II SA/Wa 958/23

II SA/Wa 958/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 171
art. 97 ust. 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. O. decyzją z dnia [...] marca 2023 r. (nr [...]) Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) oraz art. 6a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171, zwana dalej: u.p.) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 947), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2023 r. (nr [...]) nakazującą M. O. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] z uwagi na to, że korzysta z niego bez tytułu prawnego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał m. in, że stosownie do art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów wydaje się w przypadku zajmowania takiego lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo przez inne osoby - bez tytułu prawnego. Organ nie działa w takim przypadku w ramach uznania administracyjnego, lecz przeciwnie, związany jest dyspozycją powołanego przepisu, co oznacza, że w sytuacji stwierdzenia zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji przez osoby, które nie posiadają do niego tytułu prawnego, obowiązany jest wydać decyzję o jego opróżnieniu.
Z przepisów ustawy o Policji wynika, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie policjant w służbie stałej (art. 88). Osoby wymienione w art. 89 u.p., które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do tego rodzaju lokalu. Ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego, jaki posiada policjant. Oznacza to, że uprawnienie do lokalu będącego w dyspozycji organów Policji wygasa z chwilą śmierci funkcjonariusza Policji. Organ administracji dodał, że stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172), do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, przepisy ustawy (w tym m. in. art. 691 k.c.- regulujący możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na drodze wstąpienia w stosunek najmu), stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Przepisy dotyczące przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji Policji, zawarte w ustawie o Policji i aktach wykonawczych do tej ustawy, są przepisami odrębnymi od przepisów powołanej wyżej ustawy.
Komendant Główny Policji podniósł, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723, zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa) prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje także emerytom i rencistom policyjnym. Oznacza to, że gdyby strona postępowania była uprawniona do emerytury lub renty policyjnej, wówczas przysługiwałoby jej w dalszym ciągu prawo do lokalu mieszkalnego po zmarłym funkcjonariuszu Policji.
Odnosząc powołane przepisy prawa do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy, Komendant Główny Policji podał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...], będący w dyspozycji Komendanta [...] Policji, został przydzielony decyzją Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1985 r. (nr [...]) jako mieszkalnie służbowe H. O. do wspólnego zamieszkiwania z żoną W. O. i synem M. O. H. O. zmarł w 2019 r. Obecnie w lokalu zamieszkuje jego syn M. O., który nie jest funkcjonariuszem, emerytem, rencistą ani pracownikiem Policji, nadto nie jest emerytem lub rencistą policyjnym albo osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej. W konsekwencji organ I instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r. prawidłowo stwierdził, że M. O. nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, nakazał skarżącemu opróżnienie tego lokalu.
Komendant Główny Policji podniósł, że przepisy prawa zawarte w rozdziale 8. ustawy o Policji ("Mieszkania funkcjonariuszy Policji") mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 735), to na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczenia tych potrzeb jej mieszkańcom, przy czym zgodnie z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, do zadań własnych gminy należy zapewnienie lokalu socjalnego lub zamiennego, a także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W razie niedostarczenia lokalu socjalnego przez gminę, właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, strony mogą wystąpić do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie uprawnienia do zawarcia z gminą umowy najmu lokalu socjalnego, o ile spełniają przesłanki określone w przepisach prawa.
Na zakończenie organ zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt SK 29/16 (opubl. w OTK-A 2017/75) stwierdził, że przepisy art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w zakresie, w jakim nakazują w drodze decyzji administracyjnej opróżnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w dyspozycji organu podległego ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych ze wszystkich zamieszkujących w nim innych niż policjant lub członek jego rodziny osób, w tym osób małoletnich w sytuacji, gdy osobom, które zamieszkują tenże lokal bez tytułu prawnego, nie został wskazany lokal, do którego miałoby nastąpić przekwaterowanie, a nie są one w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP.
M. O. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję podniósł, że mieszkanie przydzielone jego ojcu w 1985 r. było mieszkaniem służbowym, Policja zrzekła się mieszkań w 2009 r. na rzecz [...], a więc nie ma do niego żadnych praw.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 u.p., będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi dyspozycję do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 tej ustawy (będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), zajmowanego przez policjanta lub członków jego rodziny albo przez inne osoby - bez tytułu prawnego. Decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji, gdy dana osoba zajmuje lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 90 u.p., bez tytułu prawnego, właściwy organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jego opróżnienie. W orzecznictwie podkreśla się, że takich sprawach jak rozpatrywana nie stosuje się zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz, że nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywateli niezwiązanym z resortem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2887/14; z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 653/20).
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że pojęcie tytułu prawnego do lokalu pozostającego w dyspozycji Policji należy rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu czy zameldowanie w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 u.p., przydział
i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2 - 4, następuje w formie decyzji administracyjnej.
Do lokalu pozostającego w dyspozycji Policji nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. (wstąpienie w stosunek najmu po śmierci najemcy).
Lokale, o których mowa w art. 90 u.p., służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 u.p.). Członkowie rodziny policjanta, o których mowa w art. 89 tej ustawy, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym, własnego tytułu prawnego nie uzyskują, posiadają wyłącznie uprawnienie pochodne wobec tytułu prawnego funkcjonariusza, do zamieszkiwania w lokalu.
Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego
w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy zaopatrzeniowej, który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach.
Z akt sprawy wynika, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] w 1985 r. przydzielony został ojcu skarżącego H. O. jako mieszkanie służbowe, do wspólnego zamieszkiwania z żoną W. O. i skarżącym decyzją Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] października 1985 r. Skarżący, którzy obecnie zajmuje ten lokal, nie jest funkcjonariuszem Policji, jak również nie jest emerytem lub rencistą policyjnym albo osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszy Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej. W świetle tego co wyżej powiedziano, skarżący nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego, uprawniającego go do zajmowania lokalu mieszkalnego. Tego tytułu nie mógł uzyskać także w oparciu o art. 691 k.c.
Niezasadne są również argumenty skarżącego, które kwestionują prawo do dysponowania przez Policję zajmowanym lokalem mieszkalnym. Przepis art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie wiążąc owej dyspozycji z konkretną jednostką. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania prawa. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, którymi nie są właścicielami. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I CKN 683/00, w którym Sąd ten podniósł, że lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi, a to oznacza, że dysponowanie lokalem związane jest z prawem organu Policji do decydowania o jego przydziale bądź opróżnieniu.
Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie, lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] w 1985 r. został przekazany do dyspozycji [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych i obecnie, jako własność [...], pozostaje w zasobach i dyspozycji organów Policji tj. Komendanta [...] Policji. Potwierdza to m.in.: decyzja z [...] października 1985 r. o przydziale tego lokalu ojcu skarżącego H. O., pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Administracyjno-Gospodarczego K[...]P z [...] września 2020 r. (k. 27) i z [...] lipca 2021 r. (k. 30), pismo Dyrektora Biura Logistyki Policji KGP z [...] września 2020 r. (k. 28 akt administracyjnych).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dokonania błędnych ustaleń faktycznych przez organy obu instancji. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądzają o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. W ocenie Sądu wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione. Podnoszone przez skarżącego w skardze okoliczności, odnoszące się do niezbadania wszystkich dokumentów sprawy oraz pominięcia faktu zrzeczenia się spornego lokalu na rzecz [...], nie są zasadne.
Wyjaśnić należy, że w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt SK 29/16 (Dz. U. z 2017 r., poz. 2174) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na szczególny status mieszkań służbowych przydzielanych policjantom. Podniósł, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do lokalu i opróżnienia go są ściśle powiązane z samym prawem do lokalu, jakie przysługuje funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie stałej. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł, że przepisy art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 oraz z 2017 r., poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał podkreślił, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzję, z której wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy, a nie do organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne w zakresie swojej właściwości.
Reasumując, organy Policji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo przyjęły, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi wskazane w przepisach prawa.
Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję
w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub orzeczenia o jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić
z urzędu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.