II SA/WA 949/23

II SA/Wa 949/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komisja Lekarska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P.P. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby uchyla zaskarżone orzeczenie
Uzasadnienie
P. P (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Centralnej Komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej, jako: Centralna Komisja) z dnia [...] lutego 2023 r. w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby.
Jak wynika z akt sprawy na podstawie opinii lekarzy specjalistów oraz badania własnego [...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2023 r. stwierdziła, że skarżąca jest niezdolna do służby w Policji. Niezdolną do służby w Policji czyni kandydatkę niedowidzenie oka lewego zgodnie z § 7 pkt 5 kol 4 oraz brak widzenia obuocznego zgodnie z § 9 pkt 1 kol 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U.z 2018 r. poz. 2035, dalej, jako: rozporządzenie).
Od tego orzeczenia skarżąca odwołała się.
Na mocy zaskarżonego orzeczenia Centralna Komisja, działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398 ze zm, dalej, jako: ustawa o komisjach lekarskich), uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. i wydała w tym zakresie orzeczenie własne. Centralna Komisja uznała, że skarżąca jest niezdolna do służby w Policji (została zakwalifikowana do kategorii "N", o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komisjach lekarskich), wskazując, że powyższa kwalifikacja do kategorii "N" nastąpiła z uwagi na rozpoznane schorzenia tj. nadwzroczność oka [...], niedowidzenie oka [...] (§ 7 pkt 4. kol. 4 rozporządzenia).
W uzasadnieniu Centralna Komisja podała, że po wnikliwiej analizie całości dokumentacji medyczno-orzeczniczej zgromadzonej w sprawie, zdecydowała o konieczności przeprowadzenia specjalistycznej konsultacji okulistycznej. Powołana w dniu 13 lutego 2023 r. specjalistka okulistyki nie stwierdziła zaburzeń widzenia obuocznego, jednak potwierdziła występowanie u skarżącej nadwzroczności oka [...] i niedowidzenie oka [...]. Dodatkowo wyjaśniono, że występująca u skarżącej ostrość wzroku oka [...] poniżej 0,5 z zastosowaną korekcją umożliwia uzyskanie wyrównania do 0,6. W związku z powyższym nie jest spełnione minimalne kryterium wskazane w § 7 pkt 2 tj. wyrównanie ostrości wzroku korekcją (dopuszczalna +/- 4 dioptrie sferyczne) do 0,9-1,0, co pozwoliłoby uznać skarżącą za zdolną do służby w Policji.
Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uznanie skarżącej za zdolną do służby w Policji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
1. obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a. art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich polegające na braku szczegółowego uzasadnienia niezdolności skarżącej do służby w policji;
b. § 7 pkt 4 kol 4 załącznika do rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której wykonane badania narządu wzroku skarżącej oraz analiza jej stanu zdrowia wyklucza ustalenie, że ostrość [...] oka skarżącej wymaga korekcji powyżej ± 4 dioptrii sferycznych, a korekcja szkłami lub soczewkami kontaktowymi wyrównuje ostrość oka [...] tylko do 0,6;
c. § 7 pkt 2 kol 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której ostrość prawego oko skarżącej jest prawidłowa (nie stwierdzono nadwzroczności) oraz [...] oka jest poniżej 0,5 natomiast korekcja szkłami lub soczewkami kontaktowymi może wyrównywać widzenie w [...] oku do 0,9-1,0 przy zachowaniu dopuszczalnej maksymalnej wartości korekcji ± 4 dioptrii sferycznych;
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydane orzeczenie, tj.:
a. art. 7 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, braku dokonania dodatkowych badań oceniających stan oka lewego, nadto dowolną a nie swobodną ocenę stanu oka [...] skarżącej polegającej na nieuprawnionym uznaniu, że nie jest możliwa korekcja szkłami lub soczewkami kontaktowymi widzenia oka [...] do 0,9-1,0 w sytuacji, której oko [...] skarżącej wykazuje 4 dioptrie sferyczne, a zastosowanie korekcji mogłoby umożliwić widzenie oka [...] do 0,9-1,0;
b. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich poprzez brak sporządzenia uzasadnienia wydanego orzeczenia pod względem faktycznym oraz dostatecznego wyjaśniania i wskazania, dlaczego stwierdzona nadwzroczność oka [...] uniemożliwia uzyskanie wyrównania do 0,9-1,0 skoro maksymalna wartość korekcji może wynosić ± 4 dioptrie sferyczne, a oko [...] skarżącej wykazuje 4 dioptrie sferyczne, zaniechaniu ujawnienia procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zdolność fizyczną i psychiczną kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby:
kategoria Z - "zdolny", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby;
kategoria N - "niezdolny", która oznacza, że stwierdzone choroby lub ułomności uniemożliwiają mu pełnienie służby.
W myśl art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, do komisji lekarskiej kieruje się z urzędu kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej.
Stosownie natomiast do art. 16 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach:
1) w pierwszej instancji – rejonowe komisje lekarskie;
2) w drugiej instancji – Centralna Komisja Lekarska.
Natomiast wedle przepisów art. 32 ust.1- 3 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, rejonowa komisja lekarska przeprowadza badanie lekarskie kandydata do służby, funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej, funkcjonariusza zwolnionego z tych służb, emeryta, rencisty, pracownika, kandydata do pracy lub osoby skierowanej do komisji lekarskiej, zwanych dalej "osobą badaną" i sporządza protokół badania komisji lekarskiej, który zawiera wyszczególnienie wszystkich chorób i ułomności, także tych, które nie obniżają zdolności do służby (ust. 1).
Komisja lekarska może skierować osobę badaną na badanie specjalistyczne, psychologiczne oraz zlecić wykonanie badań dodatkowych w wyznaczonym terminie (ust. 2). W przypadku gdy przeprowadzone badania i zgromadzona dokumentacja nie pozwalają na wydanie orzeczenia, a z aktualnej wiedzy medycznej wynika, że do wydania orzeczenia niezbędna jest obserwacja w podmiocie leczniczym, komisja lekarska może skierować osobę badaną na taką obserwację. Obserwacja w podmiocie leczniczym może nastąpić po wyrażeniu zgody przez osobę badaną (ust. 3). Jak stanowi art. 33 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia.
Przepis art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych wskazuje, że rejonowe komisje lekarskie orzekają, posługując się również - w przypadku ustalania zdolności fizycznej lub psychicznej do służby - wykazem chorób i ułomności, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia osoby badanej.
Wykaz chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby określa załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa.
Według art. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy K.p.a. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami), które poddane są mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie przepisy powołanej ustawy i aktów wykonawczych jako lex specialis regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w K.p.a., jednak w sprawach nieuregulowanych w ustawie, przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie w pełnym zakresie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 495/19).
Podkreślić trzeba, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do jego badania pod względem formalnym. Oznacza to, iż sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Innymi słowy, chodzi tu o stwierdzenie zgodności zaskarżonego orzeczenia z wymogami zawartymi w ustawie o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i aktach wykonawczych, w tym ww. rozporządzenia. Zatem Sąd nie jest uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5019/21). Sąd natomiast kontroluje, czy rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby jest z tym materiałem spójna. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji.
W tej sprawie Sąd uznał - oceniając zaskarżone orzeczenie według powyższych kryteriów - że zaskarżone orzeczenie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwia poddanie zaskarżonego orzeczenia kontroli sądowej.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał jedynie, że rozpoznania ustalono w oparciu o przeprowadzone w postępowaniu orzeczniczym badania i konsultacje (w tym okulistyczną) oraz dostępną dokumentację medyczną. Centralna Komisja po wnikliwiej analizie całości dokumentacji medyczno-orzeczniczej zgromadzonej w sprawie, zdecydowała o konieczności przeprowadzenia specjalistycznej konsultacji okulistycznej. Jak wyjaśniał organ, powołana w dniu 13 lutego 2023 r. specjalistka okulistyki nie stwierdziła zaburzeń widzenia obuocznego, jednak potwierdziła występowanie u skarżącej nadwzroczności oka [...] i niedowidzenie oka [...]. Nadto organ zawarł w swoim uzasadnieniu tezę, że występująca u skarżącej ostrość wzroku oka [...] poniżej 0,5 z zastosowaną korekcją umożliwia uzyskanie wyrównania do 0,6. Zauważyć jednak należy, iż akta sprawy potwierdzają przeprowadzenie przez specjalistkę chorób oczu badania u skarżącej w dniu 13 lutego 2023 r. jednakże zapis dokumentujący badanie stanowi jedynie (jak można się domyślać) wynik badania okulistycznego bez podania wniosków czy diagnozy. To z kolei czyni twierdzenia organu zawarte w zaskarżonym orzeczeniu, nieweryfikowalnymi. W ocenie Sądu, wskazane kwestie mają tymczasem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem determinują negatywne orzeczenie dla skarżącej. W tej sytuacji organ winien sprawę wnikliwie rozpatrzeć, a wyniki ustaleń organu odwoławczego powinny znaleźć się w treści sporządzonego uzasadnienia wydanego orzeczenia. Powyższe staje się tym bardziej konieczne w sytuacji, gdy organ odwoławczy zmodyfikował rozpoznanie u skarżącej (początkowo, w orzeczeniu organu I instancji rozpoznanie zakwalifikowano do § 7 pkt 5 kol 4 oraz § 9 pkt 1 kol 4 rozporządzenia). Nie miało ono co prawda, zdaniem organu, wpływu na ostateczną decyzję orzeczniczą, tym niemniej nowe rozpoznanie i jego kwalifikacja do określonego przepisu rozporządzenia (tu: § 7 pkt 4 kol. 4) powinny zostać uzasadnione w sposób umożliwiający zrozumienie tak przez skarżącą jak i Sąd motywów podjętego rozstrzygnięcia. Tego w tej sprawie zabrakło.
Należy podkreślić, że Sąd nie dysponując wiadomościami specjalnymi ani też nie mając możliwości przeprowadzenia dowodów w tym zakresie (art. 106 § 3 P.p.s.a.), przy lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, nie jest w stanie ocenić, czy organ prawidłowo stwierdził u skarżącej schorzenie powodujące konieczność przyznania jej kategorii "N".
Trzeba także wskazać, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak z kolei stanowi art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia, realizuje zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 K.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów. Decyzje dotyczą bowiem często osób, nieposiadających wiedzy medycznej czy dużego doświadczenia zawodowego. Stąd winny być sporządzane w taki sposób, aby nie tylko wyjaśniać rozstrzygnięcie, ale też przekonać do jego prawidłowości osobę, której dotyczy.
Dodatkowo uzasadnienie także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez Sąd.
Z opisanych wyżej względów uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wymogów tych nie spełnia.
Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu.