II SA/Wa 937/24

II SA/Wa 937/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
III OSK 461/25 - Wyrok NSA z 2025-05-08
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 136, 138 par. 2, par. 2a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151a par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 1112
par. par. 3 ust. 1, 4 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną  służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy
Dz.U. 2020 poz 333
art. 18
Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym - t.j.
Sentencja
22 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu S. E. od decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] marca 2024 r. nr [....] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
S. E., dalej "skarżący" wniósł do Szefa Ośrodka Zamiejscowego
w G. Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji wniosek o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy w związku z odbytymi przez niego ćwiczeniami wojskowymi żołnierzy rezerwy,
w Ośrodku Zamiejscowym w G. CWCR, w dniach [...]10.2023 r.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji:
1. przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, które mógłby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych, w wysokości 1.604,73 zł;
2. ustalił do wypłaty świadczenie pieniężne w wysokości 974,73 zł, tj.
w kwocie pomniejszonej o uposażenie, jakie żołnierz pasywnej rezerwy otrzymał
z tytułu odbywania ćwiczeń wojskowych za dni, których dotyczy rekompensata.
W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 104 § 1 i art. 268a ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej "k.p.a.", art. 312 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 10 ustawy
z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 2305 ze zm.), § 2 pkt 3, § 3 ust. 1 pkt 1, § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja
2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112), dalej "rozporządzenie", oraz obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 stycznia 2023 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw w 2022 r. (M. P. poz. 127).
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 312 ust. 1 ustawy
o obronie Ojczyzny żołnierzom pasywnej rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe,
z wyjątkiem służby pełnionej jednorazowo w czasie lub dniu wolnym od pracy, przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, które mogliby uzyskać w okresie tych ćwiczeń.
Świadczenie pieniężne za każdy dzień ćwiczeń stanowi kwota 1/22 całkowitego miesięcznego wynagrodzenia brutto, pomnożona przez liczbę dni pełnienia tej służby
w danym miesiącu, a następnie pomniejszona o kwotę wypłaconego uposażenia z tytułu odbywania ćwiczeń (art. 312 ust. 2 i 6 ustawy). Jednocześnie kwota dziennego świadczenia pieniężnego nie może być wyższa od 1/22 dwuipółkrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw obowiązującego w 2022 r. zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] stycznia 2023 r. (art. 312 ust. 3 ustawy).
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia
w podstawę ustalenia świadczenia pieniężnego stanowi kwota miesięcznego wynagrodzenia otrzymanego przez żołnierza ze stosunku pracy lub stosunku służbowego uzyskanego za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym była pełniona służba. Świadczenie pieniężne ustala się i wypłaca na udokumentowany wniosek uprawnionego żołnierza pasywnej rezerwy, złożony nie później niż w ciągu 3 miesięcy po odbyciu ćwiczeń.
Organ I instancji wskazał, że skarżący do złożonego w terminie wniosku załączył wszystkie niezbędne dokumenty, w tym zaświadczenie, o którym mowa w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, wystawione przez pracodawcę ([...] , ul. H. [...], 81-061 G.) o wysokości wynagrodzenia brutto otrzymanego przez niego ze stosunku pracy za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym była pełniona służba wojskowa, tj. za miesiąc wrzesień. Jak wynika z przedstawionego zaświadczenia, w miesiącu wrześniu 2023 r. skarżący, otrzymał wynagrodzenie ze stosunku pracy w wysokości 11 768,09 zł brutto.
Uwzględniając powyższe oraz treść art. 312 ust. 2 ustawy, organ I instancji stwierdził, że świadczenie pieniężne przysługujące skarżącemu, wynosi za:
- każdy dzień ćwiczeń - 534,91 zł,
- cały okres 3-dniowych ćwiczeń -1.604,73 zł,
Skarżący za odbycie ćwiczeń wojskowych w dniach 25-27.10.2023 r., tj. przez okres 3 dni otrzymał uposażenie w wysokości 630 zł, o którą to kwotę - na podstawie art. 312 ust. 6 ustawy - zmniejszono kwotę przysługującego mu świadczenia pieniężnego. Tym samym ostateczna kwota świadczenia pieniężnego przysługująca zainteresowanemu żołnierzowi została ustalona w wysokości 974,73 zł.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieustalenie proporcjonalnie podstawy wymiaru świadczenia pieniężnego, co skutkowało przyjęciem podstawy ustalenia świadczenia pieniężnego w kwocie 11.768,09 zł, zamiast proporcjonalnego ustalenia podstawy jego wymiaru w kwocie 14.776,89 zł, a w wyniku tego ustalenie
i wypłacenie świadczenia pieniężnego nierekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy w kwocie 974,73 zł, zamiast w kwocie 1385,03 zł, rzeczywiście rekompensującej utracone wynagrodzenie, które mógłby uzyskać, świadcząc pracę,
w okresie pełnienia czynnej służby wojskowej w dniach [...] 10.2023 r. Jednocześnie podniósł, że zaskarżona decyzja administracyjna rażąco narusza art. 312 ust. 1 i 2
w związku z ust. 10 ustawy o obronie Ojczyzny. Skarżący wniósł o wydanie nowej decyzji w trybie autokontroli (art. 132 § 1 k.p.a.), ustalającej pełną rekompensatę utraconego wynagrodzenia, a w przypadku nieuwzględnienia zasadności odwołania -
o wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie o ustaleniu świadczenia w należnej wysokości, adekwatnej do utraconego wynagrodzenia w dniach [...]10.2023 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...]Minister Obrony Narodowej, dalej "MON", powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu MON wskazał, że § 3 ust. 2 rozporządzenia dotyczy sytuacji, kiedy pracownik nie pozostaje w pełnym miesięcznym okresie stosunku pracy z powodu zatrudniania w trakcie biegu miesiąca, w którym jednocześnie został powołany do służby wojskowej albo prowadzona działalność gospodarcza lub rolnicza nie jest prowadzono przez cały rok poprzedzający okres służby wojskowej. Tylko w takim przypadku zasadne jest zastosowanie zasady proporcjonalności do otrzymanego wynagrodzenia za pracę lub służbę, lub dochodu uzyskanego z prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast fakt powołania do służby wojskowej
i wykonywanie tego obowiązku przez żołnierza w kolejnych następujących po sobie miesiącach, zdaniem MON, nie powinien szkodzić żołnierzowi i ograniczać rekompensaty utraconego wynagrodzenia lub dochodu w późniejszym miesiącu,
z powodu pomniejszenia przez pracodawcę wynagrodzenia za pracę miesiąc wcześniej, na co żołnierz nie miał wpływu wypełniając obowiązek określony przez organy wojskowe, będąc zobowiązanym do wykonania obowiązku służby wojskowej.
W ocenie MON nie można jednak rozstrzygnąć sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego, ponieważ po zapoznaniu się z aktami sprawy Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, powziął wątpliwości co do zgodności z prawem wystawienia zaświadczenia i jego treści, które powinien wystawić pracodawca [...] S.A. z siedzibą w G.. MON stwierdził, że zaświadczenie zgromadzone w aktach nie mogło stanowić dowodu w sprawie z powodu poniższych okoliczności.
MON zauważył, że pracodawcą skarżącego jest spółka kapitałowa prawa handlowego działająca pod firma [...] S.A. w formie spółki akcyjnej. Zgodnie
z art. 12 i nast. ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 18, z późn. zm.), dalej "k.s.h.", z chwilą wpisu spółki do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, zwanego dalej "KRS", spółki kapitałowe w organizacji, w tym spółka akcyjna w organizacji, uzyskują osobowość prawną, którą posiadają także po dokończeniu procesu organizacji i w czasie działalności jako spółka akcyjna. Z tą chwilą wpisu w KRS spółka akcyjna staje się podmiotem praw i obowiązków spółki. Jednakże na podstawie art. 368 § 1 k.s.h. zarząd spółki, jako organ spółki, prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Zdaniem MON wydanie zaświadczenia pracownikowi, które jest wymagane przepisami prawa (art. 312 ust. 5, ust. 10 i ust. 11 ustawy o obronie Ojczyzny oraz § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), w celu przedłożenia tego dokumentu przed organami administracji publicznej jako dowód w sprawie, powinno nastąpić przez właściwie reprezentowanego pracodawcę. Zatem zaświadczenie to powinno być podpisane przez organy spółki i zgodnie z zasadami reprezentacji, ujawnionymi w Rejestrze Przedsiębiorców KRS, prowadzonym dla [...] S.A. z siedzibą w G. pod Nr KRS: [...].
Z wpisu KRS pracodawcy skarżącego wynika, że organem uprawnionym do reprezentacji podmiotu jest zarząd, który składa się z dwóch osób i każdy z członków zarządu samodzielnie składa oświadczenia i podpisuje w imieniu spółki. Zaświadczenie pracodawcy jest oświadczeniem spółki o faktach i zdarzeniach dotyczących działalności tej spółki, w tym zatrudnienia pracowników i wypłaty wynagrodzenia. Na podstawie wpisu w KRS danych osób wchodzących w skład organu (k. 22-23) i zaświadczenia
z dnia 19 grudnia 2023 r. (k. 3) ustalono, że podpisana pod treścią zaświadczenia zastępca kierownika do spraw płac, specjalista do spraw kadr A. P. nie wchodzi w skład zarządu [...] S.A. i nie wykazano upoważnienia jej do działania w zastępstwie za zobowiązanych członków zarządu. W ocenie MON nie można było uznać, że zaświadczenie pochodzi od pracodawcy skarżącego. Organ I instancji nie ocenił przedłożonego dokumentu zaświadczenia, a w związku z tym nie wezwał skarżącego o przedłożenie właściwego dokumentu zaświadczenia, czym naruszono przepisy postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 9, art. 64 § 2, art. 77, art. 80 i art. 81a k.p.a.
Ponadto MON zwrócił uwagę, że w zaświadczeniu, wydanym na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, stwierdza się, że "S. E. jest pracownikiem [...] S.A. i otrzymał kwotę miesięcznego wynagrodzenia ze stosunku pracy uzyskaną za miesiąc wrzesień 2023 r. w wysokości 11 768,09 zł brutto (słownie jedenaście tysięcy siedemset sześćdziesiąt osiem złotych 09/100 brutto), stanowiącą proporcjonalną kwotę do jego w tym miesiącu wynagrodzenia w wysokości 14 776,89 zł brutto (słownie: czternaście tysięcy siedemset siedemdziesiąt sześć złotych 89/100 brutto), co miało związek z pełnieniem przez niego w dniach [...] września 2023 r. czynnej służby wojskowej".
MON wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pracodawca wydaje wnioskującemu żołnierzowi zaświadczenie,
w którym stwierdza wysokość kwoty miesięcznego wynagrodzenia otrzymanego przez żołnierza pasywnej rezerwy ze stosunku pracy lub stosunku służbowego uzyskanego za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym była pełniona służba. W związku
z brzmieniem powyższego przepisu i treścią zaświadczenia, zdaniem MON, nie wyjaśniono przyczyn podania przez pracodawcę dwóch kwot i wskazania wcześniejszego terminu pełnienia czynnej służby wojskowej. Uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia zatem sprawy i nie uzasadnia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 7, 7a § 1 i art. 81 a § 1 k.p.a. w związku z przyznanym przez ustawodawcę prawem do uzyskania utraconego wynagrodzenia, które mógłby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych, a które nie mogło być wykazane przez pracodawcę w rzeczywistej miesięcznej kwocie wynagrodzenia, a jedynie pomniejszonej o dni nieobecności
w pracy z powodu wykonywania przez pracownika obowiązków służby wojskowej. MON stwierdził, że w związku z tym w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy należy uzupełnić postępowanie w zakresie zgromadzenia w aktach zaświadczenia pracodawcy zgodnego z zasadami reprezentacji albo upoważnienia organu do działania w jego zastępstwie oraz faktu pełnienia służby wojskowej w miesiącu wrześniu 2023 r.
Ponadto MON wskazał, że w przedmiocie oceny treści zaświadczenia organ
I instancji powinien uwzględnić znaczenie dla sprawy brzmienia art. 7, art. 71 § 1 i art. 81a § 1 oraz inne przepisy k.p.a., mając na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 06.05.2021 r. (II SA/Bd 84/21), w którym stwierdzono, że "Niedopuszczalne jest w państwie prawa, aby żołnierz rezerwy odbywający ćwiczenia wojskowe nie mógł otrzymać rekompensaty pieniężnej odzwierciedlającej utracony przez niego dochód. Tym bardziej w sytuacji, gdy uzyskuje on przychody, a na skutek uczestniczenia w ćwiczeniach wojskowych, ponosi wymierny i dotkliwy uszczerbek w dochodzie z prowadzonej działalności gospodarczej", analogicznie - wynagrodzenie ze stosunku pracy. Zdaniem MON ratio legis (celowość) regulacji art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny, podobnie, jak uprzednio art. 119a u.p.o.o.RP, przemawia za tym, że "przyznana żołnierzowi rezerwy rekompensata musi być rzeczywista i adekwatna do straty poniesionej z tytułu powołania żołnierza rezerwy do ćwiczeń. Nie może mieć ona charakteru pozornego" (wyroki WSA w G. z 02.08.2018 r" II SA/Gd 422/18, z 23.02.2017 r" II SA/Gd 15/17), w szczególności w okoliczności powoływania żołnierza rezerwy na ćwiczenia wojskowe w dwóch bezpośrednio następujących po sobie miesiącach.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej sprzeciwem decyzji skarżący zarzucił:
1. sformułowanie rozstrzygnięcia z elementem jedynie uchylającym decyzję organu I instancji, bez elementu przekazującego temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, tj. sformułowanie rozstrzygnięcia niezgodnie z treścią danego przepisu, stanowiącego podstawę jego wydania.
2. nadużycie danego przepisu w wyniku stwierdzenia, że:
a) zasada proporcjonalności z § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie przekłada się na ustalenie świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, gdy żołnierz pasywnej rezerwy (jako pracownik) pozostaje w pełnym miesięcznym stosunku pracy, lecz pracy w tym pełnym miesięcznym stosunku nie wykonuje z uwagi na odbywanie ćwiczeń wojskowych. Rzekomy brak tego przełożenia MON uznał za naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, uznając jednocześnie konieczność wyjaśnienia kwestii tego rzekomego braku przełożenia jako zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Zdaniem skarżącego wymieniona tu zasada proporcjonalności, która powinna mieć w sprawie zastosowanie nie daje się zestawić z naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania
i idącą za tym koniecznością wyjaśnienia jakiegokolwiek zakresu przedmiotowej sprawy. Zastosowanie w danej sprawie bądź nie wymienionej tu zasady łączy się jedynie z wykładnią prawa materialnego, nie zaś z naruszeniem przepisów postępowania, w tym mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem takiego stanu rzeczy powinno być wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasacyjnej.
b) odbywanie służby wojskowej w kolejnych następujących po sobie miesiącach nie może ograniczać świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy z powodu otrzymania pomniejszonego tego wynagrodzenia z przyczyn takiego odbywania tej służby, czyli w miesiącach bezpośrednio następujących po sobie. Wyrażoną w tym względzie przez siebie bezwzględną prawidłowość MON uznał za naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, uznając jednocześnie konieczność wyjaśnienia kwestii stosowania tej prawidłowości jako zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. W ocenie skarżącego słuszność tego poglądu i potrzeba jego uwzględnienia w wykładni prawa materialnego (§ 3 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia) nie daje się jednak połączyć
z naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania i związaną z tym koniecznością wyjaśnienia jakiegokolwiek zakresu niniejszej sprawy. Dojście do takiego przekonania powinno skutkować wydaniem przez MON decyzji reformatoryjnej, a nie kasacyjnej.
3. nadużycie danego przepisu w wyniku uznania, że:
a) procedowanie wniosku o ustalenie i wypłacanie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, które żołnierz pasywnej rezerwy mógłby uzyskać w okresie pełnienia czynnej służby wojskowej, do którego to wniosku załączone zostało określone w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zaświadczenie wystawione przez pracodawcę, przy jego sporządzeniu i podpisaniu przez pracownika tego pracodawcy w osobie zastępcy kierownika do spraw płac i jednocześnie specjalisty do spraw kadr, stanowi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania (tj. art. 7 w zw. z art. 9, art. 64 § 2, art. 77, art. 80 i art. 81a k.p.a.) mające istotny wpływ na wydane przez ten organ rozstrzygniecie, w sytuacji, w której po pierwsze: ustalenia
w przedmiocie osoby pracującej na stanowisku kierownika do spraw płac i jednocześnie specjalisty do spraw kadr u pracodawcy wystawiającego to zaświadczenie posługując się daną osobą w żaden sposób nie wpływają na orzeczoną przez ten organ kwotę rekompensaty niepokrywającą w pełni utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy żołnierza pasywnej rezerwy w okresie pełnienia przez niego czynnej służby wojskowej, czyli nie do końca tak, jak to powinno mieć miejsce według art. 312 ust. 1 w zw. z ust. 10 ustawy o bronie Ojczyzny, po drugie do obowiązków, a tym samym kompetencji zastępcy kierownika komórki organizacyjnej i jednocześnie specjalisty w tej komórce, jaką jest dział kadr i płac, należy sporządzanie w imieniu pracodawcy i podpisywanie zaświadczeń dokumentujących zatrudnienie i związane z tym zatrudnieniem wynagrodzenie, po trzecie wymienione przez organ przepisy postępowania - rzekomo które zostały naruszone - dotyczą w tym przypadku jedynie treści zaświadczenia, czyli tego co w nim zostało stwierdzone i jak to zostało w nim stwierdzone, a nie osoby stwierdzającej (sporządzającej zaświadczenie w ramach obowiązków pracowniczych), co łącznie skutkuje tym, że sporządzenie i podpisanie przedmiotowego zaświadczenia przez zastępcę kierownika do spraw płac i jednocześnie specjalistę do spraw kadr,
a wiec osobę w tym względzie kompetentną ze strony pracodawcy żołnierza pasywnej rezerwy, pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie ustalające rzeczone świadczenie,
a tym samym procedowanie w oparciu o załączone do wniosku o ustalenie tego świadczenia zaświadczenie nie może stanowić naruszenia przepisów postępowania mające jakikolwiek wpływ na to rozstrzygniecie, a w związku z tym również i istotny.
b) procedowanie wniosku o ustalenie i wypłacanie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, które żołnierz pasywnej rezerwy mógłby uzyskać w okresie pełnienia czynnej służby wojskowej, w oparciu
o załączone do tego wniosku zaświadczenie stwierdzające wysokość kwoty miesięcznego wynagrodzenia (pomniejszonej w związku z odbywaniem ćwiczeń wojskowych w miesiącu objętym tym zaświadczeniem, ze wskazaniem wartości tego pomniejszenia), stanowi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania (tj. art. 7, art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a.) mające istotny wpływ na wydane przez ten organ rozstrzygniecie, w sytuacji, gdy treść tego zaświadczenia naprowadza na istotny - będący przedmiotem sporu - element wcześniejszego odbycia ćwiczeń wojskowych
i wpływ tego odbycia na wynagrodzenie stanowiące podstawę do ustalenia danego świadczenia z tytułu odbycia kolejnych tego typu ćwiczeń, a nie odwrotnie, tj. że procedowanie wniosku w oparciu o takie zaświadczenie prowadzi do prawidłowego ustalenia tego świadczenia, gdyż zapewnia to załatwienie sprawy w sposób mający na względzie słuszny interes żołnierza pasywnej rezerwy, który odbył ćwiczenia wojskowe, przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i zastosowaniu środków adekwatnych do tego stanu, gwarantujących wydanie właściwego w sprawie rozstrzygnięcia.
4. zastosowanie danego przepisu przy nieprawidłowych
i nieprzekonywujących rozważaniach w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci określonego § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zaświadczenia oraz korespondującego z treścią tego zaświadczenia faktu znanego organom obu instancji z urzędu, jakim było odbywanie ćwiczeń wojskowych w miesiącu wrześniu 2024 r. (w dniach: [...] tego miesiąca), skutkujących wskazaniem niemających miejsca przesłanek dla wydania decyzji kasacyjnej oraz bezprzedmiotowych zaleceń (nieprowadzących do jakichkolwiek innych ustaleń niż te ustalenia, do których doszło przed organami obu instancji), co w istocie prowadzi wyłącznie do niezasadnego przedłużenia zakończenia niniejszej sprawy, zamiast jej załatwienia w sposób określony w art. 12, art. 35 § 1 i § 2 w zw. z art. 140 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie sprzeciwu
i uchylenie nim objętej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej sprzeciwem decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2024 r. skarżący odniósł się stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na sprzeciw, podtrzymał zarzuty sprzeciwu
i przedstawił dodatkowe argumenty na ich poparcie.
MON w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2024 r. ustosunkował się do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2024 r.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2024 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska organu zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprzeciw okazał się niezasadny.
Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję
w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (patrz wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15 orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1427/16 orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Przy czym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.
Wskazać należy jednocześnie, że organ odwoławczy nie może ingerować
w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, który z kolei nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, choć - co trzeba bardzo wyraźnie zauważyć - przepis art. 138 § 2a k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek, z którego wynika, że w przypadku dokonania w decyzji organu I instancji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie
w sprawie, organ II instancji zobowiązany jest nie tylko wskazać okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, lecz również winien określić wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest zatem:
1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że MON prawidłowo przyjął, że zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Stwierdzone uchybienia w zakresie prowadzonego postępowania oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy uzasadniały bowiem przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Należy przy tym podnieść, że zakresem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie była objęta prawidłowość sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji
i ocena tego, czy jest on zgodny z treścią art. 138 § 2 k.p.a. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie jest bowiem, jak to już wyżej wyłożono, ocena przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Organ I instancji decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r. przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, które mógłby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych, w wysokości 1.604,73 zł oraz ustalił do wypłaty świadczenie pieniężne w wysokości 974,73 zł, tj. w kwocie pomniejszonej o uposażenie, jakie żołnierz pasywnej rezerwy otrzymał z tytułu odbywania ćwiczeń wojskowych za dni, których dotyczy rekompensata. Wydając tą decyzję organ I instancji powołał się na art. 312 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 10 ustawy o obronie Ojczyzny oraz § 2 pkt 3, § 3 ust. 1 pkt 1, § 5 wyżej rozporządzenia.
Zauważyć należy, że jednym z dowodów, na jakich oparł się organ I instancji, było zaświadczenie z dnia19 grudnia 2023 r., podpisane przez Zastępcę kierownika ds. płac [...] S.A. z siedzibą w G. (karta nr 3). Spółka ta jest pracodawcą skarżącego. MON rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucił, że zaświadczenie to nie zostało podpisane przez osobę upoważnioną do reprezentacji wskazanej wyżej Spółki, ani też nie wykazano, że osoba, która je podpisała jest upoważnienia do działania w zastępstwie osób reprezentujących Spółkę. W ocenie MON nie można było uznać, że zaświadczenie to pochodzi od pracodawcy.
Sąd powyższą ocenę podziela. Przedmiotowe zaświadczenie jak każdy dowód
w postępowaniu administracyjnym podlega swobodnej ocenie, stosownie do treści art. 80 k.p.a. W ramach tej oceny mieści się analiza, czy zaświadczenie pochodzi od podmiotu wskazanego jako jego wystawca. Żeby to stwierdzić należy ocenić, czy osoba podpisująca zaświadczenie była do tego upoważniona. Ze zgormadzonych przez organ I instancji dowodów nie wynikało zaś, że osoba podpisująca przedmiotowe zaświadczenie była do tego upoważniona.
Zasadnie również MON stwierdził, że treść tego zaświadczenia jest niejednoznaczna. Wskazano bowiem w nim dwie kwoty wynagrodzenia. Treść tego zaświadczenia jest następująca "S. E. jest pracownikiem [...] S.A. i otrzymał kwotę miesięcznego wynagrodzenia ze stosunku pracy uzyskaną za miesiąc wrzesień 2023 r. w wysokości 11 768,09 zł brutto (słownie jedenaście tysięcy siedemset sześćdziesiąt osiem złotych 09/100 brutto), stanowiącą proporcjonalną kwotę do jego w tym miesiącu wynagrodzenia w wysokości 14 776,89 zł brutto (słownie: czternaście tysięcy siedemset siedemdziesiąt sześć złotych 89/100 brutto), co miało związek
z pełnieniem przez niego w dniach [...] września 2023 r. czynnej służby wojskowej".
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia podstawę ustalenia świadczenia pieniężnego stanowią odpowiednio:
1) kwotamiesięcznego wynagrodzenia otrzymanego przez żołnierza OT, żołnierza AR i żołnierza PR, zwanych dalej "żołnierzami", ze stosunku pracy lub stosunku służbowego uzyskanego za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym była pełniona służba;
2) średnia miesięczna kwota dochodu uzyskanego przez żołnierza z prowadzonej działalności gospodarczej w roku poprzedzającym okres pełnienia służby;
3) kwota uzyskana z pomnożenia liczby hektarów przeliczeniowych, w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333), gospodarstwa rolnego, w którym żołnierz prowadzi działalność rolniczą, przez miesięczną wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłoszoną na podstawie art. 18 tej ustawy; w przypadku współwłasności gospodarstwa rolnego dochód z pracy współwłaściciela liczy się zgodnie z jego udziałem we współwłasności.
Stosownie natomiast do treści 4 ust. 1 rozporządzenia na wniosek żołnierza:
1) pracodawca - w stosunku do żołnierza będącego pracownikiem lub pozostającego w stosunku służbowym,
2) naczelnik urzędu skarbowego - w stosunku do żołnierza prowadzącego działalność gospodarczą,
3) wójt, burmistrz lub prezydent miasta - w stosunku do żołnierza prowadzącego działalność rolniczą
- wydaje temu żołnierzowi zaświadczenie, w którym stwierdza wysokość kwot, o których mowa w § 3 ust. 1.
Zaświadczenie to dołącza się do wniosku o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia pieniężnego (§ 4 ust. 2 rozporządzenia).
Przedmiotowe zaświadczenie jest istotnym dowodem w sprawie i powinno jednoznacznie wskazywać wymagane prawem dane. Dane to winny być przedstawione w taki sposób, aby nie wymagały interpretacji. Ponadto zaświadczenie ze swej istoty ma wskazywać fakty, a nie ich ocenę.
Zasadnie w niniejszej sprawie MON zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 w zw. z art. 9, art. 64 § 2, art. 77, art. 80 oraz 80a k.p.a. MON przy tym wyjaśnił powody, dla których nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przeszkodą ku temu był opisane wyżej braki w materiale dowodowym wymagające uzupełnienia. W ocenie Sądu stanowisko MON o zastosowaniu w tej sytuacji art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Usunięcie tych uchybień nie mogłoby nastąpić w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. MON dokonał również wykładni przepisów materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Prawidłowość tej wykładni pozostaje jednak poza oceną Sądu w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.