II SA/Wa 888/20

II SA/Wa 888/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
III OSK 4632/21 - Wyrok NSA z 2021-11-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w W. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Dzielnicy [...] na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w W. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa powołując się na art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., wystąpił do Rady Dzielnicy [...] W. z wnioskiem o wyrażenie zgody na wypowiedzenie radnemu M. M. warunków pracy i płacy dotyczących, przywróconego do pracy w Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, na warunkach obowiązujących u poprzedniego pracodawcy M. M. – Agencji Nieruchomości Rolnych, która to jednostka przestała istnieć z końcem sierpnia 2017 r. KOWR wskazał, że przyczyną wypowiedzenia warunków pracy i płacy M. M. nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, lecz nowa organizacja pracy, będąca następstwem zniesienia Agencji Nieruchomości Rolnych, na podstawie art. 45 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 624 ze zm.) oraz utworzeniem z dniem 1 września 2017 r. KOWR. Wymienione zmiany ustawowe skutkowały zniesieniem dawnego pracodawcy, a u nowego pracodawcy wprowadzeniem nowych regulacji wewnętrznych, między innymi regulaminu organizacyjnego KOWR oraz nowych regulacji w zakresie siatki stanowisk oraz z zasad wynagradzania pracowników, wprowadzonych Zarządzeniem Nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Wyżej wymienione zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy wprowadzającej przywołanej powyżej, który stanowi, iż "Minister właściwy do spraw rozwoju wsi ustala, w drodze zarządzenia, zasady wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa.". Zgodnie zaś z art. 50 ust. 2 ustawy wprowadzającej, "Zasady, o których mowa w ust. 1, obowiązują do dnia ustalenia regulaminu wynagradzania Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa.". W KOWR nie ustalono dotąd regulaminu wynagradzania zmieniającego zasady wprowadzone tym zarządzeniem. KOWR wskazał, że po upływie stosownego okresu wypowiedzenia, zamierza zaproponować M. M. następujące warunki zatrudnienia: Główny Specjalista w Biurze Prawnym i Zamówień Publicznych z wynagrodzeniem miesięcznym w wysokości 11 000 zł brutto. Wskazano, że zgodnie z Zarządzeniem Nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, jest to najwyższe wynagrodzenie, jakie KOWR może zaproponować M. M. na stanowisko pracy, na które został przywrócony.
Wskazano, że w okresie wypowiedzenia pracownik będzie świadczył pracę z zachowaniem prawa do dotychczasowego wynagrodzenia. KOWR wskazał, że wyraża nadzieję, że Rada Dzielnicy uzna interesy KOWR, poprzez możliwość dostosowania warunków zatrudnienia M. M.do obowiązujących KOWR przepisów prawa pracy.
Rada Dzielnicy [...] W. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 506 ze zm.) w zw. z art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.), art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) oraz § 24 pkt 1 Statutu Dzielnicy [...] W. stanowiącego załącznik Nr 12 do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018, poz. 8814), odmówiła wyrażenia zgody na dokonanie przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w W. wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu M. M., o którym mowa we wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r.
Uzasadniając uchwałę Rada Dzielnicy [...] W. podała, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. wskazano, że przyczyną zamierzonego wypowiedzenia warunków pracy i płacy jest nowa organizacja pracy, będąca następstwem zniesienia Agencji Nieruchomości Rolnych oraz utworzenie z dniem 1 września 2017 r. Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Powołano się przy tym m.in. na okoliczność wprowadzenia nowych regulacji wewnętrznych, w tym regulaminu organizacyjnego oraz na obowiązywanie zarządzenia nr 13 Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Wskazano, że w KOWR nie ustalono dotąd regulaminu wynagradzania. Rada Dzielnicy podniosła, że wnioskodawca nie przedstawił przy tym informacji o jakimkolwiek związku wyżej wymienionych zmian organizacyjnych oraz wprowadzonych regulacji z sytuacją zawodową pracownika-radnego, który uzasadniałby dokonanie zmiany na jego niekorzyść warunków zatrudnienia, w szczególności w świetle faktu, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa jest następcą prawnym zniesionej Agencji Nieruchomości Rolnych i wykonuje całość jej zadań.
Rada Dzielnicy wskazała, że w toku postępowania uchwałodawczego radny M. M. poinformował, że wyrokiem Sądu [...] w Warszawie, [...] Wydział [...], z dnia [...] listopada 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...], został przywrócony do pracy w Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa na warunkach pracy i płacy obowiązujących w Agencji Nieruchomości Rolnych do dnia 31 sierpnia 2017 r. Podniósł ponadto, że zaproponowane we wniosku przez pracodawcę nowe warunki zatrudnienia są dla niego, jako pracownika, mniej korzystne od dotychczasowych. Podniósł również, że w KOWR, który istnieje od 1 września 2017 roku, do chwili obecnej nie wprowadzono regulaminu wynagradzania, o którym mowa w art. 77 Kodeksu pracy, określającego stawki (widełki) wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach pracy, a obecnie obowiązuje regulacja tymczasowa i nie ma charakteru źródła prawa pracy. Rada wskazała, że przywołał przy tym stanowisko wyrażone przez Związek Zawodowy Pracowników Służby Publicznej, w którym zaprezentowano zastrzeżenie, co do zakresu obowiązywania przedstawionego w piśmie KOWR wzorca regulacji płacowej, za jaki uznano zarządzenie nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy Wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz. 624 ze zm.). Według strony związkowej akt ten nie ma waloru źródła prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 Kodeksu pracy w stosunku do pracowników KOWR, gdyż był wyłącznie aktem prawa wewnętrznego, o którym mowa w art. 93 Konstytucji RP, skierowanym do pełnomocnika do spraw utworzenia KOWR w celu wykonania przez niego kompetencji opisanej w art. 51 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa. Rada Dzielnicy wskazała, że radny M. M. oświadczył ponadto, że przyczyną sporu sądowego w przedmiocie przywrócenia do pracy była decyzja o pozbawieniu go zatrudnienia w podległej rządowi instytucji publicznej z powodów politycznych, na zasadzie niedozwolonej dyskryminacji, której podłożem był jego status radnego, wybranego z listy wyborczej Komitetu Wyborczego [...]. Dodał, że Sąd [...] w W., w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia [...] listopada 2019 roku (s. 20) ustalił, że "jedną z przyczyn dla których powodom nie przedstawiono propozycji zatrudnienia mógł być fakt, że obydwaj byli radnymi a więc z natury rzeczy osobami które mogą zostać uznane za mniej dyspozycyjne aniżeli pracownicy nie podlegający szczególnej ochronie".
Rada Dzielnicy przywołała treść art. 25 ust. 2 u.s.g. Następnie Rada Dzielnicy [...] W. podała, że w jej ocenie przyczyny wskazane we wniosku KOWR są niekonkretne i pozorne. Rada podniosła, że zamierzona czynność z zakresu prawa pracy zmierza w istocie do zniweczenia skutków orzeczenia sądu pracy, przywracającego radnego do pracy na poprzednich warunkach zatrudnienia. W ocenie Rady Dzielnicy, podstawową przyczyną podejmowania przez wnioskodawcę (pracodawcę radnego) działań ukierunkowanych na zmianę radnemu M. M. warunków zatrudnienia jest pełnienie przez niego funkcji radnego, wybranego z listy wyborczej Komitetu Wyborczego Platforma Obywatelska.
Uchwała Rady Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. stała się przedmiotem skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w W., reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił:
1. błędne zastosowanie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 25 ust. 2 u.s.g. z uwagi na:
- odmówienie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego z przyczyn niewskazanych w tym przepisie, a z przyczyny podyktowanej oceną przez Radę Dzielnicy przepisów prawa i odmową uznania ich obowiązywania,
- wskazanie, poboczne, że przyczyny zmiany warunków pracy i płacy są "niekonkretne
i pozorne" choć zastosowany przepis prawa nie uprawnia Rady Dzielnicy do dokonania takiej oceny,
- ustalenie, końcowe, bez żadnej argumentacji, iż zmiana warunków zatrudnienia jest związana z pełnieniem przez pracownika funkcji radnego, co jest wprost nieprawdziwe
i wynika z faktu, iż Radny zataił przed Radą Dzielnicy treść uzasadnienia wyroku w sprawie ("która pracodawcy nie była znana w momencie złożenia wniosku, z uwagi na brak w tym terminie uzasadnienia wyroku"),
- odmowa wzięcia pod uwagę, że radny został postawiony w sytuacji korzystniejszej niż jakikolwiek pracownik pracodawcy z uwagi na swój status i jego warunki zatrudnienia w kształcie ustawionym przez przepisy prawa nie mogą obowiązywać, co skutkowało łącznie wydaniem uchwały rażąco sprzecznej z prawem,
2. błędne zastosowanie art. 45 § 1 w zw. z art. 47, art. 9 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 108 ze zm.) - dalej "k.p." w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 50 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz. 624 ze zm.) poprzez odmowę uwzględnienia faktu, że pracodawca radnego został zniesiony
i przestał istnieć, a jednostka, w której radnego przywrócono do pracy ma inne, ustalone Zarządzeniem nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2017 r.
w sprawie zasad wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa zasady wynagradzania, w związku z czym nie może zaciągać zobowiązań przekraczających ustalone pułapy wynagrodzenia na konkretnych stanowiskach, co stanowiłoby również naruszenie prawa w stosunku do pozostałych pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Konsekwencją powyższego - odmowa zgody na dostosowanie przez pracodawcę warunków zatrudnienia do istniejącego stanu prawnego jest nadużyciem prawa i w sposób rażący występuje przeciwko ochronie zapewnionej przez przepisy prawa materialnego, których celem jest ochrona radnych przed retorsjami wynikającymi z ich działalności, a nie utrzymanie nieistniejących już w obecnym stanie prawnym wartości ich wynagrodzeń.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów załączonych do niniejszej skargi, tj.: a) zaskarżonej uchwały z uzasadnieniem b) kopii wyroku w sprawie [...] i [...] wraz z uzasadnieniem, c) wydruku Zarządzenia MRiRW nr 13 z dnia 21 kwietnia 2017 r., d) kopii Regulaminu Wynagradzania, który obowiązywał w Agencji Nieruchomości Rolnych, e) kopii porozumienia w sprawie zawieszenia stosowania niektórych przepisów prawa pracy z dnia [...] stycznia 2017 r. obowiązującego w Agencji Nieruchomości Rolnych, na okoliczność faktu, iż utrzymanie wynagrodzenia radnego, które uzyskiwał on w Agencji Nieruchomości Rolnych nie jest możliwe, jak również,
że w toku analizy zasadności odmowy udzielania pracodawcy zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego Rada Dzielnicy nie wzięła pod uwagę okoliczności przemawiających za udzieleniem tej zgody.
W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że radny Dzielnicy [...] M. M. był pracownikiem Agencji Nieruchomości Rolnych. Celem dokonania restrukturyzacji i optymalizacji oraz koncentracji zadań związanych ze wsparciem rolnictwa, ustawodawca postanowił ograniczyć liczbę funkcjonujących w Polsce agencji rolnych z trzech do dwóch. Do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonowały ANR, ARR i ARiMR, z czego dwie pełniły funkcję agencji płatniczej UE (ARR i ARiMR), od 1 września 2017 r. pozostała jedna agencja płatnicza - ARiMR, a przy tym została utworzona jednostka odpowiedzialna za zadania w zakresie programowania rozwoju polskiej wsi i gospodarowania nieruchomościami rolnymi pozostającymi w zasobie Skarbu Państwa - Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR). Przepis art. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa został uchylony z dniem 01.09.2017 r. przez art. 8 pwuKOWR. Zgodnie z art. 45 pwuKOWR, z dniem 31 sierpnia 2017 r. znosi się Agencję Rynku Rolnego i Agencję Nieruchomości Rolnych, a z dniem 1 września 2017 r. tworzy się Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, którego organizację i zadania reguluje ustawa uKOWR, przy czym na podstawie art. 46 ust. 1 i 2 Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z dniem 1 września 2017 r. z mocy prawa wstępuje w ogół praw i obowiązków znoszonej Agencji Nieruchomości Rolnych (ust. 1) oraz odpowiednio Agencji Rynku Rolnego (ust, 2). Sukcesja kadrowa w stosunku do znoszonych jednostek została uregulowana w art. 51 pwuKOWR.
Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w tle powyższego pozostawał proces sądowy, zainicjowany przez radnego w wyniku wygaśnięcia jego stosunku pracy. Sąd [...] w sprawie oddalił powództwo, lecz Sąd [...] zmienił ten wyrok i w oparciu o odmowę zastosowania ustawy - art. 51 pwuKOWR, w jej brzmieniu, przyjął, że radnemu nie wygaszono, a wypowiedziano stosunek pracy. Pełnomocnik wskazał, że orzeczenie to zostało zaskarżone przez stronę pozwaną w drodze skargi kasacyjnej, która obecnie oczekuje na przedsąd. Pełnomocnik wskazał, że Sąd [...] nie przyjął, aby radni wykazali, że wygaśnięcie ich stosunków pracy miało jakikolwiek związek z pełnieniem przez nich mandatu i przyjął, że dyskryminacja z uwagi na to w sprawie nie została wykazana. Podniósł, że Sąd [...] radnych przywrócił do pracy na warunkach "obowiązujących w Agencji Nieruchomości Rolnych", które to warunki aktualnie nie istnieją. To było przyczyną szeregu zarzutów kasacyjnych – co, jakkolwiek nie ma wpływu na sprawę niniejszą, warto zauważyć, albowiem radni w istocie zamiast uzyskać restytucję wzbogacili się na swoich roszczeniach i zostali postawieni w dużo bardziej korzystnej sytuacji niż ogół pracowników ANR, którzy znaleźli zatrudnienie w KOWR.
Pełnomocnik wskazał, że z uwagi na to pracodawca zmuszony został do ustalenia na jakich warunkach powoda przywrócono do pracy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pwuKOWR, "Minister właściwy do spraw rozwoju wsi ustala, w drodze zarządzenia, zasady wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa.". Zasady te, ustalone Zarządzeniem nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, w chwili obecnej obowiązują. Nie istnieją natomiast w obecnym stanie prawnym takie zasady wynagradzania jak istniały w Agencji Nieruchomości Rolnych - w przeciwieństwie bowiem do ANR, wynagrodzenie w KOWR jest ustalane na zasadzie tzw. "widełek" - w przypadku stanowiska głównego specjalisty (które to stanowisko zajmował radny). Zarządzenie nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa przewiduje wynagrodzenie na pułapie 6 000 -11000 zł.
Radny tymczasem był zatrudniony na warunkach, gdzie jego wynagrodzenie było w ramach wiążącej go z pracodawcą umowy, w kontekście pozostałych aktów prawa pracy, w tym w szczególności Regulaminu Wynagradzania, określane jako mnożnik kwoty bazowej, w relacji do kwoty publikowanej przez GUS (średnie wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw bez wypłaty z zysku) na pułapie wyższym momencie, w którym te akty wewnętrzne, częściowo zawieszane na mocy porozumień w trybie art. 9 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.) - ostatnie zawieszenie trwało od stycznia 2017 r. do końca istnienia ANR, przestały obowiązywać wraz ze zniesieniem ANR i przestały być stosowane, ponieważ jednostka, w których je uchwalono, przestała istnieć z dniem 31.08.2017 r.
Pełnomocnik wskazał, że pracodawca w konsekwencji powyższych okoliczności, mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i skutkujący ich zastosowaniem brak możliwości zaciągania - zobowiązań przekraczających warunki płacowe określone w przywołanym Zarządzeniu nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2017 r. doszedł do przekonania, że warunki zatrudnienia - radnego nie mogą być utrzymane z przyczyn obiektywnych, niezależnych od stron stosunku pracy i wystąpił do Rady Dzielnicy [...] o wyrażenie zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy - wniosek ten był rozpoznawany w sposób przewlekły i został rozpoznany wadliwie.
Pełnomocnik wskazał, że mimo powołanych okoliczności oraz ich obiektywnego charakteru Rada Dzielnicy oceniła przekraczając upoważnienie do działania wynikające z art. 25 ust. 2 u.s.g., że czynność ta zmierza do "niewykonania zapadłego prawomocnego orzeczenia sądu" i jest podyktowana działalnością radnego w Radzie Dzielnicy, a ponadto, odmówiła ona mocy obowiązującej przepisom ww. Zarządzenia oceniając, że KOWR "winien był" uchwalić regulamin wynagradzania, a omawiane zarządzenie radnego wiązać nie może. Pełnomocnik podkreślił, że rolą Rady jest strzeżenie, aby radni nie byli celem retorsji związanych z ich działalnością polityczną, nie zaś wkraczanie w sferę zastrzeżoną dla sądów i Trybunału Konstytucyjnego. Rada tymczasem przekroczyła tę barierę i te kompetencje poprzez uzurpowanie sobie prawa do wyprzedzającej oceny, czy przepisy autonomicznych źródeł prawa pracy obowiązują, czy obowiązuje i wiąże radnego Zarządzenie określające widełki wynagrodzeń, a także, czy przyczyny wypowiedzenia są rzeczywiste i uzasadnione -
a mowa o warunkach pracy i płacy, nie zaś o stosunku pracy w ogóle. Rada uzurpując sobie kompetencje Sądu pracy i wkraczając w sposób rażący nie tylko w autonomię kształtowania stosunku pracy przez strony tego stosunku, ale orzekając a priori o fakcie obowiązywania źródeł prawa. W ocenie pełnomocnika zaskarżona uchwała jest wielopoziomowo sprzeczna z prawem - nie tylko merytorycznie, ale również kompetencyjnie i stanowi rażące nadużycie ochrony przysługującej radnym.
Rada Dzielnicy [...], reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia. Pełnomocnik zwrócił się też o zasądzenie od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik wskazał m.in., że w ocenie Rady Dzielnicy kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma uzasadnienie wyroku Sądu [...] w Warszawie [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2019r. w sprawie o sygn. akt [...]. Na mocy tego rozstrzygnięcia radny M. M. został przywrócony do pracy w KOWR na warunkach pracy i płacy obowiązujących w Agencji Nieruchomości Rolnych do dnia 31 sierpnia 2017 r. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że Sąd [...] "zauważył jednak, że jedną z przyczyn dla których powodom [w tym M. M.] nie przedstawiono propozycji zatrudnienia mógł być fakt, że obydwaj byli radnymi ... - a więc z natury rzeczy osobami które mogą zostać uznane za mniej dyspozycyjne aniżeli pracownicy nie podlegający szczególnej ochronie" (str. 20 uzasadnienia w/w wyroku). W odniesieniu do twierdzenia skargi, że Rada Dzielnicy uzurpuje sobie kompetencje sądu pracy pełnomocnik Rady Dzielnicy podniósł, że takie stwierdzenie jest błędne ponieważ Rada Dzielnicy zachowała się zgodnie z ustaleniami w/w prawomocnego wyroku Sądu [...] w W. [...] Wydział [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zaskarżona uchwała Rady Dzielnicy [...] W. nr [...]
z dnia [...] lutego 2020 r. w sposób istotny narusza art. 25 ust. 2 u.s.g.
Zgodnie z powołanym przepisem, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku
są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się - pogląd ten prezentuje także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - że ochrona trwałości stosunku pracy radnego zagwarantowana powołanym przepisem u.s.g. obejmuje także tych radnych, którym pracodawca zamierza wypowiedzieć warunki pracy i płacy (v. wyrok SN z dnia 17 września 2007 r. sygn. akt III PK 36/07, Lex nr 375679). Powołany wyżej przepis znajduje zatem zastosowanie w niniejszej sprawie.
W orzecznictwie sądowym prezentowany jest nadto pogląd, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (także dokonanie wypowiedzenia zmieniającego) lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione jest uznaniu rady gminy, z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji Rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (v. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 641/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada nie może zaś odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (v. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18, orzeczenia.nsa.gov.pl)
Z materiału dowodowego, w tym z treści wniosku pracodawcy z dnia [...] grudnia 2019 r. o wyrażenie zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego (powodów złożenia przez pracodawcę tego wniosku) jak również z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby podstawą wypowiedzenia zmieniającego były zdarzenia związane z wykonywaniem przez M. M. mandatu radnego.
Rada Dzielnicy [...] w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, powołała się jedynie na wyrok Sądu [...] w W. [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt [...], nie wykazała jednakże, że wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu M. M. ma jakikolwiek związek z wykonywaniem mandatu radnego.
Twierdzenie przez Radę Dzielnicy, że przyczyny wypowiedzenia zmieniającego wskazane we wniosku KOWR są niekonkretne i pozorne nie jest zasadne. Wskazanie przez wnioskodawcę we wniosku, że wypowiedzenie to zmierza do dostosowania warunków zatrudnienia M. M. do regulacji obowiązujących w KOWR, jest zrozumiałe i wynika z powołanych przez pracodawcę uregulowań. Rada Dzielnicy twierdząc, że wskazane przez pracodawcę przyczyny są pozorne nie wykazała,
że rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.
Sąd nie podziela twierdzenia odpowiedzi na skargę, że kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma uzasadnienie wyroku Sądu [...] w W. [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt [...]. Okoliczność,
że wyrokiem tym M. M. został przywrócony do pracy w KOWR w W. na warunkach zatrudnienia obowiązujących w Agencji Nieruchomości Rolnych, nie wyklucza dokonania przez pracodawcę w trakcie trwania stosunku zatrudnienia wypowiedzenia zmieniającego i z pewnością z tej przyczyny nie można mówić o pomijaniu przez skarżącego wskazań sądu pracy.
Twierdzenie Rady Dzielnicy, że przyczyną podejmowania przez pracodawcę działań w zakresie zmiany warunków pracy i płacy jest pełnienie przez M. M. funkcji radnego nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym i Rada Dzielnicy w istocie tego nie wykazała. Próba uzasadnienia tego stanowiska powołaniem się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na wyrok Sądu [...] w W. [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt [...], jest całkowicie nietrafna. Przedmiotem oceny [...] we wskazanym postępowaniu nie były kwestie istotne na gruncie rozpatrywanej przez sąd administracyjny sprawy dotyczącej wypowiedzenia zmieniającego, a okoliczności dotyczące braku złożenia M. M. propozycji zatrudnienia w 2017 r.
Zaskarżona uchwała Rady Dzielnicy nie znajduje oparcia w przepisach ustawy
o samorządzie gminnym, co potwierdza uzasadnienie tej uchwały.
Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa wprawdzie żadnych warunków i kryteriów, jakimi miałaby się kierować Rada przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego, jednakże kompetencja Rady do odmowy wyrażenia zgody nie daje prawa do odmowy wyrażenia zgody w każdej sytuacji
(v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1332/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że uchwała o odmowie wyrażenia zgody powinna być należycie uzasadniona, co wynika ze standardu demokratycznego państwa prawnego i zasady jawności działania władzy publicznej
(v. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 336/12; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 870/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały opiera się na niemerytorycznych przesłankach, niezasadnie kwestionuje powody wypowiedzenia zmieniającego podane przez pracodawcę w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r., nie bierze przy tym pod uwagę zaproponowanych warunków zatrudnienia i wynagrodzenia. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby nowe warunki pracy i płacy mogły stanowić (w porównaniu z poprzednimi) jakąkolwiek przeszkodę w należytym pełnieniu przez M. M. funkcji radnego.
Rolą przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. jest umożliwienie radnemu skutecznego sprawowania funkcji. Rada Dzielnicy nie wykazała w uchwale, aby z powodu wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy – w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy – radny nie mógł wykonywać swej funkcji.
Podkreślić należy, że ochrona stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego i Rada zawsze musi brać pod uwagę okoliczności danego przypadku (v. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 211/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie odmowa wyrażenia zgody nie miała odniesienia do okoliczności powołanych przez pracodawcę, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały.
Także w toku posiedzenia Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nie zostały przedstawione okoliczności wskazujące na to, aby wypowiedzenie zmieniające miało związek z wykonywaniem przez M. M. mandatu radnego [...].
Podkreślenia wymaga, że ochrona stosunku pracy radnego oparta na przesłankach nie wynikających z przepisów u.s.g., pomijająca istotne okoliczności warunkujące dokonanie przez pracodawcę wypowiedzenia zmieniającego, wykracza poza cel wskazany w art. 25 ust. 2 u.s.g.
W sprawie tej nie było potrzeby przeprowadzania dowodów uzupełniających, albowiem nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jak wymaga tego art. 106 § 3 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota uwzględnia uiszczony wpis sądowy w wysokości 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.