, jednakże przypisują przesłankom warunkującym przyznanie stypendium jednakowe wagi, co jest niezbędne dla ujednolicenia wewnętrznego trybu postępowania Zespołu w celu zapewnienia możliwości ustalenia rankingu wniosków uszeregowanego według największej liczby punktów, który będzie oparty na jednolitej punktacji poszczególnych rodzajów osiągnięć naukowych, a zatem będzie porównywalny (por. wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2014 r. o sygn. akt I OSK 565/14; z dnia 10 lipca 2015 r. o sygn. akt I OSK 856/15; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać więc trzeba, iż zarządzeniem Ministra z dnia 26 października 2015 r. (Dz. Urz. MNiSW poz. 58, ze zm.) do oceny wniosków został powołany Zespół do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia w liczbie 24 członków reprezentujących osiem obszarów wiedzy. Zespół ten przyjął w dniu 9 listopada 2017 r. uchwałę, w której Załączniku nr 2 określił "Wytyczne dotyczące sposobu oceny wniosków o przyznanie stypendium za wybitne osiągnięcia dla doktorantów" (zwane dalej: "Wytycznymi"). W punkcie 1 Wytycznych wskazano, iż "Przy ocenie osiągnięć Zespół kieruje się rangą danego osiągnięcia i jego wybitnymi cechami, mając na uwadze prestiżowy charakter stypendium. W przypadku osiągnięć naukowych lub artystycznych oceniane są wyłącznie osiągnięcia o wysokiej randze, wysokim poziomie innowacyjności lub szczególnym nowatorstwie".
Podnieść należy, iż w przywołanym zapisie Wytycznych wyraźnie wskazano, że ocenie podlega zarówno "ranga danego osiągnięcia", jak i "jego wybitne cechy". Skoro zatem Zespół rozróżnił te przesłanki, to nie można ich traktować jako synonimy. Zgodnie ze słownikową definicją, pojęcie "ranga" oznacza "znaczenie, ważność kogoś lub czegoś" (Słownik języka polskiego PWN). W konsekwencji stwierdzić należało, że uprawnione było przyjęcie przez Zespół, a za nim przez Ministra, że na wybitność osiągnięcia miała wpływ jego "ranga" czyli ważność, czego nie można utożsamiać z merytoryczną wartością, do której wprost odnosi się druga z przesłanek, a mianowicie "jego wybitne cechy".
Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia dodatkowo regulacja § 4 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którą, dokumentami potwierdzającymi uzyskanie przez doktoranta wybitnych osiągnięć mogą być w szczególności: kopie stron książki zawierających nazwisko autora lub autorów, tytuł publikacji, nazwę wydawnictwa, miejsce wydania, miesiąc i rok wydania, nakład, numer ISBN lub numer ISSN, jeżeli został nadany, albo zaświadczenie wystawione przez wydawcę publikacji. Gdyby zatem kwestie związane z "nazwą wydawnictwa" czy "wydawcą publikacji" nie miały znaczenia, to nie byłyby wyszczególnione przez samego normodawcę.
Nie bez znaczenia dla przeprowadzanej przez organ oceny poszczególnych osiągnięć naukowych jest również sam tryb wyłaniania doktorantów do stypendium. Zauważyć należy, że z wnioskiem do Ministra nie występuje sam doktorant, lecz przedstawia swoją kandydaturę rektorowi za pośrednictwem kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Następnie rektor przedstawia wniosek wraz z dokumentami do zaopiniowania radzie podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni bądź senatowi uczelni (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero wnioski pozytywnie zaopiniowane składa do Ministra. W ocenie Sądu, tak złożony tryb procedowania, obejmujący etap opiniowania wewnątrz uczelni, pozwala na przyjęcie, iż organy uczelni i ostatecznie jej rektor winny brać pod uwagę merytoryczną wartość osiągnięć doktoranta, natomiast Minister – do którego należy ostateczny wybór – ma prawo wprowadzić własne kryteria oceny, które mogą obejmować przesłanki dodatkowe, odnoszące się nie tylko do samej merytorycznej wartości osiągnięcia ale również do jego rangi, które dopiero łącznie składają się na jego wybitność. Pamiętać przy tym trzeba, iż w omawianym trybie Minister przyznaje stypendia, natomiast nie wyłania najwybitniejszego osiągnięcia spośród zgłoszonych, bowiem nie to jest przedmiotem tego postępowania. Gdyby chodziło tylko o wyłonienie wybitnych osiągnięć naukowych, a nie o przyznanie stypendium na dany rok akademicki doktorantowi, który uzyskał w okresie studiów doktoranckich wybitne osiągnięcia (§ 2 ust. 1 rozporządzenia), to zgodzić należałoby się ze Skarżącym, że ocena taka winna być wyłącznie oceną merytoryczną.
Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, iż Sąd w żadnej mierze nie jest uprawniony by we własnym zakresie dokonywać oceny rangi wydawnictw, które wydały monografie Skarżącego. W szczególności poza kontrolą Sądu pozostaje to, czy wydawnictwa te w istocie nie były prestiżowe, jak również to, czy miały bądź nie miały charakteru "komercyjnego". W ramach dokonywanej kontroli Sąd nie może podważać opinii członków Zespołu w tym zakresie, jak również nie może prowadzić żadnego postępowania dowodowego. Niemniej jednak w orzecznictwie przyjmuje się, iż ranga wydawnictwa wpływa na ocenę osiągnięcia, bowiem wskazuje na renomę wydawcy w środowisku, rozpoznawalność marki, zasięg związany z dystrybucją, obecność w bazach publikacji naukowych, obecność w bibliotekach krajowych i zagranicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 1015/18).
Zadaniem Sądu, ostateczna ocena wniosku została dokonana przez Ministra prawidłowo. Organ oparł się wprawdzie na stanowisku Zespołu, jednakże dokonał własnej oceny przedstawionych osiągnięć w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podziela przy tym stanowisko Ministra, że ocena taka jest oceną porównawczą, skoro chodzi o wyłonienie ograniczonej liczny doktorantów, którym zostaną przyznane stypendia (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Istotne w sprawie jest natomiast to, by wprowadzone kryteria były jednolite i równe dla wszystkich ubiegających się o stypendium.
Wskazać zatem należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa sporządzone przez Zespół protokoły: (1) protokół nr [...] z oceny wniosku doktoranta o stypendium ministra za osiągnięcia naukowe, sporządzony na druku DRN przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz (2) protokół nr [...] z ponownej oceny wniosku doktoranta o stypendium ministra za wybitne osiągnięcia naukowe, sporządzony na druku DRn2 przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Z protokołów tych wynika, iż Zespół posługiwał się dla wskazania przyczyny odmowy kodami wskazanymi w tych drukach. Jedną z możliwych przyczyn odmowy była "Niska ranga wydawnictwa", do której przyporządkowano kod "NR". Zdaniem Sądu prowadzi to do przyjęcia, iż Zespół zastosował jednolite kryteria oceny wniosków o przyznanie stypendium na rok akademicki 2017/2018, bowiem posługiwał się wskazanymi przesłankami wynikającymi z samego druku protokołu, wśród których znalazła się "niska ranga wydawnictwa".
W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił, zgodziwszy się z wnioskami Zespołu, wniosek dotyczący Skarżącego, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadnił. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Decyzja organu jest oparta na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Wbrew stanowisku Skarżącego, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy i nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności zauważyć należy, iż w decyzji tej organ odniósł się do zarzutów zaprezentowanych w odwołaniu i rozszerzył swoje stanowisko w stosunku do zajętego w pierwszej decyzji wydanej w sprawie.
Sąd jeszcze raz wyjaśnia, iż sama ocena charakteru przedstawionych przez Skarżącego osiągnięć, pod kątem ich wybitności, wymyka się kontroli sądowej. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia działanie organu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli nie jest zatem weryfikacja badanej decyzji pod względem jej celowość, czy też słuszności. Natomiast subiektywna ocena strony co do wagi jej osiągnięć naukowych nie oznacza, że ocena organu w tym zakresie nie jest właściwa. Należy bowiem podkreślić, że to, ile punktów przyznano Skarżącemu za poszczególne osiągnięcia wynika z powoływanych wcześniej Wytycznych, co zostało omówione w decyzji. Dodać należy, że Wytyczne te były udostępnione na stronie internetowej urzędu Ministra.
Sąd oddalił również wniosek Skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, bowiem w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie tego dowodu było zbędne dla rozpoznania sprawy.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.