II SA/Wa 936/23

II SA/Wa 936/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Joanna Kube
Waldemar Śledzik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent stażysta Marta Stec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S . O. W. P. z siedzibą w W. na decyzję Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 199/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Agencję Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku w zakresie jego punktu 2 i 4, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "Stowarzyszenie"; "Skarżący") pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. wystąpiło do Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...] (dalej także: "Spółka"; "Agencja" lub "Organ") z wnioskiem o udostępnienie w drodze dostępu do informacji publicznej w postaci:
1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017 i 2018,
2) informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody,
3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017 i 2018,
4) informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. wyjaśniła, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczają dostęp do informacji publicznej w zakresie ochrony i zachowania w tajemnicy prywatności osoby fizycznej oraz w zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa. Spółka wskazała także na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej: RODO) i stwierdziła, że nie ma możliwości udostępniania skonkretyzowanych danych swoich pracowników. Jednocześnie Spółka zrealizowała żądanie udostępnienia informacji na temat przyznanych łącznie na rzecz pracowników nagród i premii w wyszczególnionych we wniosku latach.
Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., domagając się zobowiązania Agencji do rozpatrzenia wniosku i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz wskazując na argumenty przemawiające za uznaniem, że Spółka pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku.
Spółka przekazując skargę do Sądu w piśmie z dnia 18 marca 2019 r. oświadczyła, że dokonuje tego w trybie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Spółka nie realizuje zadań publicznych i nie może wobec tego być zobowiązaną do przekazania wnioskowanej informacji w formie aktu wydanego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie może także przedłożyć skargi w trybie art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu do nadesłania odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych sprawy, Spółka podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 18 marca 2019 r.
Stanowisko, zgodnie z którym Spółka nie była zobowiązana do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji nie posiada w sprawie zdolności sądowej i nie może być zobowiązana do nadesłania odpowiedzi na skargę, Spółka potrzymała w kolejnych pismach złożonych do akt sprawy – z dnia [...] czerwca 2019 r. i z dnia [...] sierpnia 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem, o którym na wstępie, uwzględniając wniesioną skargę, wyjaśnił, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, Spółka Skarbu Państwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a żądana informacja stanowiła informację publiczną.
Zdaniem Sądu, Spółka Skarbu Państwa jest osobą prawną, która gospodaruje mieniem Skarbu Państwa, Skarżąca wskazywała, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w ww. Spółce, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a ponadto z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że jedynym akcjonariuszem ww. Spółki jest Skarb Państwa.
Tym samym, skoro Spółka Skarbu Państwa, do której strona skarżąca wystąpiła z ww. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, gospodaruje mieniem publicznym, a informacje wnioskowane przez skarżącą w zakresie nagród i premii dotyczą sfery faktów, należało - co do zasady - udostępnić ww. informacje, albo odmówić wydania żądanych informacji w stosownej formie, tj. w formie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem Sądu przemawia za tym także i to, że Spółka, rozpatrując ww. wniosek w zakresie punktu 1 i 3, podała Skarżącej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje o łącznych premiach i łącznych nagrodach, które wypłaciła w 2017 r. i 2018 r. uznając się za podmiot, który jest zobowiązany do udostępnienia informacji oraz uznając, że podane informacje miały charakter publiczny, oraz niekonsekwentnie przyjmując, że w zakresie pytań 2 i 4 nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tych informacji.
Następnie Sąd stwierdził, że prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, zaś ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy tym wspomniana kolizja występuje wyłącznie wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną. W innym przypadku kolizja taka nie zachodzi, gdyż prymat ma ochrona prywatności osoby fizycznej i dotyczących jej danych wrażliwych.
Skoro zatem istota sporu w sprawie koncentruje się na odpowiedzi na pytanie, czy istniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, Spółka powinna zastanowić się, jak zakwalifikować informacje objęte pkt 2 i 4 wniosku, a przede wszystkim, w jakim zakresie należy udostępniać dane o premiach i nagrodach pracowników. W związku z tym Spółka powinna zastanowić się czy całość żądanych przez stronę skarżącą informacji stanowi informację publiczną, czy też nie.
Wyjaśniając rozumienie pojęcia informacji publicznej, Sąd przypomniał treść przepisów art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 oraz art.16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazał, że w sytuacji, gdy w ocenie Spółki żądana informacja publiczna nie mogła zostać udostępniona, Spółka powinna wydać decyzję administracyjną. Powyższe legło u podstaw uznania, że Spółka dopuściła się bezczynności. Spółka bowiem w niewłaściwej formie udzieliła odpowiedzi na część z postawionych pytań, tj. w formie pisma, a nie w formie decyzji, ale uczyniła to z zachowaniem 14-dniowego terminu, dlatego nie sposób uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiodła Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...] zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając:
1) nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji z uwagi na zaistnienie przesłanki niedopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) z powodu wydania wyroku w sprawie ze skargi nieprawidłowo wniesionej do Sądu, to jest doręczonej WSA w Warszawie z pominięciem instytucji ponaglenia, o której mowa w art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz bez wymaganej przepisami art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpowiedzi Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...] na skargę;
2) nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji z uwagi na zaistnienie przesłanki pozbawienia strony - Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...] możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) z powodu wydania przez Sąd I instancji wyroku bez rozpoznania odwołania Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...] od zarządzenia z dnia 6 czerwca 2019 r. lub bez uprzedniego prawomocnego orzeczenia o istnieniu po stronie Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...] obowiązku przekazania do Sądu I instancji skargi Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2019 r. na bezczynność Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...], w trybie, w sposób i w terminie określonych w art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2) naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, iż skarga Stowarzyszenia została prawidłowo wniesiona do WSA w Warszawie, mimo iż skarga została skierowana do Sądu I instancji z pominięciem instytucji ponaglenia i już tylko z tego powodu nie spełniała wymagań formalnych określonych w ww. przepisie, dla wszczęcia i zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SAB/Wa 199/19;
b) art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że skarga została wniesiona do WSA w Warszawie prawidłowo i może być rozpoznana przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy skarga nie została nigdy złożona w Sądzie I instancji z zachowaniem bezwzględnie (ustawowo) wymaganego pośrednictwa organu i w związku z tym nie powinna być przyjęta do rozpoznania przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym, z powodu niewypełnienia wymagań proceduralnych wniesienia skargi do WSA w ww. wymaganym ustawowo trybie i z powodu następczego braku podstawy prawnoprocesowej do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SAB/Wa 199/19;
3) naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:
a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez:
- jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że informacje objęte skierowanym do Spółki w dniu [...] grudnia 2019 r. wnioskiem Stowarzyszenia o udostępnienie: 1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018, 2) informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, 3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018, 4) informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania premii, stanowią "informację o sprawach publicznych" w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej,
- błędne zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do informacji żądanych we wniosku Stowarzyszenia, których nie określono w tym wniosku jako informacje publiczne tylko jako informacje;
b) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskutek bezzasadnego uznania, że to, iż Spółka ma obowiązek udzielania każdej informacji dotyczącej Spółki jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej już tylko z tego powodu, że Spółka jest spółką Skarbu Państwa;
c) art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 10 ust. 1 tej ustawy wskutek bezzasadnego uznania przez Sąd I instancji, że wniosek Stowarzyszenia jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej,
d) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wyjaśniono podstawy zarzutów, wskazując w odniesieniu do zarzutu zaistniałej nieważności postępowania, że przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiła w związku z przeprowadzeniem w sprawie postępowania bez wniesienia do WSA skargi Stowarzyszenia, z zachowaniem bezwzględnie wymaganego pośrednictwa organu oraz bez odpowiedzi organu na tę skargę. Doręczony Spółce dokument skargi Stowarzyszenia datowany na dzień 22 lutego 2019 r. został zwrócony Stowarzyszeniu pismem Spółki, znak: [...] z dnia [...] marca 2019 r. Drugi egzemplarz ww. dokumentu skargi Stowarzyszenia został w tym samym dniu wysłany przez Spółkę do Sądu jedynie informacyjnie – bez odpowiedzi Spółki na zawarte w skardze Stowarzyszenia zarzuty oraz z zastrzeżeniem, iż przekazanie skargi Stowarzyszenia do WSA nie następuje w trybie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wysyłając do Sądu skargę Stowarzyszenia, Spółka - w skierowanym do WSA piśmie z dnia 18 marca 2019 r. uzasadniła pominięcie trybu z art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga została przekazana przez Spółkę do sądu z wyraźnym zastrzeżeniem, iż przekazanie to następuje ze świadomym pominięciem trybu wymaganego przepisem art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako trybu niewiążącego Spółki.
Tymczasem Sąd I instancji, wbrew powołanemu zastrzeżeniu, uznał skargę Stowarzyszenia za skargę wniesioną przez Stowarzyszenie do rozpoznania przez WSA z zachowaniem wszelkich wymagań prawno-proceduralnych określonych w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo iż skarga Stowarzyszenia:
1) została przekazana Sądowi I instancji przez Spółkę w innym trybie, niż wymagany przepisem art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
2) została skierowana w dniu 22 lutego 2019 r. przez Stowarzyszenie do Spółki jako skarga na bezczynność Spółki, bez uprzedniego ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w okolicznościach sprawy objętej skargą Stowarzyszenia i zaskarżonym wyrokiem brak jest zatem spełnienia istotnej przesłanki formalnej (procesowej) wniesienia skargi do WSA, to jest przesłanki formalnej określonej w art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co stanowi procesową przeszkodę do rozpoznania skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym (niedopuszczalność drogi sądowej). Sąd nie miał podstaw prawnoprocesowych do wszczęcia i zakończenia wyrokiem postępowania sadowoadministracyjnego w sprawie objętej skargą, gdyż skarga ta nie została doręczona Sądowi I instancji w ustawowo wymaganym trybie określonym w art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest za pośrednictwem organu i z wymaganą odpowiedzią organu na skargę. W opisanych powyżej okolicznościach faktycznych i prawnoproceduralnych Sąd I instancji nie miał żadnych normatywnie uzasadnionych podstaw, aby uznać przekazaną mu informacyjnie przez Spółkę skargę Stowarzyszenia za dokument powodujący zawisłość w WSA sprawy podlegającej rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w trybie i na zasadach uregulowanych w art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć niesłuszną (zdaniem strony skarżącej kasacyjnie) hipotezę, iż WSA miał formalne podstawy do przyjęcia skargi Stowarzyszenia do rozpoznania, to i tak sprawa ze skargi Stowarzyszenia nie mogła być uznana za zawisłą w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż zgodnie z art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść wprawdzie w każdym czasie, ale też w każdym przypadku można ją wnieść dopiero po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, co w sprawie nie miało miejsca.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wystąpiła także przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z zakończeniem sprawy wyrokiem bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy formalnej (zagadnienia prejudycjalnego), mającej istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a mianowicie przed zakończeniem w toku instancji postępowania o charakterze wpadkowym, prowadzonego poza rozprawą jednoosobowo przez przewodniczącego składu orzekającego Sądu I instancji.
Skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, że w dniu 10 maja 2019 r. otrzymała z sądu (sekretariatu) wezwanie do nadesłania odpowiedzi na skargę wraz z odpisem oraz pouczenie o treści art. 54 § 2 w zw. z art. 21 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak do wezwania nie załączono zarządzenia, na podstawie którego skierowano wezwanie.
Spółka w odpowiedzi w dniu 13 maja 2019 r. wyraziła swoje stanowisko. W dniu [...] czerwca 2019 r. Spółka otrzymała kolejne wezwanie (pod rygorem uruchomienia procedury, o jakiej mowa w art. 112 w związku z art. 55 § 1 i art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) do nadesłania odpowiedzi na skargę wraz z jej odpisem, do którego także nie załączono zarządzenia (z dnia 6 czerwca 2019 r.) będącego jego podstawą. Spółka złożyła pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. odwołanie od zarządzenia z dnia [...] czerwca 2019 r. Sąd nie rozpoznał tego odwołania, a wydając wyrok bez uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów podniesionych przez Spółkę w odwołaniu oraz w konsekwencji bez doprowadzenia do uzyskania przez Sąd I instancji w trybie procesowym odpowiedzi Spółki na skargę Stowarzyszenia, (którą to odpowiedź Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...] musiałaby sporządzić i doręczyć WSA w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. dopiero w przypadku prawomocnego oddalenia w toku instancji odwołania albo w przypadku uprzedniego wydania przez Sąd I instancji odrębnego prawomocnego orzeczenia dotyczącego bezczynności Spółki w wykonaniu obowiązków organu określonych w art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - po rozpatrzeniu odrębnej skargi Stowarzyszenia w tym przedmiocie, której Stowarzyszenie jednakże nie złożyło mimo posiadania wiedzy, iż Spółka przekazała Sądowi I instancji skargę Stowarzyszenia jedynie informacyjnie, ze świadomym pominięciem dyspozycji art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), WSA zakończył postępowanie w sprawie, pozbawiając w ten sposób Spółkę możliwości obrony swoich praw w tym postępowaniu. Sąd pozbawił Spółkę możliwości obrony swych praw zarówno w postępowaniu o charakterze wpadkowym z odwołania, jak i w postępowaniu głównym, co stanowi wypełnienie przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie wskazała, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłość prowadzenia postępowania jest złożenie ponaglenia. Skoro Stowarzyszenie wymaganego ponaglenia nie wniosło, to Sąd rozpoznał skargę i wydał wyrok z naruszeniem wymagania określonego w art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem rozpoznał skargę, która w ogóle nie została wniesiona do Sądu, z zachowaniem wszelkich wymagań. Dodatkowo wyrok został wydany w postępowaniu uproszczonym oraz bez zapoznania się Sądu I instancji ze stanowiskiem Spółki, co niewątpliwie powoduje, iż uchybienie nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skardze kasacyjnej wskazano, że z możliwości wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego nie można skorzystać w żadnym z przypadków wniesienia skargi na bezczynność, w tym również w przypadku wniesienia skargi na bezczynność podmiotu uznawanego za zobowiązany do podejmowania aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wydał zatem wyrok z naruszeniem powołanego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż rozpoznał skargę w postępowaniu uproszczonym z pominięciem istotnego, a wymaganego w sprawie dokumentu procesowego - odpowiedzi na skargę.
W ramach argumentacji dotyczącej naruszenia prawa materialnego, w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd bezpodstawnie i wbrew treści wniosku zakwalifikował żądane informacje do kategorii informacji publicznych, podczas gdy Stowarzyszenie żąda udostępnienia wskazanych we wniosku informacji, nie precyzując zarazem, że ma w tym zakresie na myśli informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko że wniosek dotyczy informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – natomiast zakres przedmiotowy informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji jest tymczasem odrębnie określony w stosunku do zakresu informacji publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych, choć oba zakresy częściowo się pokrywają. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zakres podmiotowy odnoszony do obowiązku udostępnienia informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji jest węższy, niż zakres podmiotowy określony w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy własne art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie określają trybu udostępnienia informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji.
Kwalifikacja żądanych we wniosku informacji do kategorii informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nastąpiła pośrednio dopiero w skardze, a zatem w dacie rozpoznania wniosku kwalifikacja ta nie była Spółce znana. W konsekwencji Spółka udzielając Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek nie miała obowiązku podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek czynności w trybie i terminie określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz miała prawo odpowiedzieć na wniosek Stowarzyszenia w innym trybie. Spółka rozpatrzyła wniosek na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i udzieliła Stowarzyszeniu stosownej odpowiedzi na ten wniosek w dniu 18 grudnia 2018 r. w trybie prywatnoprawnym, z uwagi na nieokreślenie w przepisach własnych Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej trybu udzielania informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie Sądu zostało oparte zatem na nieuzasadnionym zastosowaniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółka podniosła, że Sąd nie uwzględnił w tym zakresie, że wniosek Stowarzyszenia nie był wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko był wnioskiem o udzielenie informacji (niesprecyzowanych co do ich statusu prawnego) - z powołaniem się wyłącznie na art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tych okolicznościach Sąd I instancji, oceniając zasadność skargi Stowarzyszenia, niewłaściwie zastosował art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek Stowarzyszenia w żadnym zakresie nie obejmował żądania jego rozpatrzenia w trybie określonym w przepisach tej ustawy. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd błędnie interpretuje normy zawarte w art. 4 ust. 1 zdanie wprowadzające do wyliczenia oraz w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji to, iż Spółka jest spółką Skarbu Państwa jest wystarczające dla przyjęcia, że realizuje zadania publiczne i w związku z tym ciąży na Spółce obowiązek udzielania każdej informacji jej dotyczącej, jako informacji publicznej nawet wówczas, gdy żądana informacja nie dotyczy wykonywania zadań publicznych przez Spółkę z zaangażowaniem majątku publicznego rozumianego w ujęciu cywilnoprawnym.
Końcowo, Spółka, w ramach argumentacji dotyczącej zarzutu naruszenia art. 7 ust 1 pkt 2 w związku z art 10 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podniosła, że Sąd bezzasadnie przyjął, że wniosek Stowarzyszenia jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a nie wnioskiem o udostępnienie innych informacji, to jest informacji wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji. W ramach argumentacji dotyczącej zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Spółka podniosła natomiast, że doszło do jego niewłaściwego zastosowania wskutek błędnego uznania, iż do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy skierowany do Spółki wniosek zawierał żądanie udostępnienia informacji na innej podstawie prawnej, niż określona w tej ustawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 2 marca 2020 r. Stowarzyszenie, zgadzając się w pełni z rozstrzygnięciem Sądu oraz odnosząc się do powołanej w skardze kasacyjnej argumentacji, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2022r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: "Sąd kasacyjny"; "NSA") w sprawie III OSK 2597/21 oddalił skargę kasacyjną Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018r. o udostępnienie informacji publicznej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieważności Sąd kasacyjny zauważył, że skarżąca kasacyjnie podniosła, iż wyrok Sądu I instancji został wydany, mimo że przed wniesieniem skargi skarżący nie wystosował wymaganego prawem ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz bez wymaganej odpowiedzi na skargę, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten został dodatkowo rozwinięty o argument dotyczący braku pośrednictwa organu w przekazaniu skargi sądowi (strona skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że skargę zwrócono Stowarzyszeniu, a drugi egzemplarz wprawdzie wysłano do sądu, ale jedynie informacyjnie, z pominięciem trybu wymaganego przepisem art. 54 § 1 p.p.s.a. i bez sporządzenia odpowiedzi na skargę, zaś skarżące Stowarzyszenie nie skorzystało z instytucji ponaglenia, co oznacza, że Sąd nie miał podstaw do uznania skargi za skutecznie wniesioną).
W Ocenie NSA powyższe okoliczności nie mogły być uznane za skuteczną podstawę zarzutu nieważności postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej., gdyż skarżąca kasacyjnie pozostaje w błędnym przekonaniu, że miała uprawnienie do przekazania Sądowi skargi "w innym trybie", niż określony w art. 54 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji błędnie uznaje, że postępowanie sądowe ze skargi na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ogóle nie mogło się toczyć.
Nie ulega wątpliwości, że pismem z dnia 22 lutego 2019 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Spółki, ze skargą na bezczynność tej Spółki w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2018 r. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, nie miała ona możliwości przekazania tej skargi jedynie "do wiadomości" Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kompetencje autokontrolne organu, o których mowa w przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a. (a za organ w rozumieniu tego przepisu uznaje się podmiot zobowiązany do stosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p.) obejmują wyłącznie możliwość uwzględnienia skargi w całości.
Jeżeli natomiast podmiot, którego dotyczy skarga na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, skargi takiej nie uwzględnia, ma obowiązek dostosować się do wymogów określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., z uwzględnieniem terminu przekazania skargi wskazanego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki oparte na twierdzeniu, że nie jest ona organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i dlatego też nie jest zobowiązana do składania odpowiedzi na skargę, nie stanowi o niedopuszczalności drogi sądowej. Specyfika postępowań z zakresu dostępu do informacji publicznej przejawia się bowiem m.in. w tym, że dopiero na skutek skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej Sąd rozstrzyga, czy zachodziły podstawy do domagania się od podmiotu, do którego wpłynął wniosek, określonej przepisami u.d.i.p., reakcji na zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Zgadzając się z wyrażoną w dalszej kolejności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oceną, że Spółka nie jest podmiotem uprawnionym do podjęcia czynności sprawdzających dopuszczalność skargi, legitymację skarżącego oraz spełnienie warunków formalnych skargi, odnieść należy się do twierdzenia Spółki, że rozpoznanie sprawy przez Sąd mimo braku wystosowania przez skarżące Stowarzyszenie ponaglenia także spowodowało nieważność postępowania z powodu wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
NSA wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga jej poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co oznacza, że przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej.
Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie nie przewiduje. Przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. nie można odczytywać z pominięciem treści art. 52 § 2 p.p.s.a. O ile unormowania zawarte w art. 52 § 1-3 p.p.s.a. odnoszą się do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, to unormowania art. 53 § 1-4 p.p.s.a. dotyczą terminu do wniesienia skargi. Z art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" wynika, poza wymogiem uprzedniego wniesienia ponaglenia, nieograniczony w czasie termin do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie odrębny w stosunku do treści art. 52 § 1-3 p.p.s.a. rodzaj środków zaskarżenia oraz tryb i wymóg składania takich środków.
Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych jednolicie i niezmiennie wskazuje, że art. 53 § 2b p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu. Jeśli ponaglenie, zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a., stronie nie przysługuje, to nie ma podstaw do jego wymagania w oparciu o art. 53 § 2b p.p.s.a., co oznacza, że w takich sytuacjach skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, o ile nadal trwa stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz uchwały NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21).
W ocenie Sądu kasacyjnego nie zaistniała także przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym "nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw".
Zaistnienia tej przesłanki strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nierozstrzygnięciu "zagadnienia prejudycjalnego", czym w ocenie skarżącej kasacyjnie było nierozpoznanie przez Sąd "odwołania" od zarządzenia z dnia 6 czerwca 2019 r. wzywającego do nadesłania odpowiedzi na skargę wraz z jej odpisem.
W odniesieniu do powyższego stanowiska, NSA wyjaśnił, że przepisy prawne nie przewidują wymogu przesyłania stronie odpisu każdego zarządzenia. Doręczeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegają takie zarządzenia, które są zaskarżalne i brak podstaw ku temu, by zasadę tę rozszerzać i odnosić do wszystkich zarządzeń.
Nie mogło zatem dojść do nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możności obrony swoich praw w wyniku nierozstrzygnięcia kwestii wskazywanego w skardze kasacyjnej "odwołania". Od zarządzenia wzywającego do nadesłania odpisu skargi wraz z jej odpisem nie przysługiwał bowiem środek odwoławczy, w tym "odwołanie".
Pełnomocnik Spółki, będący fachowym pełnomocnikiem, nie powinien mieć żadnych wątpliwości co do skuteczności prawnej przesłanego wezwania do nadesłania odpowiedzi na skargę wraz z jej odpisem, a możliwość zapoznania się z treścią zarządzenia strona postępowania mogła zrealizować korzystając z uprawnienia do przeglądania akt sprawy.
Pozbawione podstaw są twierdzenia o konieczności załączenia upoważnienia pracownikowi sekretariatu do doręczenia lub przynajmniej poinformowania o treści zarządzenia przewodniczącego składu, wydanego "rzekomo" w dniu [...] czerwca 2019 r. Wykonanie przez pracownika sekretariatu zarządzenia przez wysłanie Spółce wezwania o treści wskazującej na wyrażony w zarządzeniu obowiązek nadesłania odpowiedzi na skargę wraz z jej odpisem jest czynnością techniczną. Oczekiwanie, że wezwania w sprawie kierowane do strony postępowania, będą podpisywane przez przewodniczącego wydziału, czy przewodniczącego składu nie znajduje podstaw w przepisach prawnych. Strona skarżąca kasacyjnie z braku realizacji obowiązku przesłania odpowiedzi na skargę wraz z jej odpisem wysuwa absurdalne wręcz wnioski, mające skutkować brakiem możliwości przeprowadzenia postępowania sądowego z tej przyczyny. Oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie jest bowiem poddanie sądowej kontroli wyłącznie tych sfer działań organów administracji (oraz podmiotów w tym charakterze występujących), wobec których organy te wyrażą zgodę. Według strony skarżącej kasacyjnie nie mogłoby dojść do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku obstrukcji w zakresie nadesłania odpowiedzi na skargę, co oznaczałoby, że kontrola aktów organów administracji byłaby uzależniona od woli organów.
NSA stwierdził w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie błędnie zatem rozumie sposoby realizacji kompetencji sądów administracyjnych i nie dostrzega, że ustawodawca przewidział w art. 55 § 1 i 2 p.p.s.a. środki mające umożliwić sądowi rozpoznanie sprawy w przypadku, gdy organ prezentuje stanowisko takie, jak skarżąca kasacyjnie w sprawie niniejszej. Stanowisko autora skargi kasacyjnej, że skarżący bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej przed rozpoznaniem tej skargi musiałby posiłkować się złożoną uprzednio odrębną skargą na bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na skargę na bezczynność nie znajduje jakichkolwiek racjonalnych, w tym prawnych, podstaw. Strona skarżąca kasacyjnie nie została w jakikolwiek sposób pozbawiona możności obrony swoich praw w toku postępowania sądowoadministracyjnego. NSA wyjaśnił też, że istotą odpowiedzi na skargę jest uzyskanie przez Sąd stanowiska organu, którego działanie lub bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Stanowisko takie zostało Sądowi przedstawione w pismach Agencji z dnia [...] maja 2019 r. i z dnia [...] sierpnia 2019 r. i nie zmienia tego faktu oświadczenie Agencji, że stanowisko to nie zostało wyrażone w trybie odpowiedzi na skargę.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie odnoszących się już do podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, NSA przypomniał, że że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazując na konieczność poprzedzenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej ponagleniem, o którym mowa w powołanym przepisie. Niezasadność tego stanowiska została wyjaśniona powyżej w związku z postawionym równocześnie zarzutem nieważności postępowania z tej przyczyny.
Strona skarżąca kasacyjnie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej wskazała również na art. 54 § 1 p.p.s.a. upatrując jego naruszenia w uznaniu przez Sąd, że skarga została wniesiona prawidłowo i podlegała rozpoznaniu, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie "skarga nie została nigdy złożona w Sądzie I instancji z zachowaniem bezwzględnie (ustawowo) wymaganego pośrednictwa organu i w związku z tym nie powinna być przyjęta do rozpoznania przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym, z powodu niewypełnienia wymagań proceduralnych wniesienia skargi do WSA w ww. wymaganym ustawowo trybie i z powodu następczego braku podstawy prawnoprocesowej do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SAB/Wa 199/19".
Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim ze względu na nieadekwatność jego treści w stosunku do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Przepis powyższy obliguje wyłącznie do wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu, co w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiło. Złożona w organie skarga została przesłana Sądowi przy piśmie Spółki z dnia [...] marca 2019 r. Nie doszło zatem do naruszenia art. 54 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo, strona skarżąca kasacyjnie pominęła także sygnalizowaną wyżej ustawową przesłankę skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. konieczność istotnego wpływu uchybienia tym przepisom na wynik sprawy. Wpływu takiego strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, pomijając, co zostało już wyżej wyjaśnione, że Sąd w oparciu o przepisy p.p.s.a. mógłby rozpoznać skargę bez jakiegokolwiek stanowiska Spółki w sprawie, nie tylko w przypadku braku pisma Spółki nazwanego "odpowiedzą na skargę".
W ocenie NSA nieskuteczne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. zarzuty "błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania" art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a także art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek błędnego uznania, że informacje objęte skierowanym do Spółki w dniu [...] grudnia 2019 r. wnioskiem Stowarzyszenia stanowią "informację o sprawach publicznych" w rozumieniu powołanego przepisu u.d.i.p. zwłaszcza gdy dodatkowo informacji żądanych we wniosku wnioskodawca nie określił jako informacji publicznych tylko "jako informacje". Wyjaśniając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd bezpodstawnie dokonał kwalifikacji informacji żądanych we wniosku Stowarzyszenia jako informacji publicznych, podczas gdy Stowarzyszenie "powołując się na podstawę z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, żąda udostępnienia wskazanych we wniosku informacji nie precyzując zarazem, że ma w tym zakresie na myśli informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.".
Zdaniem NSA zarzut powyższy nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Mając na uwadze, że zarzut ten został podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Treść zarzutu wskazuje tymczasem, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści konkretnego wniosku, tj. wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r., z punktu widzenia podpadania treści tego wniosku pod zakres pojęcia informacji publicznej, a także prawidłowość kwalifikacji konkretnego podmiotu, tj. kwalifikacji strony skarżącej kasacyjnie przez pryzmat charakterystyki jej działalności jako podmiotu podległego regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz będącą następstwem tych kwalifikacji i ocen prawidłowość zastosowania w sprawie przepisu wskazanego w treści zarzutu.
W istocie zatem podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje sposób zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. W ramach omawianego zarzutu nie podważono przyjętego przez Sąd rozumienia przepisu wskazanego w treści zarzutu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zatem odnieść skutku.
NSA przypomniał przy tym, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować skutecznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).
Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to w braku skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Wadliwa konstrukcja zarzutu nie dawała podstaw do ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu.
Jednocześnie NSA zasygnalizował, że dostrzegając odrębność sformułowań użytych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., brak jest podstaw do twierdzenia, że regulacje te z tego względu kreują w istocie dwa odrębne publiczne prawa podmiotowe dostępu do informacji publicznej. Niewątpliwie przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów wskazanych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Warto odnotować, że pojęcie informacji publicznej, poza tym, że posługuje się nim prawodawca w tekście ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest również pojęciem wykorzystywanym w analizach prawnych odnoszących się także do przepisów, które nie zawierają sformułowania "informacja publiczna", jak np. do art. 61 ust. 1-4 Konstytucji (zob. np. M. Florczak-Wątor, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 61; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, Komentarz do art. 61, teza 4; P. Przybysz, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2020, s. 65). W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się wprost, że informacją publiczną w rozumieniu art. 61 jest informacja o działalności podmiotów wskazanych w treści tego przepisu (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 61).
Również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego trafnie zwrócono uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym, a pojęcie informacji publicznej "podlega ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 122). Przyjęcie, że ze względu na to, że w Konstytucji nie użyto sformułowania "informacja publiczna", lecz określenia "informacja o działalności" podmiotów w niej wskazanych, miałoby oznaczać niedopuszczalność odnoszenia pojęcia informacji publicznej do prawa podmiotowego, o jakim stanowi art. 61 ust. 1-4 Konstytucji, oznaczałoby albo przyjęcie istnienia dwóch zakresowo różnych praw podmiotowych dostępu do różnego rodzaju informacji – konstytucyjnego i ustawowego, albo odrzucenie metody wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją.
Należy przyjąć, że treść pojęcia informacji publicznej in genere powinna być ustalana w oparciu o treść normy konstytucyjnej zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji, a następnie służyć wykładni pojęcia "informacji publicznej" użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a nie odwrotnie, tj. treść pojęcia informacji publicznej odczytywana z przepisów u.d.i.p. nie powinna determinować wykładni treści art. 61 ust. 1 Konstytucji. Normatywne pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym wyznaczone jest treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji determinującą odczytanie treści u.d.i.p.
Nieskuteczny, zdaniem NSA, okazał się również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. "wskutek bezzasadnego uznania, że to, iż Spółka ma obowiązek udzielania każdej informacji dotyczącej Spółki jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej już tylko z tego powodu, że Spółka jest spółką Skarbu Państwa".
W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że wniosek Stowarzyszenia nie był wnioskiem, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zatem Sąd niewłaściwie zastosował art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W odniesieniu do tego stanowiska, należy stwierdzić, że skoro strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanu faktycznego sprawy, w tym oceny treści wniosku, jako nieodnoszącej się do informacji publicznej, to nie mógł być skuteczny, z powołaniem się na tego rodzaju argumentację, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Dla skuteczności tego stanowiska nie jest wystarczające gołosłowne stwierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, podnoszone dodatkowo w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, że wniosek nie stanowił wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro stowarzyszenie "nie zastrzegło" we wniosku trybu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podniosła równocześnie – nie wyjaśniając, czy zarzuca Sądowi błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., że Sąd bezpodstawnie przyjął, że skarżąca kasacyjnie – zawsze (w każdym przejawie działalności Spółki) realizuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze (...) i w związku z tym ciąży na Spółce obowiązek udzielania każdej informacji dotyczącej tej Spółki. Stanowiska takiego Sąd w żadnym miejscu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zajął. Sąd odnosił się do kwestii udostępnienia informacji publicznej, a nie każdej informacji dotyczącej Spółki.
NSA zauważył, że konstrukcja art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne (do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne), a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", że podmiotami wykonującymi zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowiącego, że "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" wynika zatem, że w rozumieniu u.d.i.p., wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
W rozumieniu u.d.i.p. podmiot będący "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 559/21) będącej w jego posiadaniu. Takie właśnie trafne stanowisko zostało zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (strona 6 uzasadnienia).
Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "bezzasadnym uznaniu przez Sąd I instancji, że wniosek Stowarzyszenia jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej". Powyższa treść rozpatrywanego zarzutu wykazuje, że za jego pomocą – podobnie jak w przypadku wyżej omawianego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści konkretnego wniosku, tj. wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r., z punktu widzenia podpadania treści tego wniosku pod zakres pojęcia informacji publicznej. W istocie zatem podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, co przesądza o nieskuteczności tego zarzutu z przyczyn wyżej omówionych w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Nieskuteczność powyższego zarzutu wynika ponadto z wadliwości jego uzasadnienia ograniczonego do jednego zdania, powtarzającego treść zarzutu, a zatem wyrażającego stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że wniosek Stowarzyszenia nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, lecz wnioskiem udostępnienie innych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny, nie odnosząc się do podstaw tego stwierdzenia, wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z dnia 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".
NSA zaznaczył, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a.
Również ostatni zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się, zdaniem NSA, zarzutem nieskutecznym. W jego ramach strona skarżąca kasacyjnie upatruje niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "wskutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej".
W realiach niniejszej sprawy, w której nie podważono skutecznie kwalifikacji wniosku Stowarzyszenia jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, za pomocą omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie zwalczać stanowiska Sądu, który stwierdził jej bezczynność w realizacji wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Określa on zatem wprost obowiązek realizacji żądania wniosku w zakreślonym terminie, o ile wniosek dotyczy informacji publicznej.
Powoływanie się, w ramach postawionego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na błędne uznanie przez Sąd, że do wniosku znajdowały zastosowanie przepisy u.d.i.p. bez podważenia zajętego przez Sąd stanowiska o podstawach podmiotowych i przedmiotowych do zastosowania u.d.i.p. w niniejszej sprawie, nie było wystarczające, a zatem nie mogło być skuteczne.
Po przekazaniu sprawy do Spółki przez Sąd w dniu [...] lutego 2023r., Spółka ponownie poddała ocenie czy informacje o których udostępnienie wniosło Stowarzyszenie.
Decyzją z dnia [...] marca 2023r. Spółka uznała, że żądane informacje we wniosku z [...] grudnia 2018r. mogły zostać udzielone wyłącznie w takim zakresie, w jakim nie naruszają prawa do prywatności (tj. w zakresie punktu pierwszego i trzeciego). Natomiast w odniesieniu do punktu drugiego i czwartego – takie naruszenie miałoby miejsce w przypadku przekazania informacji wypłaconych nagrodach i premiach ze wskazaniem określonej osoby z imienia i nazwiska.
Spółka podkreśliła, że żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zwróciła też uwagę, że w istocie wniosek Skarżącego Stowarzyszenia dotyczył wskazania wysokości przyznanych nagród wszystkim pracowników Spółki oznaczonych z imienia i nazwiska - dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam.
Przedmiotem zainteresowania Skarżącego nie jest jawność wydatkowania środków publicznych na nagrody pracowników ARP, a wysokość tych nagród dla wskazanych konkretnie osób. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób. Ponadto zwróciła uwagę – powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lipca 1993 r" sygn. akt: I PZP 28/93, OSNC Nr 1/1994, poz. 2 - że wynagrodzenie pracownika jest dobrem osobistym w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego i jego ujawnienie bez zgody pracownika stanowi naruszenie tego dobra.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, tj.:
1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiejpoprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie skarżącemu Stowarzyszeniu dostępu do informacji publicznej dotyczącej przyznanych w latach 2017 i 2018 w Spółce nagród i premii dla poszczególnych pracowników, pomimo braku podstaw do ograniczenia prawa do informacji w tym zakresie,
2. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego, pomimo iż w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Spółki kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że choć w zaskarżonej decyzji Spółka przytoczyła obszerne fragmenty wybranego orzecznictwa sądow administracyjnych to jednak nie wykazała w sposób przekonywujący, aby organizacja Spółki dawała podstawy do zastosowania wyłączenia przewidzianego w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uzasadnienie Spółki w tym zakresie nie zostało poparte analizą okoliczności faktycznych sprawy i nie spełnia waloru przekonywania strony, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący podkreślił, że ochrona prywatności przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania do osób pełniących funkcje publiczne. Spółka tymczasem sama przyznała, iż nie wszystkie osoby zatrudnione w jej strukturach pełnią funkcję publiczne. Tym bardziej więc, nie jest wiadome z jakich powodów Organ ograniczył prawo Skarżącego do dostępu do informacji publicznej w odniesieniu choćby do tych osób. Niezależnie od powyższego, Skarżący zauważył, iż Spółka znacząco zawęziła rozumienie pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. I tak przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów Tym samym, kluczowe dla niniejszej sprawy było ustalenie, czy poszczególni pracownicy, którzy otrzymali w latach 2017-2018 nagrody i premie pełnią funkcje publiczne. Trudno jest jednak uznać, że żaden pracownik Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. nie ma wpływu na treść podejmowanych w Spółce decyzji, a więc nie pełni funkcji publicznej. W swojej decyzji odmownej Spółka nie dokonała żadnej analizy obowiązków osób zatrudnionych, czy powołanych do pełnienia określonych w Spółce funkcji, która by bezspornie wykazała, że wyłączenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie do każdego z nich. Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że nie wszyscy jej pracownicy pełnią funkcję publicznych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 634 ze zm. – zwaną dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty są bezpodstawne.
W punkcie wyjścia rozważań Sąd porządkowo wskazuje, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem sądowej kontroli zarówno przez tut. Sąd, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 18 listopada 2022r. w sprawie III OSK 2597/21 oddalił zaskarżony kasacyjnie przez Organ (Agencję Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...]) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2019r., sygn. II SAB/Wa 199/19 ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność Agencji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia [...] grudnia 2018r. o udostępnienie informacji publicznej.
Sąd zauważa, że mimo iż powyższa sprawa dotyczyła bezczynności Organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z [...] grudnia 2018r. o udostępnienie informacji publicznej, to zarówno Sąd I instancji, a za nim Sąd kasacyjny, przesądziły o obowiązku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w zakresie punktu drugiego i czwartego, tj. odpowiednio "informacji o nagrodach wypłaconych w 2018r. każdemu pracownikowi przez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody" oraz "informacji o premiach wypłaconych w 2018r. każdemu pracownikowi przez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody".
Jednocześnie sądy te uznały, że Spółka powinna zastanowić się, jak zakwalifikować informacje objętej pkt 2 i 4 wniosku, a przede wszystkim, biorąc pod uwagę dotychczasowe stanowisko Sądów administracyjnych w zakresie tego, w jakim zakresie należy udostępniać dane o premiach i nagrodach pracowników (jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych) a w przypadku, gdyby zaistniały przesłanki negatywne dla ich ujawnienia i tym samym odmowy udzielenia takich informacji w trybie u.d.i.p., Spółka powinna, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydać odpowiednią w tym zakresie decyzję administracyjną wraz z uzasadnieniem.
W związku z powyższym, rozstrzygając nin. sprawę, Sąd w składzie orzekającym w nin. sprawie działa, zgodnie z art. 190 P.p.s.a. oraz w związku z art. 153 P.p.s.a., w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w przytoczonych wyrokach II SAB/Wa 1999/19 oraz III OSK 2597/21.
Sąd wyjaśnia, że przez "ocenę prawną" należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19; 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1292/18; 15 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 129/19).
Podkreślenia wymaga, że komentowane przepisy (tj. art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a.), mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepis w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt: II FSK 451/08, z dnia 23 września 2009r., sygn. akt: I FSK 494/09, z dnia 13 lipca 2010r., sygn. akt: I GSK 940/09).
Jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt I GSK 534/12 "(...) Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."
Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt: II FSK 2129/08). Dodać należy, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli powoduje to, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999r. sygn. akt: I SA 2019/98 ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt: III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.).
Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że w związku z tym, że w rozstrzyganej sprawie nie nastąpiły żadne z wymienionych wyżej okoliczności, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone w przywołanych wyżej wyrokach II SAB/Wa 1999/19 oraz III OSK 2597/21.
Sąd porządkowo przypomina, że Organ - kierując się oceną prawną co do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie punktu drugiego i czwartego - wydał decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2023r. na podstawie której odmówił udostępnienia części informacji żądanych przez Stowarzyszenie w zakresie informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018r każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, jak i informacji o premiach wypłaconych w roku 2018r każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz ich uzasadnienia, a zatem prawidłowo wykonał zalecenia sądu co do formy załatwienia wniosku Skarżącego Stowarzyszenia.
Istota sporu między stronami sprowadza się natomiast do kwestii zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 4 złożonego wniosku, tj. w zakresie wskazania imion i nazwisk pracowników, którym przyznano w 2017 i 2018 nagrody oraz premie, a także w zakresie kwot przyznanych świadczeń i uzasadnienia ich przyznania.
Ponieważ stanowiska stron zostały omówione w tzw. części historycznej nin. uzasadnienia, Sąd odstępuje od ich ponownego przedstawienia, akcentując jedynie, że - zdaniem Organu - wniosek Stowarzyszenia dotyczy w istocie wskazania wysokości przyznanych nagród i premii wszystkim pracowników Spółki, a więc oznaczonych z imienia i nazwiska i tym samym dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam. W konsekwencji, przedmiotem zainteresowania Stowarzyszenia nie jest jawność wydatkowania środków publicznych na nagrody i premie pracowników ARP S.A. (takiej informacji Stowarzyszeniu udzielono), a wysokość tych nagród i premii dla wskazanych konkretnie osób. Tymczasem żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.
Z takim stanowiskiem nie zgadza się skarżące Stowarzyszenie wskazując, że Spółka nie wykazała w przekonywujący sposób aby organizacja Spółki dawała podstawy do zastosowania wyłączenia przewidzianego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a ponadto uzasadnienie Organu nie spełnia waloru przekonywania strony, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., podkreślając przy tym, że ochrona prywatności przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania do osób pełniących funkcje publiczne, zaś Spółka sama przyznała, iż nie wszystkie osoby zatrudnione w jej strukturach pełnią funkcję publiczne. Tym bardziej więc, nie jest wiadome z jakich powodów Organ ograniczył prawo Skarżącego do dostępu do informacji publicznej w odniesieniu choćby do tych osób. Wskazuje też na bezpodstawność twierdzenia Organu, iż dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób, gdyż takowa pozwala ocenić, czy przyznanie premii/nagrody w określonej wysokości dla konkretnej osoby uzasadnione było motywami mającymi charakter merytoryczny (np. kwalifikacje, szczególne osiągnięcia) czy jednak innymi pobudkami.
Przy tak zakreślonym sporze Sąd uznał, że rację należy przyznać Organowi.
I tak: na wstępie Sąd zauważa, że Stowarzyszenie w swoim wniosku z [...] grudnia 2018r. w pkt. 2 i 4 jednoznacznie wskazało, że chodzi o "informacje o nagrodach wypłaconych w 2018r. każdemu pracownikowi przez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody" (pkt 2 wniosku) oraz "informacji o premiach wypłaconych w 2018r. każdemu pracownikowi przez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody" (pkt 4 wniosku).
Domaganie się zatem, jak w uzasadnieniu skargi, aby Organ "samodzielnie" dokonał "(...) analizy obowiązków osób zatrudnionych, czy powołanych do pełnienia określonych w spółce funkcji, która by bezspornie wykazała, że wyłączenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie do każdego z nich (...)" stanowiłoby oczywiste przekroczenie związania organu treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Jak słusznie podnosi Organ, to wnioskujący o informację decyduje o treści żądanych danych/informacji, zaś adresat takiego żądania jest związany wolą wnioskującego (o ile oczywiście jest w posiadaniu tego rodzaju informacji).
Powyższe stanowisko koresponduje z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem co do zakazu "samodzielnego" tj. dokonywanego przez organ (podmiot w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.) modyfikowania na gruncie u.d.i.p. treści wniosku żądanej informacji. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym jako własną traktuje wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2023r. w sprawie III OSK 323/22 ocenę prawną, iż "(...) Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, a więc to wnioskodawca powinien na tyle jasno i precyzyjnie go sformułować, aby podmiot zobowiązany mógł prawidłowo rozpoznać intencje strony".
Jak bowiem słusznie podkreśla się w przywołanym wyroku "(...) gospodarzem postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek - jest sam wnioskodawca, który we wniosku określa zakres tego postępowania". W konsekwencji, w tym zakresie podmiot zobowiązany, do którego wpłynął wniosek, nie może dokonywać wykładni takiego wniosku lub niejako w zastępstwie wnioskodawcy tłumaczyć treści wniosku (por. także: wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 415/22).
Niejako ubocznie dodać należy, iż podmiot zobowiązany na gruncie art. 4 u.d.i.p., nie jest także uprawniony do korzystania z instytucji przewidzianej w przepisie art. 64 § 2 k.p.a. w zakresie sprecyzowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdyż osoba składająca wniosek sama musi wiedzieć jakiego rodzaju, w jakim zakresie i w jakiej formie oczekuje zaspokojenia jej publicznego prawa do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. III OSK 1999/21). Skoro wniosek o informację publiczną nie stanowi podania inicjującego postępowanie prowadzone w k.p.a., lecz w trybie u.d.i.p., to tym samym w postępowaniu dotyczącym informacji publicznej art. 64 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Ponadto legitymowanie się szczególnym interesem publicznym nie jest kwestią formalną, lecz materialną, zatem nie można wezwać do jej wykazania w trybie wezwania do usunięcia braków formalnych (tj. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.; por. wyrok NSA z 26 lutego 2026 r., sygn. I OSK 2303/14).
Skoro zatem Wnioskodawca wskazał, że żądane informacje dotyczą "(...) każdego pracownika przez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody" to Organ zobowiązany był rozpatrzyć przedmiotową informację do tak określonej grupy osób – a więc ogółu pracowników - i dlatego, zdaniem Sądu, jako niezasadne należało uznać zarzuty skargi, że organ winien dokonać na tym tle "analizy zasadności wystąpienia przesłanki ochrony prywatności i odniesienia jej do konkretnej sytuacji w Spółce", w szczególności pod kątem "osób pełniących funkcje publiczne", co do których wyłączenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania.
W tym miejscu Sąd zauważa, że gdyby skarżące Stowarzyszenie w istocie chciało uzyskać wnioskowane informacje, w szczególności, w stosunku do osób kwalifikowanych na gruncie u.d.i.p. jako osoby pełniące funkcje publiczne, to zapewne takie sformułowanie zostałoby wprost wyrażone w przedmiotowym wniosku. Faktem notoryjnym jest bowiem, że Stowarzyszenie – kierując się swoimi zapisami statutowymi – występuje o udzielenie analogicznych informacji do różnych władz publicznych i innych organów (o których mowa w art. 4 u.d.i.p.) i jako podmiot profesjonalny ma świadomość wagi precyzowanych żądań w tym zakresie.
W ocenie Sądu, niezasadnym w świetle powyższych rozważań, należało uznać także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w spornym zakresie, tj. o wypłaconych w 2018r. nagrodach oraz premiach "każdemu pracownikowi przez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody".
W tym miejscu wstępnego wyjaśnienia wymaga, że - co do zasady - informacja o wydatkach podmiotu, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje środkami publicznymi na nagrody (premie) dla pracowników jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej można żądać nie tylko informacji o ogólnej kwocie środków przeznaczonych na wynagrodzenia (nagrody, premie), ale także o wynagrodzeniach (nagrodach, premiach) konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu zobowiązanego.
Dodać można, że bez znaczenia dla uznania takich informacji za informacje publiczne jest to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą podmiotu zobowiązanego, czy osoby pełniącej funkcję publiczną i czy ta informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji.
Ta okoliczność ma natomiast znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i to na tym etapie postępowania podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ustalić, czy informacje publiczne objęte wnioskiem o udostępnienie mogą być udostępnione zgodnie z prawem, choćby z uwagi na prawo do prywatności.
W ocenie Sądu, Organ prawidłowo uznał, że skoro w istocie wniosek Skarżącego dotyczył wskazania przyznanych nagród wszystkim pracownikom Spółki oznaczonym z imienia i nazwiska, to tym samym prawidłowo odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej.
Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji, powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. dla przykładu: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11).
Jak z kolei zauważył Trybunał Konstytucyjny, ochrona życia prywatnego, gwarantowana co do zasady w art. 47, obejmuje także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji) oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów. Informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są niewątpliwie objęte prywatnością i autonomią informacyjną (por. wyrok TK z 20.11.2002 r. K 41/02, www.trybunal.gov.pl). Prywatność związana jest więc z uprawnieniem jednostki do kształtowania prywatnej sfery życia tak, by była ona wolna od ingerencji oraz niedostępna dla innych podmiotów. Bez wątpienia dane o wysokości zarobków (niezależnie od tego, czy chodzi o wynagrodzenie zasadnicze, czy też przyznawane przez pracodawcę nagrody, premie), przesądzające o statusie materialnym określonej osoby fizycznej, są informacjami z zakresu sfery jej prywatności.
Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam).
Pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam, informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom.
Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie.
Jak już natomiast stwierdzono wcześniej, jawności wydatkowania środków publicznych dotyczyłby wniosek o wskazanie kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, np. członkom zarządu, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami – jednakże o taki podmiotowo zakres informacji Skarżący nie wystąpił.
Reasumując powyższe, żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest bowiem konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska.
Końcowo Sąd zauważa, że zarzuty skargi dotyczące "(...) braku analizy obowiązków osób zatrudnionych (...)" w gruncie rzeczy sprowadzają się do braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ. Sąd wyjaśnia, że zarzut ten nie może być skutecznie podważany zarzutem naruszenia prawa materialnego, a taki charakter ma norma wynikająca ze wskazanego w treści zarzutu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Inaczej określając, warunkiem skutecznego zakwestionowania ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy jest podniesienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czego Skarżący nie podniósł w skardze, a nie przepisów prawa materialnego.
W tym kontekście niezasadnym jest także zarzut skargi, że "uzasadnienie Spółki nie zostało zatem poparte analizą okoliczności faktycznych sprawy i nie spełnia waloru przekonywania strony (...)", a także, iż zaskarżona decyzja jest wyrazem "nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia Skarżącemu dostępu do informacji publicznej dotyczącej przyznanych w latach 2017 i 2018 w spółce nagród i premii (...)".
Reasumując dotychczasowe ustalenia i rozważania, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się bezpodstawne, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. obowiązany był skargę oddalić.